INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 1 L’evoluzione della Politica Agricola Comunitaria (PAC) dalle origini ad Agenda 2000 Maria Rosaria.

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1 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 1 L’evoluzione della Politica Agricola Comunitaria (PAC) dalle origini ad Agenda 2000 Maria Rosaria Pupo D’Andrea [basata su una presentazione del prof. Fabrizio De Filippis – Università “Roma Tre”] Istituto Nazionale di Economia Agraria - (INEA) Sede regionale della Calabria

2 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 2 La nascita della PAC PAC importante per tre motivi: Carattere storico prima politica comune, con la quale si sperimenta il processo di integrazione europea. La PAC e i suoi obiettivi sono inseriti nel Trattato di Roma del 1957 ripresi immutati dal Trattato di Maastricht del 1992 Carattere oggettivo attualmente la PAC assorbe poco più del 40% del bilancio comunitario Portata degli effetti che travalicano il settore agricolo per estendersi con la recente riforma ad altri aspetti (salubrità e qualità degli alimenti, tutela del paesaggio, benessere degli animali, …)

3 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 3 Gli obiettivi della vecchia PAC (art. 39 del Trattato di Roma) Aumentare produzione e produttività (concezione intensiva di ammodernamento delle aziende) Assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell’agricoltura Stabilizzare i mercati Garantire la sicurezza degli approvvigionamenti Assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori

4 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 4 Strumenti della vecchia PAC Politica dei mercati (molta) Prezzo comunitario mantenuto artificialmente alto attraverso un sistema di prezzi “istituzionali”, che tende a garantire ai produttori un prezzo minimo (più alto di quello prevalente nel resto del mondo) Politica a forte contenuto protezionistico: tariffe all’importazione, sussidi (restituzioni) alle esportazioni Prezzi differenziati per prodotto ma comuni a tutta l’area comunitaria (Organizzazioni Comuni di Mercato – OCM) Politica delle strutture (poca) Politica di aggiustamento strutturale delle aziende agricole, con l’obiettivo di modernizzare e omogeneizzare le strutture dell’agricoltura europea (impostazione “orizzontale” per tutto il settore agricolo e non per comparti)

5 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 5 Strumenti della vecchia PAC La “vecchia” PAC è un classico esempio di modello di sostegno “accoppiato” (alla quantità prodotta), comune alla maggior parte dei paesi industrializzati Tale politica perseguiva obiettivi sia economici che sociali sostenendo il generico status di agricoltore Politica “dirigistica” e unica per tutta la Comunità. I paesi applicano la PAC in modo “automatico” attraverso l’emanazione di norme nazionali di recepimento dei regolamenti comunitari La politica dei prezzi è una politica difficilmente “condizionabile” in termini di soggetti beneficiari ed obiettivi

6 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 6 Un modello così concepito è del tutto insoddisfacente in termini di efficienza e di equità: sostegno indiscriminato e (quindi) iniquo isolamento dal mercato internazionale incentivi alla produzione fuori mercato tassa (regressiva) sul consumo (tassazione implicita dei consumatori) I punti di debolezza del modello “accoppiato” della PAC

7 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 7 capacità di accontentare una vasta platea di beneficiari semplicità amministrativa (con un solo strumento, facile da gestire, si perseguono obiettivi sia economici che sociali) costo di bilancio relativamente basso, almeno finché la Comunità è rimasta importatrice netta scarsa percezione da parte dei consumatori del costo loro imposto dal sostegno dei prezzi agricoli maggiore stabilità di mercato e di ricavi I punti di forza del modello “accoppiato” della PAC Un modello così concepito è però “efficiente” sul “mercato politico”:

8 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 8 La della PAC La crisi della PAC Eccedenze strutturali di produzione Insostenibilità finanziaria (spesa alta e fuori controllo) Squilibri tra settori e tra paesi membri Accresciuta sensibilità ambientale e per la salubrità degli alimento Perdita di “reputazione” della PAC e progressivo tramonto della sua “centralità” nel processo di integrazione europea Allargamento dell’UE CEE diventa esportatrice netta per molti prodotti: “scarica” le proprie eccedenze sui mercati mondiali sussidiate dalle restituzioni Maggiore percezione da parte dei paesi terzi della carica distorsiva del protezionismo associato alla PAC

9 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 9 Strategia riduttiva e difensiva: non si mette in discussione il tradizionale impianto di obiettivi e strumenti della PAC, ma si “aggiustano” gli strumenti per farli funzionare un altro po’ (senza modificare lo status quo distributivo) La filosofia è quella della “limitazione della garanzia”, cioè mantenere gli stessi strumenti accoppiati cercando di limitarne gli effetti negativi. Anziché ridurre gli incentivi a produrre, si attivano contromisure che hanno il compito di “limitare i danni” Più che come “progetto” di cambiamento di lungo periodo, l’azione degli anni ‘80 è di breve-medio periodo, per gestire o aggirare i vincoli che via via emergono, evitando di rompere i delicati equilibri tra i 12 paesi membri Gli aggiustamenti degli anni ‘80

10 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 10 Gli aggiustamenti degli anni ’80 : gli svantaggi Progressiva complicazione e burocratizzazione della PAC Stratificazione di misure spesso in contraddizione tra loro, sempre meno comprensibili agli occhi degli stessi beneficiari Anziché ridurre gli eccessivi incentivi del sostegno accoppiato, si attivano contro-misure per contrastarne gli effetti negativi (misure di corresponsabilità, quote fisiche di produzione, “stabilizzatori di bilancio”, set aside)

