1 Federalismo fiscale: a che punto siamo? Massimo Bordignon Università Cattolica Il punto sul federalismo fiscale Padova 22 Settembre 2008 Massimo Bordignon.

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1 1 Federalismo fiscale: a che punto siamo? Massimo Bordignon Università Cattolica Il punto sul federalismo fiscale Padova 22 Settembre 2008 Massimo Bordignon Università Cattolica Il punto sul federalismo fiscale Padova 22 Settembre 2008

2 2 Contenuti 1.Ci serve il federalismo fiscale (in Italia)? 2.Quali vincoli? 3.Numeri: divari territoriali 4.Numeri: decentramento attuato & atteso 5.La Costituzione; 6.Verso una soluzione? La bozza Calderoli. 1.Ci serve il federalismo fiscale (in Italia)? 2.Quali vincoli? 3.Numeri: divari territoriali 4.Numeri: decentramento attuato & atteso 5.La Costituzione; 6.Verso una soluzione? La bozza Calderoli.

3 3 1. Ci serve il federalismo fiscale? * Cambiamenti istituzionali (mercato unico, globalizzazione, UE..) e nuove sfide (immigrazione, invecchiamento) rendono indispensabile un miglioramento dellefficienza settore pubblico; Molte di queste sfide meglio affrontate livello locale; Quasi tutti i grandi Paesi europei hanno decentrato a partire dai primi anni 90; Da noi più necessario che altrove; * Cambiamenti istituzionali (mercato unico, globalizzazione, UE..) e nuove sfide (immigrazione, invecchiamento) rendono indispensabile un miglioramento dellefficienza settore pubblico; Molte di queste sfide meglio affrontate livello locale; Quasi tutti i grandi Paesi europei hanno decentrato a partire dai primi anni 90; Da noi più necessario che altrove;

4 4 1. A che serve il federalismo fiscale? *Fed fiscale strumento per raggiungere questi obiettivi, ma a certe condizioni: *Attribuzione appropriata di competenze e risorse; Responsabilizzazione politici locali (vincoli di bilancio rigidi e trasparenti, meccanismi sanzionatori e premianti); centro forte (controlli, dati, benchmarking) e unopinione pubblica matura; Coordinamento tra livelli di governo; *Fed fiscale strumento per raggiungere questi obiettivi, ma a certe condizioni: *Attribuzione appropriata di competenze e risorse; Responsabilizzazione politici locali (vincoli di bilancio rigidi e trasparenti, meccanismi sanzionatori e premianti); centro forte (controlli, dati, benchmarking) e unopinione pubblica matura; Coordinamento tra livelli di governo;

5 5 2. Vincoli I vincoli: -i divari territoriali (effetti redistributivi); -crisi economica & situazione finanza pubblica; - storia istituzionale (regioni-enti locali, RSO-RSS); -la Costituzione; I vincoli: -i divari territoriali (effetti redistributivi); -crisi economica & situazione finanza pubblica; - storia istituzionale (regioni-enti locali, RSO-RSS); -la Costituzione;

6 6 Numeri: divari territoriali 1.Differenza tra quanto un territorio paga in termini di imposte & contributi (pro-capite) e quanto riceve in termini di servizi; 2.Dati CPT: con qualche aggiustamento sugli interessi (PA; locazione economica); 3.Aggregazione 1996-2001, 2002-2006 (dati di cassa); 1.Differenza tra quanto un territorio paga in termini di imposte & contributi (pro-capite) e quanto riceve in termini di servizi; 2.Dati CPT: con qualche aggiustamento sugli interessi (PA; locazione economica); 3.Aggregazione 1996-2001, 2002-2006 (dati di cassa);

7 1996-2001 Revenues Expenditures

8 2002-2006 Revenues Expenditures

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10 10 Distribuzione territoriale delle entrate Dipende essenzialmente dal reddito ( e dal livello di accertamento delle imposte): -Il reddito procapite nel Sud è circa il 60% di quello del Centro-Nord; -Il reddito procapite della Regione più ricca, la Lombardia, è circa due volte e mezzo quello della più povera, la Calabria; -Situazione invariata negli ultimi 30 anni; convergenza fino alla prima metà anni 70, stop; crescita maggiore Sud 96-00, minore dopo. Dipende essenzialmente dal reddito ( e dal livello di accertamento delle imposte): -Il reddito procapite nel Sud è circa il 60% di quello del Centro-Nord; -Il reddito procapite della Regione più ricca, la Lombardia, è circa due volte e mezzo quello della più povera, la Calabria; -Situazione invariata negli ultimi 30 anni; convergenza fino alla prima metà anni 70, stop; crescita maggiore Sud 96-00, minore dopo.

