Bologna, 20131 Capitolo 2. L’organizzazione amministrativa: Lo Stato, le Amministrazioni Indipendenti, il Pubblico Impiego.

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1 Bologna, 20131 Capitolo 2. L’organizzazione amministrativa: Lo Stato, le Amministrazioni Indipendenti, il Pubblico Impiego

2 Bologna, 20132 I.Concetti fondamentali II.L’organizzazione dello Stato III. Le Amministrazioni Indipendenti IV. Il Pubblico Impiego

3 Bologna, 20133 personalità giuridica di diritto pubblico Il concetto centrale: quello di personalità giuridica di diritto pubblico + l’amministrazione è un insieme di persone giuridiche di diritto pubblico (« personnes morales de droit public ») I. Concetti fondamentali

4 Bologna, 20134 + 3 categorie di persone giuridiche di diritto pubblico - lo Stato - le collettività territoriali (regione, dipartimento, comune) - gli « établissements publics » : enti pubblici specializzati + secondo la giurisprudenza ci sono alcune persone giuridiche di diritto pubblico che non appartengono a queste tre categorie (« sui generis »): per esempio, la Banca di Francia

5 Bologna, 20135 Qualche precisazione: -può accadere che vi sia incertezza sulla natura di persona giuridica di diritto pubblico o di diritto privato di un ente? Si ma è raro: perché, normalmente, le persone giuridiche sono create secondo un modello legale (établissement public, società, associazione) che appartiene al diritto pubblico o al diritto privato Ma può accadere che la legge crei degli enti che non sono legati ad un modello particolare. Allora i giudici si riferiscono ad indici rivelatori del carattere pubblico o privato dell’ente

6 Bologna, 20136 -ci sono degli enti che hanno un carattere misto, nel senso che sono costituiti da una mescolanza di elementi pubblici e privati + Ex: - le « sociétés d’économie mixte » (membri pubblici e privati) - le « groupements d’intérêt public » (lo stesso) + sono persone miste eppure non c’è incertezza sulla loro natura - « sociétés d’économie mixte », trattandosi di società, sono persone giuridice di diritto privato - « groupements d’intérêt public » sono persone giuridiche di diritto pubblico (la giurisprudenza lo ammette) + non vuol dire che il carattere misto non ha delle conseguenze sulla disciplina di questi enti, però si tratta di conseguenze secondarie

7 Bologna, 20137 -un fenomeno molto importante del funzionamento amministrativo oggi= vari compiti pubblici sono « esternalizzati », cioè affidati a enti privati sotto il controllo dell’amministrazzione + Quanto al diritto applicabile a questi enti, che conseguenze? + Ha delle conseguenze, evidentemente, però non cambia la natura privata dell’ente - sarà sottoposto ad un regime parzialmente di diritto pubblico in misura funzionale ed in stretta connessione con il compito pubblico del quale è incaricato

8 Bologna, 20138 II. L’organizzazione dello Stato 1°. Lo Stato ha organi nazionali e apparati locali -Un concetto particolare: la « déconcentration » -Tradizionalmente, un ruolo importante nel funzionamento dell’amministrazione a livello locale - I prefetti (« préfets »: capi delle amministrazioni dello Sato a livello regionale e dipartimentale) hanno ancora poteri molto estesi Livello regionale Livello dipartimentale Livelli inferiori (meno importante) …….

9 Bologna, 20139 -la relazione fra gli organi « deconcentrati » e l’ammnistrazione nazionale è une relazione gerarchica + i poteri amministrativi nazionali possono mandare delle istruzioni agli organi deconcentrati / come decidere + e possono annullare o modificare le loro decisioni

10 Bologna, 201310 2°. I poteri amministrativi nazionali a)Il Presidente della Repubblica -Nella Costituzione del 1958 (Quinta Repubblica), ha poteri estesi in materia amministrativa. Detiene: -il potere regolamentare più alto: i decreti principali sono decisi in Consiglio dei Ministri e firmati dal Presidente (potere reale) -il potere di nominare i funzionari piu alti (sia in Consiglio dei Ministri, sia da solo) -Ad ogni modo, nel sistema costituzionale attuale è realmente il capo dell’esecutivo, nell’ambito amministrativo come negli altri …….

11 Bologna, 201311 b) Il Primo Ministro -Secondo la Costituzione del 1958, ha il potere di dirigere l’amministrazione (salva la riserva dei poteri presidenziali) -Detiene il potere regolamentare ordinario nell’esecutivo (decreti che non rientrano nella competenza del Presidente) -Detiene il potere di nominare i funzionari che non sono nominati dal Presidente c) I ministri -Hanno la direzione del loro ministero e la nomina dei funzionari che non sono nominati dal Presidente o dal Primo Ministro -Non hanno il potere regolamentare, salvo quando attribuito esplicitamente dalla legge …….

12 Bologna, 201312 3°. Intorno ai poteri esecutivi ed ai ministeri, ci sono enti giuridicamente distinti di due tipi ci sono enti giuridicamente distinti di due tipi -Autorità Indipendenti (punto seguente) -Enti pubblici specializzati nazionali (« établissements publics nationaux ») -2 categorie: -« établissements publics administratifs » (numerosissimi). Esempi: università,il CNRS, grandi musei (Louvre), ospedali, … -« établissements publics industriels et commerciaux »: la SNCF (« Société Nationale des Chemins de Fer Français »), la RATP (« Régie Autonome des Transports Parisiens »).. -Questa categoria è in riduzione: privatizzazioni, diritto europeo della concorrenza (non possono andare in fallimento: la Commissione ha ritenuto che ciò costituisca un aiuto economico, per principio vietato); -Così, molti di essi sono stati trasformati in società. Esempio: EDF (« Electricité de France ») …….

