Storia e politiche del territorio Modulo I Luca Verzichelli a.a. 2014-2015 8. Analisi dinamica delle politiche del territorio. Esempi di processo a diversi.

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1 Storia e politiche del territorio Modulo I Luca Verzichelli a.a. 2014-2015 8. Analisi dinamica delle politiche del territorio. Esempi di processo a diversi livelli di sistema Web: http://lucaverzichelli.weebly.com/storia-e-politica-del-territorio.html

2 Svolgimento dell’esercizio sulla AV in Italia Analisi di sfondo Settore delle politiche dei trasporti (sottosettore ferroviario) Settori collegati: ambiente (con implicazioni diverse: es. Impatto ambientale di opere tipiche della AV, diminuzione del gommato in una logica generale di trasporto pubblico); economia (implicazioni finanziarie e conseguenze economiche); politiche regolative della concorrenza; trasferimento tecnologico. Un ciclo di policy rilevante a partire dalla metà degli anni ‘80 (quello precedente fu segnato dalla non azione nel comparto di policy) diviso in due fasi: 1. fase dell’avvio della politica, segnato da tentativi, fallimenti e rinuncie; 2. fase dell’esplosione della politica, connesso alla politica di privatizzazione.

3 Fase di lancio della AV (1988-2005) PoliticiBurocratiEspertiInteressi generali Interessi speciali Internaz.Burocrati UE Naz.Governo (promotore) Tecnici Ministero (oppositori  alleati) Imprese Partner cofinancing Reg. Loc. Nella prima fase il network non è troppo complesso, data la presenza di soli attori nazionali, ma non centralizzato. il governo non trova alleati nella società e l’eredità dell’orientamento negativo dei tecnici è ancora evidente. Vi sono vincoli al sottosistema evidenti: la morfologia e la complessità del territorio, la frammentazione sociale ed economica (troppe piccole industrie e pochi grandi gruppi). Il clientelismo e il basso livello di legalità in molte aree è un altro disincentivo. La disponibilità di fondi europei è un vincolo positivo sopranazionale.

4 Fase di esplosione dell’AV (2005-...) PoliticiBurocratiEspertiInteressi generali Interessi Speciali Internaz.Burocrati UE ambientalisti Naz.Governo (promotore) Tecnici Ministero (pivot) Partner cofinancing Reg. Loc. Comitati locali Nella seconda fase il network è più denso, tendenzialmente complesso, ma più centralizzato (il ministero ora non subisce posizioni contrarie e coopera con molti attori). Emergono alleati (le aziende che investono in AV) e potenziali oppositori. Il mondo ambientalista ha tuttavia reazioni diverse, mentre i comitati locali spinti da logiche nimby sono sicuramente oppositori. I vincoli negativi nel sottosistema diminuiscono: la tecnologia vince gli ostacoli, i gruppi economici si organizzano. Rimane il rischio di clientelismo e il basso livello di legalità in molte aree. Oltre alla disponibilità di fondi europei, cruciale per la AV, il collegamento strutturale alle politiche europee (e dei singoli paesi UE) è un forte vincolo positivo sovranazionale.

5 Analisi del contesto (fase decisiva) Nella fase di “esplosione” della AV, il network è più centralizzato. Questo grazie al pivot (il ministero di settore) che riesce a convincere molti attori e soprattutto all’uso di una risorsa legale come il decreto sulla privatizzazione che ha inciso anche su questa politica. Il network è tuttavia più denso e complesso. Se da un lato la politica decolla (fino a 1400 Km di nuovo tracciato) e la privatizzazione di fatto apre il mercato su questo settore con la nascita di Nuovo trasporto viaggiatori, i rischi di gestioni clientelari e di frammentazione del reticolo decisionale sono evidenti. Sul piano sociale, la mancanza di legalità e la corruzione rimangono elementi disincentivanti (soprattutto per gli investitori stranieri), mentre la protesta montante di gruppi di resistenza locali come i NOTAV di val di Susa può diventare un oppositore importante. Gli interessi generali ambientalisti sono invece divisi rispetto alla questione. LA RICOSTRUZIONE DEL CONTESTO PUO ANCHE CONTENERE -Cenni più profondi sulla sussistenza di ostacoli (mancata legalità, ostacoli strutturali, …) -Cenni più profondi sulla dinamica politica (dall’incertezza della prima repubblica alle mutate condizioni..) -Cenni più profondi alla finestra di opportunità (e alle conseguenze) del rapporto con l’EU

6 Timing di policy ed effetti sul processo decisionale Storie di policy brevi, oppure lunghe ma con fasi non numerose e contraddistinte da obiettivi stabili (come quella dell’AV in Italia) non mettono in risalto l’importanza del timing di una politica pubblica. In altri casi possiamo avere esiti diversi rispetto a quelli attesi, basati sul recupero di soluzioni perdenti, oppure soluzioni compromesso legate a cooperazioni tra attori che accontentano aspettative diverse giocando sul collegamento temporale tra politiche diverse (package deals) Infine, la disponibilità di tempo determina la strategia dell’istituzionalizzazione. Ovvero un mutamento volontario che agisce su poste in gioco e network che passa per la creazione di una nuova procedura/istituzione, capace di portare a risultati diversi

