[Franck Pascal] Introduzione. La pubblica amministrazione in Italia: uno sguardo d’insieme.

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1 [Franck Pascal] Introduzione. La pubblica amministrazione in Italia: uno sguardo d’insieme.

2 Capano e Gualmini Giliberto Capano è professore di Scienza Politica e Politiche Pubbliche all’università di Bologna. Elisabetta Gualmini è professore ordinario di Scienza Politica all’Università di Bologna. Insegna inoltre Scienza dell’Amministrazione e Amministrazione e Politiche Pubbliche.

3 CONTRIBUTO POLITOLOGICO ALLO STUDIO DELL’AMMINISTRAZIONE Mentre: -Diritto amministrativo coglie i cambiamenti dal punto di vista normativo della burocrazia pubblica. -Economisti guardano soprattutto sulle prestazioni delle P.A e al grado di distanza rispetto al settore privato. In questa lettura: -L’obiettivo di questi studiosi è di estendere il raggio d’analisi, andando a considerare quattro dimensioni...

4 QUATTRO DIMENSIONI Configurazioni strutturali: Risultato dei principi di differenziazione e integrazione del lavoro. Funzioni: Attività utili alla riproduzione, consolidamento e estensione della presenza sul territorio. Personale: risorsa essenziale per muovere la struttura e rendere efficaci le funzioni Processi decisionali: Sequenze ripetute di decisioni e azioni tramite le quali le P.A entrano nelle politiche pubbliche.

5 Tre dimensioni riassuntive per capire la conduzione dello studio Approccio politologico non guarda solo al dato positivo, ma esamina le dinamiche all’interno del contesto politico-istituzionale. L’approccio messo in atto privilegia l’analisi delle dimensioni organizzative delle P.A. L’aspirazione di questa prospettiva è di cogliere l’iter di messa in opera, andando ad evidenziare eventuali zone ambigue nella reale implementazione delle politiche pubbliche. Scienza dell’amministrazione fortemente interdisciplinare.

6 DINAMICHE TRASVERSALI E NUOVE TENDENZE Mix modernizzatore dipendente da cinque aspetti: decentramento; politiche autonomistiche; pluralismo organizzativo; managerialismo; contrattualismo.

7 Analisi dei cinque aspetti Decentramento: processo di trasferimento di maggiori responsabilità politiche e amministrative dal centro ai governi regionali o locali. Politiche autonomistiche: potere pubblico decide di non produrre più direttamente alcuni servizi lasciando ad altre organizzazioni il compito di attuarle in più o meno larga autonomia. Pluralismo organizzativo: processo di differenziazione e frammentazione dei “tipi” di apparati pubblici. Managerialismo: Logiche di azione atte alla maggiore responsabilizzazione dei vertici amministrativi (come nelle aziende private). Contrattualismo: Strategie attraverso le quali le P.A conducono politiche pubbliche.

8 IMPATTO DELLE RIFORME SULLE STRUTTURE, LE FUNZIONI, IL PERSONALE E I PROCESSI Assetti organizzativi: Enti locali i primi a cambiare (dopo la legge 142). Poi settore sanitario. Da modello assessorile di tipo gerarchico-funzionale a modello di natura divisionale. Due risultati:1) differenziazione sulla base del prodotto/servizio (modello divisionale). Maggiore avvicinamento al territorio. 2) Nascita di corpi separati rispetto al circuito classico.

9 Le funzioni Impatto quantitativo: più funzioni legislative alle regioni; funzioni amministrative maggiori gestite dalle regioni; compiti aumentati a province e comuni. Impatto qualitativo: sono cambiati vagamente gli obiettivi: maggiori sono regolazione, programmazione e produzione di beni e servizi. Regolazione – regioni, enti pubblici e authorities. Programmazione – regioni e livelli ministeriale e locale Produzione – livello soprattutto locale. Vi sono poi le nuovissime funzioni di indirizzo, informazione e consulenza, sanzionatorie e promozionali. Sulle funzioni c.d definitorie è accresciuto il dinamismo dell’azione pubblica

10 Il personale Contrattualizzazione del pubblico impiego Disegno su due livelli: nazionale e decentrato/integrativo. Dal 1998 forte cambiamento dei comparti del pubblico impiego (sistema di carriera) Più che modifica sostanziale, c’è stata piuttosto una razionalizzazione. Iniquità di retribuzioni tra vari comparti e medesime mansioni. Dati interessanti su alcuni aspetti del Personale. Numero troppo alto di dirigenti dovuto a due cause Se si dovesse fare una valutazione, la “privatizzazione” voluta sembra non aver sortito ottimi effetti. Vi sono comunque molte più autonomie per le singole amministrazioni.

