POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA (PAC) SINTESI (2003) Corso di politica economica europea- Prof. Roberto Fanfani.

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1 POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA (PAC) SINTESI (2003) Corso di politica economica europea- Prof. Roberto Fanfani

2 POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA (PAC) SINTESI  La politica agricola comunitaria (Pac) ha costituito e costituisce il principale settore di intervento nell’Unione europea.  La Pac ha portato alla creazione di un Mercato comune agricolo allargato a un numero sempre maggiore di paesi.  Lo sviluppo dell’agricoltura europea ha contribuito non poco a modificare anche lo scenario mondiale dei mercati agricoli.  L’Unione europea è oggi la principale area commerciale di prodotti agricoli ed alimentari a livello mondiale ( importazione ed esportazione) Corso di politica economica europea- Prof. Roberto Fanfani

3  La nascita e l’impostazione della Pac sono state determinate: u dalla situazione di arretratezza dell’agricoltura u dai problemi della sicurezza alimentare nell’immediato secondo dopoguerra.  I progetti di integrazione delle agricolture europee si sono manifestati fin dal 1948 u limitati quasi esclusivamente a regolamentare e sviluppare gli scambi, che fino a quel momento erano stati particolarmente limitati. u prevalere di politiche protezionistiche nei singoli paesi.  Solo con la firma del Trattato di Roma del 1957 furono definiti gli obiettivi generali di politica agraria. POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA (PAC) SINTESI

4  Gli obiettivi generali di politica agraria furono definiti nel Trattato di Roma del 1957.  Nell’articolo 39 si affermava la necessità di:  incrementare la produttività dell’agricoltura  di migliorare il tenore di vita della popolazione agricola tramite un miglioramento del reddito  di stabilizzare i mercati  sicurezza degli approvvigionamenti.  Nella seconda parte dell’articolo 39 si indicavano altri due aspetti importanti da affrontare:  la struttura sociale e della disparità tra le diverse regioni agricole;  la stretta relazione tra agricoltura e resto del sistema economico. POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA (PAC) SINTESI

5  Gli strumenti di intervento della Pac u la struttura della politica agricola vennero definiti alla Conferenza intergovernativa tenutasi a Stresa nel 1958.  La Conferenza di Stresa confermò gli interventi a favore dell’aumento produttivo come l’elemento centrale per incrementare la produttività e i redditi agricoli.  Il problema del sostegno dei prezzi agricoli e, in particolare il loro livello, non ricevette una attenzione specifica. POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA (PAC) SINTESI

6 Il sostegno dei prezzi e dei mercati agricoli  Le prime proposte dalla Commissione europea prevedevano la fissazione dei prezzi agricoli a un livello medio rispetto a quelli in vigore nei paesi della Comunità  La posizione assunta dai tedeschi fu particolarmente rigida nel richiedere di fissare i prezzi ai livelli più elevati del loro mercato interno (simili a quelli italiani).  Francesi e olandesi, assieme alla stessa Commissione, erano propensi a fissare prezzi più bassi.  Le azioni più efficaci e pressanti per fissare prezzi elevati furono messe in atto dalle organizzazioni agricole di categoria, il cui ruolo nella determinazione della Pac fu in quegli anni molto incisivo. POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA (PAC) SINTESI

7 Il sostegno dei prezzi e dei mercati agricoli Il finanziamento della PAC avviene con il Fondo europeo orientamento e garanzia agricola ( FEOGA), attraverso cui vengono erogati i finanziamenti dell’Ue u La sezione garanzia finanzia la politica dei prezzi e dei mercati. u La sezione orientamento finanzia le politiche strutturali. POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA (PAC) SINTESI

8 Politica di fissazione del prezzo del grano  un prezzo obiettivo o di riferimento, idoneo per regolare i mercati europei e mantenerli in equilibrio  prezzo di intervento, prezzo minimo garantito al produttore al quale il prodotto veniva ritirato dal mercato a spese della Comunità  prezzo soglia, prezzo di ingresso nell’Unione per le importazioni agricole dal resto del mondo (regolamentare le importazioni)  prelievi sulle importazioni agricole dal resto del mondo  restituzioni alle esportazioni, pari alla differenza fra prezzo mondiale (generalmente più basso) e quello soglia (più alto)