11 11 Distribuzione territoriale della spesa -La spesa complessiva è in termini procapite distribuita in modo più uniforme sul territorio (minore al sud); ma con differenze; -spesa per interessi & pensioni concentrata al Nord; spesa per impiegati pubblici più concentrata al Sud (numero di impiegati pubblici /1000 abitanti AC: Sud: 39,1 Nord:26,8 –Istat, 2002); -Altra differenza strutturale importante è la dimensione (regioni più piccole spendono di più); -E la caratteristica istituzionali delle regioni. RSS spendono di più delle RSO. -La spesa complessiva è in termini procapite distribuita in modo più uniforme sul territorio (minore al sud); ma con differenze; -spesa per interessi & pensioni concentrata al Nord; spesa per impiegati pubblici più concentrata al Sud (numero di impiegati pubblici /1000 abitanti AC: Sud: 39,1 Nord:26,8 –Istat, 2002); -Altra differenza strutturale importante è la dimensione (regioni più piccole spendono di più); -E la caratteristica istituzionali delle regioni. RSS spendono di più delle RSO.

12 12 Il divario Nord-Sud non è solo economico.. -Tasso di occupazione (pop. 15-64 anni che partecipa FL): centro-nord 65-70%, Sud 42-50%; -2/3 delle famiglie povere sono al Sud, che è più povero ma anche più diseguale del nord; (Gini, 0,33 vs 0,28) - Asili nido, 9% in Italia, 3% al Sud (1% in Campania); -Dati Pisa (matematica): Italia 462, NE 505, Sud-Is 417; abbandono studi sud 26%, nord 10%. -Tasso di occupazione (pop. 15-64 anni che partecipa FL): centro-nord 65-70%, Sud 42-50%; -2/3 delle famiglie povere sono al Sud, che è più povero ma anche più diseguale del nord; (Gini, 0,33 vs 0,28) - Asili nido, 9% in Italia, 3% al Sud (1% in Campania); -Dati Pisa (matematica): Italia 462, NE 505, Sud-Is 417; abbandono studi sud 26%, nord 10%.

13 13 Il decentramento anni 90 -Ma non abbiamo già decentrato negli anni 90?; -Quanto e dove abbiamo decentrato?; -Troppo o troppo poco rispetto agli altri paesi?; -E quanto dovremmo decentrare ancora sulla base della costituzione? -Ma non abbiamo già decentrato negli anni 90?; -Quanto e dove abbiamo decentrato?; -Troppo o troppo poco rispetto agli altri paesi?; -E quanto dovremmo decentrare ancora sulla base della costituzione?

14 14 Numeri: Quanto si è decentrato sul lato della spesa? 1990199520002005 Spese totali al netto interessi in % del PIL Totale P.A.43,241,240,943,9 Amministrazioni locali14,212,513,515,2 Spese correnti al netto interessi in % del PIL Totale P.A.37,936,737,339,9 Amministrazioni locali11,310,311,012,5

15 15 Quanto si è decentrato sul lato delle entrate? 1990199520002005 Imposte indirette8,115,230,932,7 Imposte dirette8,38,610,112,7 Totale5,57,814,616,0 Grado di autonomia finanziaria15,725,244,744,1 In % della P.A.

16 Entrate tributarie enti locali (ISTAT)

17 Autonomia tributaria dei comuni (ISTAT) Source: Ambrosanio - Bordignon, Il federalismo fiscale in Italia, Il Mulino, forthcoming

18 Autonomia tributaria delle regioni (ISTAT) Source: Ambrosanio - Bordignon, Il federalismo fiscale in Italia, Il Mulino, forthcoming

19 19 Gli squilibri territoriali Spese R.S.O., 2001, euro pro-capite Correnti Conto cap. TotaleSanità Media1.6572731.9301.356 Media Nord1.6641941.8591.423 Media Centro1.7142311.9451.396 Media Sud1.6133661.9781.272

20 20 Gli squilibri territoriali Tributi propri R.S.O., 2001, euro pro-capite Tributi propri % Entrate correnti Media69039,2 Media Nord89751,9 Media Centro75841,9 Media Sud47226,8