11 I processi decisionali Utilità dei processi decisionali: capire quante cose le P.A fanno e a quali razionalità e premesse si ispirano nell’agire. Prima criteri di tipo burocratico-formale e legalismo, dagli anni ’90 :P.A hanno differenziato maggiormente. 1)Capacità di mediazione, confronto e negoziazione; 2) Capacità di ascolto e ricezione delle domande esterne e consulenza e indirizzo; 3) Competenze in tema di pianificazione e programmazione; 4) Trasparenza e accountability Importanza delle competenze e degli stili relazionali. Interazione diretta con i destinatari dei servizi.

12 [Francesk Fusha] “Letture sulla Pubblica amministrazione” Capano G. e Gualmini F. (2006) L’evoluzione storica della pubblica amministrazione in Italia

13 Una storia non lineare ma con forti persistenze Importanza della storia 5 fasi 1853 – 1900 1900 – 1929 1930 – 1975 1975 – 1990 1990 – 2005 4 dimensioni: organizzazione, personale, funzioni, processi decisionali

14 L’evoluzione delle forme organizzative La formazione dell’amministrazione unitaria (1853-1900) Riforma Cavour (1853): Legge 23 Marzo, n.1483 (riordino dell’amministrazione centrale e della contabilità dello Stato). Abbandono del modello misto per ministeri e agenzie. Abolizione delle aziende speciali Uniformità degli schemi organizzativi Uffici riuniti in direzioni generali Segretario generale come filtro tra ministro e burocrazia

15 Dopo la riforma Cavour Piemontizzazione dello stato italiano 1865: organizzazione dei rapporti centro- periferia (provincia, circondario, mandamento, comune). Prefetto con ruolo centrale. 1869: ragioneria generale dello stato e ragionerie centrali nei ministeri 1877: ministero del tesoro 1888: abolizione segretario generale da parte di Crispi. 1889: ministero poste e telegrafi

16 1900-1930 Introduzione azienda autonoma e l’ente pubblico (1904-1905): acqua, energia elettrica, farmacie, ferrovie (prima azienda di stato) 1912: primo ente pubblico (INA); 1926 (Istat e ACI); AGIP società mista (pubblico – privato), istituita nel 1926 per gli idrocarburi. “Amministrazione parallela” e “fuga dallo stato” che esploderà sino agli anni Ottanta. 1923: ragionerie centrali dipendenti dalla rgs presso il tesoro (separazione tra contabilità e amministrazione e centralità del Tesoro al posto degli Interni).

17 1930-1970 La Grande Depressione del 1929 e il New Deal all’italiana. 2 dimensioni contraddittorie: i) da un lato intenti liberisti e anti- burocratici (primi anni del fascismo) ii) dall’altro interventismo.

18 Enti pubblici e welfare IMI (1931), IRI (1933), Banca d’Italia ente pubblico nel 1936. IMI:aveva come missione quella di finanziare le iniziative industriali. IRI: soccorrere le industrie in crisi (divenne il vero e proprio motore dello sviluppo economico italiano). INFPS(1933): Istituto nazionale fascista per la previdenza sociale(INPS). INFAIL (1933):Istituto nazionale fascista per l’assicurazione degli infortuni sul lavoro (INAIL).

19 Costituzione del ’48 e le nuove politiche pubbliche La Costituzione repubblicana del 1948 dedica un’attenzione marginale alla pubblica amministrazione. Le disposizioni costituzionali garantivano la massima continuità del pluralismo organizzativo ereditato dal passato. INA-casa (1949) Cassa per il Mezzogiorno (1950) ENI (1953) ENEL (1963)

20 L’amministrazione tra il 1930 e il 1970 diventò plurale con il continuo ricorso alle amministrazioni parallele che tuttavia non vennero contemplate nella Costituzione del 1948. Contemporaneamente aumentavano i ministeri: Trasporti (1944), Marina mercantile (1946), Bilancio (1947), Partecipazioni statali (1956), Sanità (1958), Turismo e dello Spettacolo (1959).