9 La fissazione del prezzo del grano fu particolarmente importante.  Il prezzo di intervento fu fissato per la prima campagna agraria del 1963/64 a circa 10,5 Unità di conto per quintale mentre il prezzo mondiale del grano era circa 6 dollari (l’Unità di conto allora corrispondeva al valore in oro del dollaro )  Prese avvio la politica protezionistica, che si estese ben presto a tutti gli altri prodotti agricoli.  La politica agricola comunitaria si completa con la regolamentazione degli altri principali prodotti, a partire dal latte, dalle carni, allo zucchero, all’olio di oliva, al vino e ai prodotti ortofrutticoli.  Alla fine degli anni ‘60 la Pac è già quasi completa e interessa oltre il 75% della produzione agricola europea. POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA (PAC) SINTESI

10 Meccanismo di funzionamento dei prelievi e delle restituzioni per il frumento

11 Funzionamento ed effetti della politica di sostegno dei prezzi agricoli

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15 La partecipazione italiana alla definizione della PAC è stata molto modesta e intermittente  L’Italia si è allineata sulle posizioni tedesche nella richiesta di prezzi elevati per i prodotti agricoli.  Su sollecitazione dell’Italia venne approvato il regolamentato del settore ortofrutticolo, con il ritiro o la distruzione delle eccedenze di frutta e alcuni ortaggi (a partire dal 1966)  Per il grano duro e per l’olio d’oliva fu istituito un regime di sostegno diretto ai redditi degli agricoltori, simile al deficiency payment usato nel Regno Unito prima del suo ingresso nell’Unione europea.  L’Italia non chiese mai con fermezza l’attuazione di una forte politica strutturale di ammodernamento u delle aziende agricole, u delle imprese di trasformazione,  Queste politiche come si vedrà sono rimaste marginali fino ai giorni nostri.

16 Il sostegno effettivo dei prezzi e dei mercati non è stato uniforme  ha privilegiato in modo particolare i prodotti delle agricolture continentali: u cereali e seminativi, u latte, carne bovina e suina.  per le colture mediterranee, che rappresentano circa il 25% della produzione agricola dell’Unione europea, vanno ancora oggi solo il 12% del totale della spesa  Forti disparità a vantaggio delle regioni e delle aziende maggiormente interessate alle produzioni continentali. Questa caratteristica che è rimasta una costante della Pac

17 Le prime difficoltà vengono alla luce quando la Pac comincia a funzionare a pieno regime.  La produzione agricola europea aumenta  sia per i prezzi elevati della PAC  sia per il massiccio diffondersi del progresso tecnologico.  Rallenta La crescita dei consumi alimentari   Si giunge alla creazione di vere eccedenze ( grano, orzo, zucchero e burro)  Forte incremento delle spese per la Pac che assorbono, negli anni ‘60, circa il 75% del bilancio complessivo della Comunità di allora.

18 Valore delle scorte in volume (migliaia di tonn.)

19 Spese della Sezione Garanzia del FEOGA. periodo 1962 -1993 e 1997-1999 (milioni di Unità di Conto fino al 1977, milioni di ECU successivamente)

20 Spese della Sezione Garanzia del FEOGA. periodo 1962 -1993 e 1997-1999 (inportanza % dei principali prodotti)

21 Le difficoltà della Pac aumentano con la crisi energetica del 1973  Inizia un periodo di instabilità caratterizzato da  spinte inflazionistiche  smantellamento del sistema dei cambi fissi.  La fissazione dei prezzi agricoli a livello europeo diventa più difficile perché essa veniva effettuata in Unità di conto (equivalenti come già detto al valore in oro del dollaro)  Le fluttuazioni delle monete rendevano complessa la fissazione dei prezzi:  il marco si rivaluta costantemente  la lira italiana subiva continue svalutazioni.  Si cominciò a usare le “monete verdi ”: non più il tasso di cambio di mercato  Si istituiscono i “montanti compensativi”, positivi e negativi, che di fatto ristabilivano degli aiuti e delle tassazioni negli scambi intracomunitari di prodotti agricoli, frammentando di nuovo il mercato comune raggiunto per questi prodotti

22 Le difficoltà della Pac si manifestano con evidenza nel corso degli anni ’80 Il problema delle eccedenze agricole diventa sempre più grave: u immagazzinare (cereali, latte, carni) u distruggere (frutta e ortaggi)  Le scorte di prodotti agricoli immagazzinate raggiungono un massimo storico nel 1987 di oltre 12 miliardi di Ecu (la nuova unità di misura costituita da un paniere di monete europee)  La spesa per la Pac aumenta u 12 miliardi di Ecu nel 1980 u 30 miliardi nel 1988, u 40 miliardi di Ecu negli anni novanta u 44 miliardi di EURO nel 2002