21 21 Confronti internazionali 2001 Quota sulla spesa del governo centrale Quota sulle entrate del governo centrale Entrate tributarie in % entrate totali Paesi federali Austria28.521.418.9 Belgio34.011.328.6 Canada56.549.944.1 Germania36.132.429.2 USA40.040.431.7 Paesi unitari Danimarca57.834.633.8 Francia18.613.19.3 Italia29.717.612.2 Spagna32.220.316.5 Svezia43.432.030.8 Regno Unito25.97.64.1

22 22 La spesa da decentrare secondo il titolo V Il decentramento costituzionale per funzioni - Spesa delle Amministrazioni locali (milioni di euro, 2003) Spesa pre- decentramento (a) Spesa post- decentramento (b) Var. (b)-(a) Servizi generali 23.06723.313246 Difesa 11 0 Ordine pubblico 3.368 0 Affari economici 32.42638.5196.093 Protezione ambiente 5.7206.270550 Abitazioni, territorio 9.7309.950220 Sanità 82.26682.733467 Attività ricreative 7.1918.4011.210 Istruzione 20.01267.60947.597 Protezione sociale 8.39821.06812.670 Totale192.189261.24269.053

23 23 Costituzione e dualismo Maggiore spesa dopo il decentramento milioni di euro euro pro-capite % del PIL regionale Centro-Nord37.9911.0874,2 Mezzogiorno20.4781.4619,4 Totale RSO58.4691.1945,2 Totale RSS10.5841.1856,3 Totale Regioni69.0531.1935,3 Centro Nord39.5841.0634,1 Mezzogiorno29.4691.4269,1

24 Devoluzione di nuove funzioni (euro pc, 2005) Istruzione Finanza locale Affari economici Totale Piemonte 601,1255,295,8952,1 Lombardia 560,1218,9104,9883,9 Veneto 591,1228,784,0903,8 Liguria 548,9291,2266,51106,6 Emilia Romagna 535,2206,9200,1942,2 Toscana 593,9246,9104,1944,9 Umbria 685,7283,781,31050,7 Marche 682,8240,185,71008,6 Lazio 687,9347,3307,01342,2 Abruzzo 742,0276,5183,61202,0 Molise 739,2377,7134,81251,8 Campania 892,0394,4192,31478,8 Puglia 802,3268,3139,51210,1 Basilicata 958,9488,9304,11751,8 Calabria 1007,8414,8268,71691,3 RSO 673,8280,1160,11114,1 Source: Ambrosanio – Bordignon - Turati, forthcoming

25 25 Conclusioni - già decentrato molto, ma più sul lato tributario e visti i divari più al nord che al sud; -il decentramento previsto dal Titolo V è robusto ma non fuori linea rispetto EU (circa il 5% Pil); -il problema è che la spesa per le ulteriori funzioni da decentrare sta al Sud e le risorse per finanziarle al Nord - già decentrato molto, ma più sul lato tributario e visti i divari più al nord che al sud; -il decentramento previsto dal Titolo V è robusto ma non fuori linea rispetto EU (circa il 5% Pil); -il problema è che la spesa per le ulteriori funzioni da decentrare sta al Sud e le risorse per finanziarle al Nord

26 26 La riforma del titolo V art. 114 art. 116 art. 117 art. 118 art. 119 art. 120 art. 114 art. 116 art. 117 art. 118 art. 119 art. 120

27 27 La riforma del titolo V: art. 116 Ulteriori forme e condizioni particolari da autonomia …..possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.

28 28 La riforma del titolo V: art. 117 lista competenze legislative esclusive dello stato e concorrenti Stato Regioni; per default il resto sono competenze esclusive delle Regioni Esclusive Stato: difesa, giustizia, moneta, previdenza, ordine pubblico etc.

29 29 La riforma del titolo V: art. 117 lettera p: legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; lettera m: allo Stato la competenza esclusiva in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali

30 30 La riforma del titolo V: art. 117 Concorrenti: Tutela e sicurezza del lavoro;istruzione, professioni; ricerca scientifica; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; casse di risparmio ect.

31 31 La riforma del titolo V: art. 118 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza

32 32 La riforma del titolo V: art. 119 I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa … hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio

33 33 La riforma del titolo V: art. 119 La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante

34 34 La riforma del titolo V: art. 119 Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

35 35 La riforma del titolo V: art. 119 Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

36 36 La riforma del titolo V: art. 120..Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni…ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali.