21 1970-1990 Prima regionalizzazione Reiterazione del modello centrale, polverizzazione delle burocrazie e amministrazioni parallele anche a livello regionale. 1974: istituzione CONSOB (organismo collegiale tecnico, indipendente dal governo, col compito di tutelare l’interesse del pubblico e di controllare che gli attori in gioco rispettassero le regole – borsa valori) 1978: istituzione SSN con struttura a-despota ( al centro il ministero con funzioni programmatorie, le regioni con la gestione del servizio e le USL con funzioni di fornitura diretta).

22 Gli anni ‘80 1986 – Ministero dell’Ambiente 1988 – Ministero per l’Università 1988 – Legge 400 ( Per la prima volta nella storia unitaria, la presidenza del Consiglio si dotava di una struttura organizzativa propria)

23 1990-2005 3 dinamiche: 1)Privatizzazione/de-statizzazione 2)Decentramento politico-amministrativo 3)Riforma degli apparati centrali 1)Privatizzazione: condizionamento delle esperienze anglosassoni, arretramento dello stato dalla società, 1993 abolizione ministero PS e Cassa per il Mezzogiorno, dal 1992 cicli di privatizzazione di telefoni, poste, ENI, INA, ANAS e public utilities a livello locale (ma privatizzazione è improprio, meglio parlare di de- statizzazione perché lo stato rimane azionista).

24 2) Decentramento: Legge 142 del 1990: sulle autonomie locali (comuni e province). 59/1997: quasi federalizzazione. Legge costituzionale 3/2001 poi sancita da referendum confermativo. Grandi trasferimenti di competenze ai comuni e alle province e sussidiarietà verticale e orizzontale. 3) Riorganizzazione dello stato attraverso la riforma dei ministeri del 1999 (fusione e revisione interna). Negli anni ’90 emergono altre due forme organizzative dell’interno pubblico: i)le agenzie tecniche; ii) le autorità indipendenti.

25 [Luca Bussacchini]

26 LE FUNZIONI, OVVERO CHE COSA FANNO E CHE RUOLO HANNO LE AMMINISTRAZIONI NELLE POLITICHE PUBBLICHE

27 Funzione= attività di base mediante la quale un determinato sistema complesso riesce ad autoriprodursi e ad espandersi. L'insieme delle attività essenziali delle pubbliche amministrazioni può essere ricondotto a 4 gruppi di funzioni basilari: La regolazione dei comportamenti individuali e collettivi La produzione di beni e servizi per la collettività Funzioni ausiliari(controllo e consulenza) Funzioni strumentali(attività mediante le quali le pubbliche amministrazioni acquisiscono le risorse necessarie alla loro azione)

28 Nell'arco degli anni il ruolo dello stato nelle politiche pubbliche e nella società è andato crescendo. Seppure questo sia un fenomeno del XX secolo fin dalle origini le pubbliche amministrazioni d'Europa fornivano direttamente servizi tra cui strade, ponti e servizio postale. Negli anni è cresciuta progressivamente per qualità che per quantità sia la funzione regolativa sia la produzione di beni e servizi.

29 Interventismo sociale = l'insieme di azione che lo Stato pone in essere per rispondere ad una domanda collettiva intervenendo su un determinato settore di politica pubblica. Es. sistema educativo, sviluppo del Welfare e sistema sanitario. La funzione regolativa è quindi cresciuta nelle storia amministrativa caratterizzando il modo di fare politiche pubbliche

30 Dovendo colmare alcune lacune socio economiche, lo Stato utilizzando la PA, divenne banchiere, imprenditore e produttore elettrico.

31 Questo sistema andò in crisi negli anni '80 e subì una revisione negli anni '90 con i passaggi sotto elencati: Lo Stato iniziò a vendere le proprie industrie e a privatizzare le public utilities. Passaggio di competenze primarie alle autonomie locali. I poteri pubblici si ritirarono dal ruolo centrale con trasferimento ad organizzazioni terze(autorità indipendenti). La PA assunse sempre più funzioni di regolazione nei processi nei quali diversi interessi competono e cooperano.