23 Ripartizione della spesa totale del Feoga (orientamento e garanzia)

24 Distribuzione della spesa FEOGA-garanzia secondo tipo di intervento (1971-1999)- ( Restituzioni alle esportazioni e i nterventi di mercato)

25 I segni premonitori della riforma della Pac negli anni ‘80 Le numerose modifiche della Pac degli anni ‘80 per risolvere gli squilibri dei mercati agricoli, l’aumento delle spese determinate dai meccanismi automatici di sostegno dei prezzi Le principali modifiche della PAC Politica restrittiva dei prezzi a partire dal 1982 Introduzione delle quote (in vigore per lo zucchero già a partire dal 1979 e per il latte dal 1984) Introduzione degli “stabilizzatori di bilancio ” nel 1988 ( con la fissazione delle “quantità massime garantite” a livello comunitario superate le quali si riducono automaticamente i prezzi di sostegno ) Programmi specifici per l’abbattimento delle vacche, per l’estirpamento dei vigneti e, più recentemente, per il ritiro dei seminativi dalla produzione (set-aside). Nel 1988 una “linea direttrice bilancio ” stabilisce che le spese per la PAC non possono superare il 74% dell’aumento delle entrate dell’UE ( legate all’Iva ed al Pil )

26 La riforma della Pac è stata sollecitata dai suoi effetti nella distribuzione dei costi e benefici. u I maggiori benefici si sono avuti per le regioni dei paesi continentali dove importante è la produzione di cereali, latte e carne, che hanno rappresentato da sempre i settori di maggiore intervento u L’Italia ha ricevuto i minori benefici  il suo contributo al valore aggiunto complessivo dell’agricoltura dell’Ue è del 20,5%, ma riceve meno dell’11% del totale delle spese per il sostegno dei prezzi. u La Francia risulta essere il principale beneficiario  pur avendo un contributo al valore aggiunto comunitario di poco superiore a quello italiano (20,6%), riceve quasi il 25% delle spese.  u la Germania, ha un contributo in termini di valore aggiunto inferiore al 13% e riceve finanziamenti per oltre il 15,5%. In Italia le regioni maggiormente avvantaggiate Lombardia, l’Emilia Romagna e la Puglia, benefici notevolmente inferiori si sono avuti per Marche, Lazio, Abruzzo, Calabria e Sicilia.

27 La distribuzione dei benefici della Pac fra i singoli produttori è molto distorta. (stime della Commissione) l’80% dei contributi sono andati al 20% delle aziende agricole Elementi redistributivi a carico dei consumatori. gli elevati prezzi agricoli hanno favorito da un lato gli agricoltori più grandi e più efficienti, hanno determinato prezzi più alti a livello di consumo Si sono penalizzati i consumatori con reddito più basso, che spendono la quota più alta del loro reddito per l’alimentazione.

28 La riforma della Pac è stata sollecitata da rilevanti pressioni internazionali  Necessità di raggiungere un accordo all’interno dei negoziati Gatt Le trattative dell’ Uruguay nel 1986 avevano posto al primo punto dei lavori la liberalizzazione degli scambi agricoli e la riduzione del sostegno pubblico all’agricoltura. Le difficoltà sono state molto superiori al previsto e l’accordo definitivo si è raggiunto alla fine del 1993 (in base a una intesa tra Cee e Usa ) I nuovi negoziati sul commercio internazionale sono ripresi nel febbraio del 2000 con il “Millennium Round” a Seattle e sono tuttora in corso

29 Le linee principali della riforma della Pac del 1992 La riforma ha avuto una lunga gestazione. Una prima formulazione è stata presentata dalla Commissione nel documento Evoluzione e futuro della Pac (febbraio 1991) Sostanziale riallineamento dei prezzi interni dell’Unione a quelli dei mercati mondiali. Per compensare la diminuzione di reddito si prevedeva di indennizzare direttamente gli agricoltori. Cambiano completamente gli “strumenti di politica agraria” adottati in passato. Dal sostegno dei prezzi al sostegno diretto dei redditi degli agricoltori I prezzi ritornano a giocare un ruolo negli equilibri dei principali mercati agricoli europei (con una maggiore concorrenzialità rispetto ai mercati mondiali)