13 Bologna, 201313 III. Le autorità amministrative indipendenti (« Autorités administratives indépendantes ») 1°. Uno sviluppo costante dalla fine degli anni ‘70 -La prima : la “Commission Nationale Informatique et Libertés” (protezione dei cittadini contro le elaborazioni (pubbliche o private) di dati personali (1978) -Come già detto + circa 35 oggi + in due campi - protezione dei diritti dei cittadini (“Défenseur des droits”, “Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés”...) - regolazione economica: sia generale della concorrenza (“Autorité de la Concurrence”), sia in settori particolari: telecomunicazioni, attività finanziarie,... - alcuni hanno personalità giuridica (esempio: “Autorité des Marchés Financiers”): ragione: far assumere loro la responsabilità dei propri atti illegittimi

14 Bologna, 201314 2°. Un oggetto di dibattito costante -la logica della creazione delle AAI + eliminare i conflitti di interesse -il Ministero della giustizia non può essere il protettore della vita privata contro le elaborazioni di dati personali (è una miniera di tale elaborazioni) (creazione della CNIL) - lo Stato è in alcuni settori, attore economico: non può essere anche regolatore (piu AAI economiche) + altra ragione= adattare la disciplina di un’attività alle sue necessità proprie (dunque, un regolatore vicino alle professioni…)

15 Bologna, 201315 -questa logica è in generale accettata, ma ci sono discussioni su: + il numero di AAI e il fatto che alcune di esse hanno competenze molto convergenti -attualmente, proposte varie di fusione - Autorità / telecomunicazioni e Autorità / radio e televisione - Autorità generale della concorrenza e altra autorità settoriale (come quella dell’energia) + l’indipendenza politica delle AAI : sono esenti da ogni controllo gerarchico (parlamentare e governativo) = proposte per aumentare almeno il controllo parlamentare a posteriori

16 Bologna, 201316 -i poteri e il funzionamento delle AAI hanno posto vari problemi : + alcuni hanno un potere regolamentare (« Commission Nationale Informatique et Libertés », « Commission de Régulation de l’Energie », « Conseil Supérieur de l’Audiovisuel ») - la Corte Costituzionale ha considerato che non è contrario alla Costituzione, laddove si tratti di un potere regolamentare limitato e specializzato + come già detto, il procedimento davanti a diverse AAI ha dovuto essere modificato per essere adattato alla CEDU (in particolare per separare la fase di istruzione delle infrazioni dalla fase di irrogazione della sanzione)

17 Bologna, 201317 Il sistema francese della funzione pubblica = un tipico sistema di funzione pubblica « chiusa », « statutaria » Non é (ancora?) stato trasformato in qualcosa di più vicino al pubblico impiego privatizzato come accaduto in altri Paesi (Italia, Svizzera) Anche se è stato reso meno rigido da alcune riforme recenti IV. Il Pubblico Impiego

18 Bologna, 201318 1°. Tre categorie di impiegati dell’amministrazione -Di gran lunga la più ampia: i funzionari -Che non sono in una situazione contrattuale -E hanno una forte garanzia dell’impiego -Un personale non funzionario ma di diritto pubblico : la maggior parte in situazione contrattuale (di diritto pubblico) -Nei servizi pubblici « industriali e comerciali », un personale sottoposto al diritto privato del lavoro

19 Bologna, 201319 2°. Caratteristiche essenziali della situazione dei funzionari a)La scelta mediante concorso -Un principio generale con poche eccezioni -Il reclutamento si fa secondo la procedura del concorso b)Organizzazione generale della funzione pubblica -Tre insiemi: FP dello Stato, FP territoriale, FP ospedaliera -All’interno, gruppi nei quali si sviluppa la carriera : corpi (« corps ») nella FP statale e nella FP ospedaliera, quadri d’impiego (« cadres d’emploi ») nella FP territoriale

20 Bologna, 201320 c) La garanzia dell’impiego -Riposa essenzialmente sul principio della « separazione del grado e dell’impiego » (« séparation du grade et de l’emploi ») Il funzionario ha un « grado » che è considerato come distinto dalla occupazione che ha in un certo momento: - anche se c’è una riorganizzazione della sua amministrazione, conserva il suo diritto ad una occupazione perché conserva il suo grado Il segreto giuridico della situazione di funzionario

21 Bologna, 201321 d) La carriera -Si realizza in modo parzialmente automatico nel « corps » o « cadre d’emploi » -Soltanto il cambiamento di posizione gerarchica passa per una scelta dalla gerarchia e) Forti protezioni : -Delle libertà: di opinione, sindacale, di sciopero -In caso di incidenti, di attacco…

22 Bologna, 201322 3°. Da qualche tempo, dibattiti ripetuti sul sistema - Criticato da alcuni per essere troppo rigido +in particolare, per non permettere una sufficiente mobilità e circolazione degli impiegati + dunque, un problema di adattamento delle risorse umane ai bisogni dell’amministrazione + il numero di « corps » nella FP statale è stato fortemente ridotto per facilitare la mobilità. Progetti simili anche per la FP territoriale -Criticato anche per non essere abbastanza aperto alla contrattazione collettiva -Ci sono discussioni fra il governo e i sindacati, ma ad un livello troppo generale e senza possibilità di fare contratti collettivi veri (FP statutaria e non contrattuale). -Alcuni propongono di rendere questo possibile