32 Lo stato non smise di occuparsi del Welfare, della sanità, dell'ambiente ed altro ma semplicemente diminuiva il coinvolgimento diretto. La nuova funzione regolatrice richiese ampie competenze tecniche e capacità professionali del personale.

33 IL PERSONALE Il personale insieme alle leggi e al denaro è una delle risorse più rilevanti della PA. Lo stesso personale se inadeguato può creare problemi per l'efficienza e per l'efficacia dell'azione amministrativa. Il numero di dipendenti pubblici è spesso considerato eccessivo, ma in realtà si tratta solo di accuse generiche e senza fondamento. C'è stato certamente un progressivo aumento dei dipendenti pubblici sebbene nel secondo dopo guerra sia avvenuta una contrazione di tale processo.

34 PERSONALE A TEMPO INDETERMINATO NEL SETTORE PUBBLICO

35 La tabella spinge a fare 3 osservazioni: Nell'ultimo quindicennio l'aumento dei dipendenti nel settore pubblico è stato modesto (circa il 3,5%). Un terzo dei dipendenti pubblici appartiene al settore scolastico. Il personale dei ministeri rappresenta una parte decisamente minoritaria dei dipendenti pubblici (8-9%)

36 [Alessia Pastore] Carriere, reclutamento e “status”: la lunga marcia verso la privatizzazione

37 1. 1853-1900: il lento processo di costruzione del pubblico impiego nazionale Gli anni dell’amministrazione cavouriana: stipendi bassi; assenza di diritti; carriera per anzianità. -Modifiche inerenti alle strutture delle camere (concorsi pubblici, requisito di laurea per i livelli apicali); -Affievolimento dell’osmosi tra ceto politico e ceto amministrativo e della piemontizzazione -Più forte componente tecnica della burocrazia IL PUBBLICO IMPIEGNO ALMENO PER I PRIMI DECENNI POST UNITARI, NON E’ CARATTERIZZATO DA GRANDI TRASFORMAZIONI E L’AMMINISTRAZIONE GIOCO’ UN RUOLO MARGINALE NELLA COSTITUZIONE DELLO STATO ITALIANO

38 2. – 1990 - 1930: formazione e istituzionalizzazione del modello originario Statuto 1908: regola il rapporto di lavoro, fissa diritti e doveri, estende il sistema del reclutamento per concorso De Stefani 1923: rafforza tratti autoritari, militarizzazione struttura carriere (13 gradi in ognuno 3 carriere) Oltre a tre processi di rilievo: -meridionalizzazione: gran parte dei dipendenti statali provveniva dal Centro-Sud. -sindacalizzazione: conseguenza dell’aumento dei dipendenti pubblici, caratterizzata dal principio da una forte frammentazione. - allontanamento delle professionalità tecniche: accadde soprattutto nei ruoli direttivi, dove si privilegiarono coloro che possedevano una formazione giuridica.

39 3. 1930 - 1970: La lunga inerzia 3. In questo periodo di immobilità l’unica riforma da segnalare è quella contenuta nel d. p. r. 3 del 1957, questo provvedimento però può essere visto più come una “defascistizzazione” del pubblico impiego, che una vera e propria riforma. Rimangono i tratti essenziali: l’organizzazione gerarchico-piramidale, la progressione di carriera per anzianità e la sostanziale assenza di autonomia decisionale per i dipendenti

40 4. 1970 – 1990: La lunga strada della contrattualizzazione Gli anni Settanta rappresentarono un periodo di cambiamento per gli assetti e le dinamiche del pubblico impiego, vi fu infatti in questi anni l’emanazione di una serie di decreti. Contrattualizzazione : Legge 312/1980 Trasformazione del sistema delle carriere: introduzione delle qualifiche funzionali (8) al posto delle carriere l’intento era quello di eliminare i problemi creati dall’assetto precedente e cioè: -l’organizzazione gerarchico burocratica -la parcellizzazione delle mansioni -la giungla retributiva -Il meccanismo che legava la progressione economica a quella in carriera L. 93/1983 Legge quadro sul p.i. sulla falsariga dello Statuto dei Lavoratori del 1970. - regolamenta la contrattazione collettiva - distingue tra materie soggette alla contrattazione (trattamento economico) e materie soggette alla legge. -istituisce i comparti nei ministeri