30 Le proposte di riforma della Pac sono state trasformate in regolamenti applicativi nel luglio 1992 (riforma Mc Sharry) u La riduzione del prezzo indicativo dei cereali è del 29%, (rispetto al 35% proposto inizialmente dalla Commissione) u Nel settore del latte le riduzioni di prezzo sono state sostanzialmente annullate e limitate al solo burro (- 5%). (La commissione aveva proposto riduzioni del 15% per il burro e del 5% per il latte in polvere) u La validità delle quote del latte viene prolungata fino al 2000 ( la regolamentazione definitiva del settore lattiero- caseario viene rinviata) u Anche per il tabacco l’applicazione delle azioni di riforma viene posticipata. La riforma della Pac è stata affiancata da “misure di accompagnamento ”  agroambientali,  per lo sviluppo della forestazione  e per il prepensionamento. (Le misure agroambientali riguardano lo sviluppo di metodi di produzione compatibili, la riduzione dell’impiego di concimi e fitofarmaci, la riduzione della intensità delle produzioni, la cura dei terreni abbandonati) Le misure agroambientali costituiscono il primo intervento organico a favore dell’ambiente ed hanoo innescato un processo di cambiamento delle politiche agroambientali europee.

31 Il funzionamento della riforma del 1992 può essere compreso guardando in particolare al grano La riduzione del sostegno dei prezzi viene introdotta gradualmente ( tre anni a partire dal 1993/94) Il prezzo di intervento del grano viene ridotto (da 150 a 100 Ecu per tonnellata) Viene istituito un regime di sostegno diretto al reddito degli agricoltori (pagamento di un aiuto compensativo). La compensazione del reddito agli agricoltori è di 45 Ecu per tonnellata nella campagna 1996/97 e viene calcolata in base: alla superficie a grano dell’azienda alla resa unitaria media della zona dove è collocata l’azienda. La compensazione del reddito viene data senza considerare la produzione effettiva dell’azienda (l’aiuto viene “disaccoppiato” o disgiunto dalla produzione effettiva)  IL nuovo sistema di aiuti all’agricoltura è simile a quello attuato da molti anni negli Stati Uniti ( accettato nelle regole del commercio internazionale - Gatt).

32 I nuovi prezzi dei cereali nella CEE in ECU/t (1992/93 – 1995/96) Prezzo di entrata Prezzo di intervento Compensazione

33 Il funzionamento della riforma del 1992 Gli aiuti compensativi agli agricoltori variano molto a seconda delle 254 zone omogenee in cui è stata divisa l’Italia per il grano tenero, massimo di circa 580.000 lire per ettaro nella pianura bolognese, e minimo di 123.000 lire nelle pianure della provincia di Cagliari. L’aiuto compensativo è diverso fra piccoli produttori e grandi produttori. I piccoli produttori con superficie a seminativi (cereali, semi oleosi e piante proteiche) che non supera la produzione di 92 tonnellate di cereali I grandi produttori devono obbligatoriamente ritirare dalla produzione (set- aside) il 15% della loro superficie a seminativi ( usufruendo di una compensazione per questa superficie messa a riposo) In base alle rese medie dei cereali la distinzione fra piccoli e grandi produttori in Italia si aggira sui 16 ettari di superficie.

34 Gli effetti della riforma della Pac in Europa La riforma del 1992 ha rappresentato un punto di rottura con il passato L’applicazione della riforma nell’Unione europea è stata notevole. 2,8 milioni di domande degli agricoltori 2 milioni di “piccoli produttori” 750.000 i grandi produttori. 53 milioni di ettari di superficie interessata alle compensazione, di cui oltre i tre quarti ai grandi produttori. Quasi 16 mila milioni di Ecu (quasi 32.000 miliardi di lire) nel 1999 di importi compensativi agli agricoltori (EU-12) La riforma non modifica sostanzialmente gli effetti redistributivi a favore delle grandi aziende Ai grandi produttori vanno oltre 10 mila milioni di Ecu, pari al 77% del totale, mentre queste aziende sono poco più del 20% del totale La riforma favorisce i seminativi rispetto agli altri settori produttivi. Ai seminativi va infatti oltre il 43% delle spese complessive della Pac nel 1999, mentre concorrono per il 12% alla produzione agricola della Ue Questa distorsione si risolve a vantaggio dei paesi e regioni dove hanno una maggiore importanza i seminativi.