7 Luca Verzichelli7 Problema Soluzione A Soluzione D Una soluzione non preferita o anche già scartata può tornare in auge se è sempre aperta la struttura di opportunità e un cambiamento nelle risorse in mano ad un dato attore o una fusione tra le volontà di alcuni attori determina un win-set di preferenze più ampio Es. : la diminuzione di risorse delle risorse finanziarie dovuta alla congiuntura economica può spingere ad allargare una coalizione politica ma il nuovo attore in gioco può imporre una propria preferenza già scartata Soluzione C Timing e manipolazione di poste e interazione Nuova Soluzione Soluzione B Possibile Soluzione

8 Luca Verzichelli8 Problema Soluzione A Soluzione D In taluni casi, per porre termine alla stagnazione in un determinato contesto, può convenire agire su un altro contesto, favorendo una seconda decisione che può costituire un elemento di scambio utile ad avere il sostegno sull’obiettivo vero che si vuol perseguire. Ad esempio, un ciclo di politica fiscale non ha esito perché la soluzione preferita non è considerata ancora perseguibile da un attore partitico. Gli altri partiti offrono allora lo sblocco di una richiesta di quello stesso partito in un altro settore di policy. Soluzione C Package deal e manipolazione della posta Package deal Soluzione B Problema

9 Luca Verzichelli9 Problema Soluzione A Soluzione B Soluzione D Mutare il quadro di policy manipolando posta e network e creando/modificando attori istituzionali (istituzionalizzazione) può condurre ad affrontare una politica fino a quel punto impossibile (es. creazione del Ministero dell’Ambiente). Tuttavia, l’istituzionalizzazione può condurre allo stallo decisionale o a risultati di lungo periodo largamente inferiori alle attese. Soluzione C Istituzionalizzazione come strategia ? Effetto atteso ? Istituzionalizzazione

10 Un esempio Nelle politiche territoriali, per le quali molti livelli di governo si impegnano e gli attori e le poste in gioco disegnano un network spesso complesso, il timing è importante e le soluzioni cambiano, spesso con risposte tipo package deals e istituzionalizzazione. Nella storia seguente è possibile immaginare l’esistenza di alcuni trade off, la possibilità di package deals e il ricorso all’istituzionalizzazione (uso e costituzione di determinate procedure e istituzioni) come una precisa strategia che subentra per la risoluzione di un determinato problema. Proviamo ad analizzare la storia.

11 Nel luglio 2009 la Provincia di Roma ha varato il piano territoriale integrato. Un documento di programmazione delle politiche di valorizzazione del territorio che prevedeva vari obiettivi, tutti da ottenere con il concorso degli enti locali preposti. In realtà, in cinque anni, è stato possibile ottenere risultati fattivi nel coordinamento territoriale in questa area solo ad un livello: quello, pur importante, della definizione del piano per l’assetto territoriale con il quale l’amministrazione provinciale si mette a disposizione per risolvere dei problemi legati al territorio (protezione civile, ripristino aree pubbliche depresse o abbandonate, sicurezza territoriale, ecc.), partecipa al reperimento dei fondi e offre un tavolo di concertazione nel caso di conflitto tra più enti per la risoluzione di determinati problemi concernenti spazi comuni (ad esempio un parco naturale). La politica provinciale di gestione territoriale a Roma

12 Il piano è stato definito attraverso due fasi di articolazione del processo decisionale: in una prima fase i rappresentanti istituzionali dei 121 Comuni della Provincia, di Comunità Montane, Enti Parco, Uffici Provinciali, associazioni ambientaliste e rappresentanti delle parti sociali si sono riuniti per definire i principi generali. Il percorso decisionale ha inoltre previsto dei "Tavoli dello sviluppo" gestiti dalla prefettura, che hanno visto la partecipazione di una serie di studiosi Una fase successiva di tipo inclusivo ha fatto ricorso allo strumento dell’Agenda21 che, “attraverso “il coinvolgimento dei soggetti locali (abitanti, associazioni, comitati ecc.)” ha elaborato un Piano di Azione Locale le cui linee guida sono state assunte in una serie di obiettivi di sostenibilità. A cinque anni dall'assunzione del piano, con la dismissione dell'ente provincia annunciata dal governo Monti e poi confermata in un decreto legge del governo Letta, il piano ha perso il suo impatto, ma la politica di coordinamento territoriale non si ferma. Sarà infatti il presidente della provincia, in quanto commissario ad acta dell'ente rimasto senza un guida politica, a gestire il passaggio verso un nuovo regime per il quale è necessario un nuovo e organico quadro normativo.