41 La dirigenza: Legge 748 del 1972 Istituzione della dirigenza: - 3 qualifiche: primo dirigente, dirigente superiore, dirigente generale -Separazione tra politica e amministrazione -Accesso per corso-concorso L’introduzione della dirigenza nella pubblica amministrazione: problemi. -Difficoltà nel distinguere le competenze dirigenziali dalle responsabilità dei vertici politici degli apparati. -Pressione affinché si accedesse ai ruoli dirigenziali per anzianità -Eccessive posizioni dirigenziali

42 5. 1990 – 2005: La tanto attesa privatizzazione 1993 : momento di sostanziale cambiamento della pubblica amministrazione. D. lgs. 29/1993: - Regolazione del rapporto di lavoro tramite il Codice Civile e controversie al giudice ordinario - Separazione tra politica e amministrazione (art. 3); - Riduzione qualifiche dirigenziali (da 3 a 2); - Riduzione del personale dirigente (10%); - Responsabilizzazione dei dirigenti; Il contenuto essenziale: A - omogeneizzazione del rapporto della gran parte dei dipendenti pubblici B - distinzione tra competenze dirigenziali e politiche C - creazione dell’agenzia negoziale per le pubbliche amministrazioni Anni ‘90: Completa modifica del disegno istituzionale del lavoro pubblico, i contratti hanno introdotto diverse. modifiche strutturali al sistema delle carriere e a quello retributivo.

43 Revisioni più significative: -Sostituzione delle qualifiche funzionali mediante l’introduzione delle categorie (denominate con lettere) -Parte del salario collegato alla prestazione -Stipendio dirigenza : tripartizione

44 I processi decisionali e le procedure Pubbliche amministazioni : hanno un ruolo strategico che le rende attori centrali dei processi decisionali e protagonisti delle implementazioni delle politiche Necessità di procedure e controlli che tutelino tale ruolo e rispettino criteri rilevanti quali: - legalità - legittimità - economicità - efficacia La storia dell’amministrazione italiana è stata caratterizzata da processi decisionali frammentati, disordinati, controlli fortemente burocratici e vincolanti che erano più orientati al rispetto del principio di legalità che a quello di efficacia. Dall’Unità al 1900: -1862 : istituzione Corte dei conti -1865 : ridisegno del consiglio di stato -1869 : istituzione della Ragioneria generale dello stato -1888 : legge comunale -1889 : creazione della IV sezione

45 Risultato : Ne originava un’ azione amministrativa caratterizzata da un forte sistema di controlli che dava prevalenza all’interesse dell’amministrazione rispetto ai diritti dei cittadini, una strutturale frammentazione che produceva lentezza nei processi decisionali. Queste caratteristiche vennero rafforzate ulteriormente da provvedimenti emanati nel 1923. Dalla prima legislatura repubblicana emerse l’esigenza di una legge che mettesse ordine nella frammentazione che si era andata a creare. Dopo il 1900 : Legge 241/1990 sul procedimento amministrativo Con essa si ha la prima legge organica sull’azione amministrativa con la quale vengono stabiliti i principi guida rispetto : alla tempistica ; alla responsabilità dei procedimenti; all’accesso agli atti ; alla trasparenza ; Viene inoltre introdotto uno strumento essenziale per la gestione dei processi complessi ovvero la Conferenza dei servizi.

46 Legge 127/97: Semplificazione - Autocertificazione; Limitazione del ricorso ai pareri; Riduzione atti soggetti a controllo. 1993: Uffici per le relazioni con il pubblico. D. lgs. 77/1995: controllo di gestione; D.lgs. 286/1999 1)Controllo interno; 2)Controllo di regolarità contabile; 3)Controllo di gestione; 4)Controllo strategico. Si apre da qui la stagione della SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA.

47 Conclusione : Le riforme degli anni Novanta hanno drasticamente modificato le regole e le procedure del processo decisionale ma l’attuazione ha mostrato comunque diversi problemi. Tutti gli elementi introdotti sono stati infatti utilizzati in modo differente dalle varie amministrazioni, il che ha condotto ha risultati diversi. La forte discontinuità, in termini di condizioni formali e normative non ha dunque ancora dimostrato di poter portare ad un cambiamento significativo dei processi decisionali.