11 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 11 La riforma MacSharry (1992) (1) Modifiche importanti agli strumenti di sostegno: riduzione graduale dei prezzi di intervento (riorientamento al mercato) pagamenti compensativi per ettaro/capo basati su rese/mandrie storiche (parzialmente “disaccoppiati”) set aside obbligatorio misure di accompagnamento Principali OCM interessate: seminativi (cereali, semi oleosi e proteaginose) carne bovina

12 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 12 La riforma MacSharry (1992) (2) La riforma MacSharry rappresenta una rottura rispetto alla strategia di “aggiustamento” degli anni ‘80 Cambia la filosofia del sostegno: si mette in discussione il modello di sostegno “accoppiato” introducendo i pagamenti compensativi “parzialmente disaccoppiati” Per la prima volta gli aiuti non sono legati a quanto si produce ma a cosa si produce Tuttavia, i pagamenti per ettaro/capo sono calcolati come “compensazione” della riduzione del prezzo di intervento Non cambia lo status quo sul fronte distributivo: il 20% delle aziende continua a catturare l’80% del sostegno

13 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 13 85% 23% 77% 15%

14 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 14 92% 38% 8% 62%

15 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 15 Maggiore efficienza allocativa: il prezzo riconquista la sua funzione di informazione Maggiore equità: il sostegno “disaccoppiato” può essere modulato e condizionato a comportamenti “virtuosi” Minore incentivo all’intensificazione della produzione Maggiore incentivo alle produzioni di qualità (e minore incentivo alla produzione per l’intervento) Riduzione della tassa regressiva sul consumo Maggiore trasparenza del sostegno Spostamento dell’onere dal consumatore al contribuente Riforma Mac Sharry : alcune considerazioni

16 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 16 Problemi aperti dopo MacSharry Questioni finanziarie: aumento del bilancio associato alla PAC e necessità di maggiore controllo della spesa si evidenziano squilibri finanziari tra Stati membri (tra quanto si contribuisce al bilancio e quanto si riceve) Necessità di riequilibrio tra politiche di mercato e politiche per lo sviluppo rurale Allargamento dell’UE ai PECO Esigenze di decentramento e spinte verso la rinazionalizzazione della PAC Problematiche ambientali, qualità e salubrità degli alimenti Tramonto della vecchia PAC e necessità di definire un nuovo “patto sociale” tra agricoltura e società

17 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 17 Agenda 2000 Documento di riflessione generale riguardante la riforma delle politiche comunitarie (compresa la PAC) e del funzionamento delle sue istituzioni nella prospettiva dell’allargamento ai paesi dell’Europa centro-orientale (PECO) (luglio 2007) Le decisioni finali sulla PAC (marzo 1999): “approfondiscono” l’approccio varato nel 1992 proseguendo sulla strada del disaccoppiamento degli aiuti (ulteriore riduzione dei prezzi minimi garantiti e aumento del pagamento disaccoppiato) (anche se in modo più annacquato rispetto alle proposte) (seminativi, carni bovine, latte (poi rimandata), vino) introducono un “regolamento orizzontale” che istituisce due nuovi strumenti “Modulazione” del sostegno disaccoppiato Cross-compliance (eco-condizionalità) Approccio contrattuale

18 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 18 Agenda 2000 : i nuovi obiettivi della PAC Esplicito riconoscimento del tramonto degli obiettivi tradizionali della PAC (quelli dei Trattati di Roma e di Maastricht…) La nuova “parola d’ordine” è la valorizzazione della multifunzionalità dell’agricoltura Aumento della competitività, a difesa delle quote di mercato mondiale dell’agricoltura europea Sostegno all’occupazione ed al reddito nel quadro di strategie di sviluppo rurale Maggiore attenzione alla questione agroambientale Maggiore attenzione al ruolo di produzione di “beni pubblici” Maggiore attenzione a qualità e salubrità degli alimenti

19 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 19 Agenda 2000 : giudizio di insieme Buona riforma in termini di nuovi obiettivi e nuovi principi; deludente sul versante degli strumenti: si mantengono intatti pezzi consistenti della vecchia PAC non si chiariscono le ambiguità di alcuni strumenti non si attivano strumenti nuovi, se non a livello molto sperimentale scarsa carica riformatrice e passo indietro rispetto alle proposte iniziali asimmetria tra le diverse OCM E’ comunque una riforma “provvisoria” (in previsione di una Mid-term review)

20 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 20 Le tappe della progressiva riforma della PAC 1979: quote alla produzione per lo zucchero 1984: quote alla produzione per il latte 1988: “stabilizzatori automatici di bilancio” (sin qui contenimento della spesa, dal 1992 riorientamento dei prezzi al mercato e disaccoppiamento del sostegno) 1992: riforma MacSharry 1999: Agenda 2000 2003: riforma Fischler (revisione di medio termine di Agenda 2000)

21 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 21 La PAC prima della riforma Fischler Spese di bilancio (2002) Bilancio Unione Europea: 95 656.4 milioni di € (100%) Totale PAC:46 239,5 milioni di € (48.3%) (100%) FEOGA-Garanzia:43 214.3 milioni di € (45.2%) (93.5%) Sussidi all’export 3 434.3 milioni di € (7.4%) Intervento 831.9 milioni di € (1.8%) Stoccaggio 1 163.1 milioni di € (2.5%) Pagamenti diretti 28 800.8 milioni di € (62.3%) Sviluppo rurale 4 394.4 milioni di € (9.5%) Altri strumenti 3 636.6 milioni di € (7.9%) FEOGA-Orientamento: 2 969.9 milioni di € (3.1%) (6.4%)

22 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 22 Evoluzione del bilancio UE (in % del RNL)

23 INEA – Osservatorio sulle Politiche Agricole dell’UE 23 Quota del bilancio UE destinato alla rubrica 2 (agricoltura…) in % sul RNL …dallo 0.63% nel 1990/92 allo 0.44% nel 2012/13