35 La riforma dei mercati agricoli ha interessato anche le principali produzioni mediterranee ( l’ortofrutta, il vino e l’olio, che rivestono una particolare importanza per l’Italia) I criteri di riforma sono però molto diversi da quelli dei seminativi. La riforma dell’ortofrutta ( 1996). Essa si basa sostanzialmente sulle capacità gestionali e organizzative dei produttori per regolamentare l’intero mercato ortofrutticolo e ridurre le eccedenze produttive. Infatti, le Organizzazioni dei produttori (Op) dovranno assicurare la programmazione della produzione e il suo adeguamento alla domanda, promuovere l’offerta e l’immissione sul mercato delle produzioni, ridurre i costi di produzione e regolarizzare i prezzi, promuovere infine politiche e tecniche di produzione per la tutela dell’ambiente. La riforma dell’intervento per l’olio di oliva. L’attuale meccanismo di aiuti prevede la fissazione di una quantità massima garantita di 1.350.000 tonnellate di olio. Quando la produzione di olio europea resta al di sotto di questa quantità allora l’aiuto ai produttori è pari a 142,2 Ecu per quintale (quasi 2.800 lire a kg). Quando invece la produzione supera la quantità massima garantita allora l’aiuto viene ridotto proporzionalmente all’eccedenza. Nel corso della campagna olearia del 1996/97 si è verificata proprio questa situazione, con la riduzione dell’aiuto comunitario del 27%, a meno di 94 Ecu per quintale (meno di 1.800 a kg). La riforma del vino ha come obiettivo fondamentale quello del riequilibrio tra la domanda e l’offerta, perché si stima che nel 2000 le eccedenze raggiungeranno quasi 40 milioni di ettolitri, soprattutto per la riduzione dei consumi. Per ottenere la riduzione delle eccedenze di vino si dovranno ridurre le rese, ricorrere all’estirpazione dei vigneti, e al divieto di nuovi impianti. Per gestire i programmi di riduzione delle produzioni dovranno essere predisposti appositi Programmi regionali pluriennali per la viticoltura. La riforma dovrebbe salvaguardare i vini di qualità a scapito dei vini comuni da tavola, introducendo limitazioni quantitative proprio per questi ultimi. Le difficoltà a raggiungere un accordo definitivo a livello europeo sono derivate dal fatto che non si vogliono eliminare le pratiche di zuccheraggio in uso nei paesi del Nord e in particolare in Germania.

36 Gli allargamenti dell’Unione Europea

37 I PAESI CANDIDATI: principali indicatori (2002) * Dati provvisori stimati sui valori PPA calcolati per l’UE-15; attualmente i valori espressi in PPA non sono ancora disponibili sulla base dell’UE-25 ** Dati riferiti al 1999. Fonte Eurostat. +20%+23%

38 I PAESI CANDIDATI: principali indicatori (2002) * Dati riferiti al 1999. ** Calcolato in maniera differente rispetto agli altri Paesi Fonte: Eurostat.

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40 LA NUOVA UE – 25 averege Eu 25

41 I PAESI CANDIDATI: principali indicatori (2002) * Dati provvisori stimati sui valori PPA calcolati per l’UE-15; attualmente i valori espressi in PPA non sono ancora disponibili sulla base dell’UE-25 ** Dati riferiti al 1999. Fonte Eurostat. +20% +23%

42 I PAESI CANDIDATI: principali indicatori (2002) * Dati riferiti al 1999. ** Calcolato in maniera differente rispetto agli altri Paesi Fonte: Eurostat.

43 Corso di Politica Economica - Prof. Roberto Fanfani LA NUOVA UE – 25

44 Averege EU

45 Bilancio della Politica agricola comune nel 2002

46  Da studiare u Fanfani R. L’agricoltura in Italia, dalla riforma agraria alla Parmalat, Il Mulino, farsi un’idea, Bologna 2004 (Cap. 3)  Bibliografia generale u Fanfani R. Lo sviluppo della politica agricola comunitaria, Carocci ed. Roma 1998. u INEA, Le politiche dell’Unione europe, Rapporto 2002, Roma u Fanfani R., Brasili C., “La politica di sviluppo rurale in Italia” in La nuova programmazione dei Fondi strutturali (2000-2006), a cura di Leonardi R., Ciaffi A., Le Istituzioni del Federalismo, n.2 2001, Maggioòi Editore u Haniotis T. “The midterm review and the new chalange for the EU agriculture”, EuroChoise, n.3, Winter 2002. u Petit M., “ The new US Farm Bill: Lessons from a Cmplete Ideological Turnround”, EuroChoise, n.3, Winter 2002. POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA (PAC) SINTESI