37 37 Tre o più modelli Modello tedesco: fortemente solidaristico, (interpretazione estesa lettera m), pereq. per fabbisogni, comma 4 art.119; Modello canadese: fed. competitivo, interpretazione limitata lett.m, fondi specifici per prestazioni attinenti..etc. ), pereq. Per capacità fiscale, comma 3, art.119; Modello spagnolo: federalismo a velocità variabile; art.116 & estensioni tramite la comp. Conc. Sul coordinamento; Rapporto tra modello scelto & finanza regionale. Modello tedesco: fortemente solidaristico, (interpretazione estesa lettera m), pereq. per fabbisogni, comma 4 art.119; Modello canadese: fed. competitivo, interpretazione limitata lett.m, fondi specifici per prestazioni attinenti..etc. ), pereq. Per capacità fiscale, comma 3, art.119; Modello spagnolo: federalismo a velocità variabile; art.116 & estensioni tramite la comp. Conc. Sul coordinamento; Rapporto tra modello scelto & finanza regionale.

38 38 5. Proposte sul tappeto 1.Proposte accademiche, gruppi di studio, di interesse etc. (SVIMEZ, ASTRID, Fondazione Di Vittorio, Conferenza delle Regioni, Anci..); 2.Ddl Prodi art.119 (2007) – Padoa Schioppa; 3.Ddl. Prodi art 118, lettera p (Codice delle autonomie) – (2007) Lanzillotta; 4.Proposta Lombarda, (programma PDL, Consiglio regionale, 2007); 5.Bozza Calderoli, 2008; 1.Proposte accademiche, gruppi di studio, di interesse etc. (SVIMEZ, ASTRID, Fondazione Di Vittorio, Conferenza delle Regioni, Anci..); 2.Ddl Prodi art.119 (2007) – Padoa Schioppa; 3.Ddl. Prodi art 118, lettera p (Codice delle autonomie) – (2007) Lanzillotta; 4.Proposta Lombarda, (programma PDL, Consiglio regionale, 2007); 5.Bozza Calderoli, 2008;

39 39 5. Bozza Calderoli 1.Work in progress; versione preliminare approvata CdM settembre 09; 2.Riprende essenzialmente contenuti Ddl. Prodi & documento regioni; 3.Molte anticipazioni stampa su fiscalità, ma niente è presente nel testo; 4.Notizie di un nuovo Codice autonomie, ma non cè un testo; 1.Work in progress; versione preliminare approvata CdM settembre 09; 2.Riprende essenzialmente contenuti Ddl. Prodi & documento regioni; 3.Molte anticipazioni stampa su fiscalità, ma niente è presente nel testo; 4.Notizie di un nuovo Codice autonomie, ma non cè un testo;

40 40 5. Bozza Calderoli Giudizio sintetico: quadro generale condivisibile, molta vaghezza nei dettagli (ma il diavolo sta nei dettagli..); Problema: diventa più vago con le varie versioni; Necessità di consenso, ma attenzione alla forza dello status quo; Molte criticità; Giudizio sintetico: quadro generale condivisibile, molta vaghezza nei dettagli (ma il diavolo sta nei dettagli..); Problema: diventa più vago con le varie versioni; Necessità di consenso, ma attenzione alla forza dello status quo; Molte criticità;

41 41 5. Bozza Calderoli 1.Asimmetria funzioni: a)lettera m (istruzione, sanità, assistenza..) b) altre funzioni (ma trasporti?); 2.Funzioni sub m): sistema di finanziamento per fabbisogni e perequazione totale (garanzia ai costi standard, fase di transizione); 3.Altre funzioni: capacità fiscale; * Distinzione appropriata: molte ambiguità.. 1.Asimmetria funzioni: a)lettera m (istruzione, sanità, assistenza..) b) altre funzioni (ma trasporti?); 2.Funzioni sub m): sistema di finanziamento per fabbisogni e perequazione totale (garanzia ai costi standard, fase di transizione); 3.Altre funzioni: capacità fiscale; * Distinzione appropriata: molte ambiguità..

42 42 5. Bozza Calderoli -Istruzione..si vuole decentrare sì o no? Sensato decentrare nuove funzioni a tutte le regioni o federalismo differenziato? -Costi standard.. Benissimo -Cosa sono? -Quanto tempo per il passaggio dalla sp storica? -Finanziamento per costi standard, non centra nulla con il decentramento; decentramento rende +credibile costi standard: vero? -Istruzione..si vuole decentrare sì o no? Sensato decentrare nuove funzioni a tutte le regioni o federalismo differenziato? -Costi standard.. Benissimo -Cosa sono? -Quanto tempo per il passaggio dalla sp storica? -Finanziamento per costi standard, non centra nulla con il decentramento; decentramento rende +credibile costi standard: vero?

43 43 5. Bozza Calderoli E vero decentramento? -dopo il decentramento 85-89% spesa regioni fin su fabbisogni (95% se scuola), quali spazi effettivi di autonomia delle regioni? -equilibrio della costituzione tra governi: sarà rispettato? (..altrimenti salta anche finanza); Capacità fiscale: orizzontale o verticale? -fase di transizione (5 anni), più che la durata limpegno.. E vero decentramento? -dopo il decentramento 85-89% spesa regioni fin su fabbisogni (95% se scuola), quali spazi effettivi di autonomia delle regioni? -equilibrio della costituzione tra governi: sarà rispettato? (..altrimenti salta anche finanza); Capacità fiscale: orizzontale o verticale? -fase di transizione (5 anni), più che la durata limpegno..

44 44 5. Bozza Calderoli 2. Asimmetria livelli di governo: -sistemi di finanziamento/perequazione differenziati tra regioni e altri enti; -fatti salvi i saldi, e con consenso autonomie, possibilità di definizione regionale di PSI e distribuzione trasferimenti; Ragionevole, - -ma si intende o no regionalizzare la finanza locale? 2. Asimmetria livelli di governo: -sistemi di finanziamento/perequazione differenziati tra regioni e altri enti; -fatti salvi i saldi, e con consenso autonomie, possibilità di definizione regionale di PSI e distribuzione trasferimenti; Ragionevole, - -ma si intende o no regionalizzare la finanza locale?

45 45 5. Bozza Calderoli 3. Asimmetria per dimensione governi; -ragionevole, ma scomparso ultima versione; -forse, dipende da codice delle autonomie; -sistema differenziato per grandi comuni e gli altri; 3. Asimmetria per dimensione governi; -ragionevole, ma scomparso ultima versione; -forse, dipende da codice delle autonomie; -sistema differenziato per grandi comuni e gli altri;

46 46 5. Bozza Calderoli - Conferenza sul coordinamento finanza pubblica (stime, condivisione basi informative, verifiche fondi perequativi etc.); -giustissimo, ma non specificato ruolo a regime Conferenza; -più in generale, non specificata la dinamica - che succede se evoluzione fabbisogni diversa basi imponibili? Una correzione ogni 3 anni sufficiente? Che succede se Stato ridefinisce livelli essenziali? - Conferenza sul coordinamento finanza pubblica (stime, condivisione basi informative, verifiche fondi perequativi etc.); -giustissimo, ma non specificato ruolo a regime Conferenza; -più in generale, non specificata la dinamica - che succede se evoluzione fabbisogni diversa basi imponibili? Una correzione ogni 3 anni sufficiente? Che succede se Stato ridefinisce livelli essenziali?

47 47 5. Bozza Calderoli Fiscalità : -bozza: i tributi sono essenzialmente quelli attuali; previsione di altri tributi: quali? -Capace di sostenere il decentramento? -anticipazioni: attribuire Irpef a Regioni? (giusto se amplia ruole regioni in Irpef, sbagliato se tutto a Regioni; buon compromesso: modello svedese); -anticipazioni: fiscalità di vantaggio per il sud (se ne può parlare, dubito risolutivo). -anticipazioni: nuovo tributo sugli immobili (ovvio che sì, errore abolire Ici). Cosa è però non definito. Fiscalità : -bozza: i tributi sono essenzialmente quelli attuali; previsione di altri tributi: quali? -Capace di sostenere il decentramento? -anticipazioni: attribuire Irpef a Regioni? (giusto se amplia ruole regioni in Irpef, sbagliato se tutto a Regioni; buon compromesso: modello svedese); -anticipazioni: fiscalità di vantaggio per il sud (se ne può parlare, dubito risolutivo). -anticipazioni: nuovo tributo sugli immobili (ovvio che sì, errore abolire Ici). Cosa è però non definito.

48 48 5. Bozza Calderoli RSS & RSO: -situazione confusa (rss partecipano ai fondi perequativo ma con molti caveats..) -ma si intende o no riportare la finanza delle RSS più vicina a quella della RSO oppure si intende spingere ancora più sulla specialità? RSS & RSO: -situazione confusa (rss partecipano ai fondi perequativo ma con molti caveats..) -ma si intende o no riportare la finanza delle RSS più vicina a quella della RSO oppure si intende spingere ancora più sulla specialità?