Che cosa sono le politiche sociali. Politiche sociali = politiche pubbliche Le politiche sociali sono quella parte delle politiche pubbliche volta ad.

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1 Che cosa sono le politiche sociali

2 Politiche sociali = politiche pubbliche Le politiche sociali sono quella parte delle politiche pubbliche volta ad affrontare problemi e raggiungere obiettivi che riguardano le condizioni di vita e il benessere degli individui

3 Benessere, cioè welfare Il benessere degli individui dipende dalle risorse e dalle opportunità che essi hanno durante le diverse fasi dellesistenza (infanzia, adolescenza, vita adulta, vecchiaia: sono i cicli di vita, non scanditi semplicemente dalletà quanto dalla successione dei principali eventi biografici, che dipende dal contesto sociale).

4 Risorse e opportunità = diritti sociali Risorse e opportunità rappresentano i diritti sociali, che insieme ai diritti civili e politici (e ai doveri) definiscono il concetto di cittadinanza.

5 Cittadinanza e benessere Ai cittadini sono attribuiti doveri e riconosciuti diritti, tra cui quello di ottenere risorse (per esempio una pensione) e di accedere a servizi (per esempio listruzione) necessari per avere buone condizioni di vita (cioè benessere = stare bene).

6 Politiche sociali (1) = regole In primo luogo, le politiche sociali definiscono le regole per la distribuzione di risorse e opportunità, cioè fissano le condizioni di accesso, le forme di erogazione, la durata, lentità, la cumulabilità, ecc.

7 Politiche sociali (2) = organizzazione In secondo luogo, le politiche sociali definiscono lorganizzazione della produzione e distribuzione di risorse e opportunità, attraverso un sistema di apparati (amministrazioni, uffici, scuole, ospedali, ecc.) che hanno una duplice importanza: - erogano servizi fondamentali - rappresentano milioni di posti di lavoro

8 Politiche sociali (3) = attori La produzione e distribuzione di risorse e opportunità coinvolge una pluralità di attori, pubblici e privati. In tutta Europa è però lo Stato che svolge un ruolo centrale nella protezione sociale degli individui.

9 La protezione sociale Le politiche sociali hanno lobiettivo di proteggere i cittadini dai rischi sociali, cioè dallesposizione ad eventi che incidono sulle condizioni di vita delle persone (povertà, disoccupazione, analfabetismo o scarsa istruzione, malattia, disabilità, ecc.).

10 Le sfere in cui si costruisce la sicurezza sociale Il mercato, in primo luogo il mercato del lavoro dal quale si ricavano i redditi (retribuzioni e pensioni), ma anche il mercato assicurativo, immobiliare, ecc. La famiglia, in senso allargato fino alle reti parentali e amicali Le associazioni intermedie, da quelle più informali come il vicinato a quelle più strutturate del terzo settore

11 La posizione individuale rispetto alle diverse sfere Le condizioni di vita degli individui sono in larga parte determinate dalla loro posizione rispetto al mercato del lavoro, alla famiglia e alle altre forme associative. Il tipo di famiglia cui si appartiene e le proprie relazioni familiari Il tipo di lavoro che si svolge e le proprie relazioni lavorative Il tipo di associazione cui si aderisce e le proprie relazioni associative determinano le condizioni di vita degli individui.

12 Le disuguaglianze Le condizioni di vita degli individui sono molto differenziate proprio in ragione delle diseguali risorse e opportunità che ciascuno ha la possibilità di procurarsi attraverso le tre sfere (famiglia, mercato, associazioni intermedie). Lo Stato svolge dunque un ruolo essenziale (più o meno esteso ed efficace) per la riduzione delle disuguaglianze.

13 La gestione pubblica dei rischi sociali Politica sociale significa dunque gestione pubblica dei rischi sociali. Il sistema delle politiche sociali e del relativo apparato organizzativo, volto a tutelare i cittadini dai rischi e garantire loro risorse e opportunità, costituisce il welfare state cioè lintervento pubblico (statale) per il benessere dei cittadini.

14 Welfare state, regimi di welfare, welfare mix Welfare state = intervento dello Stato nella protezione dei cittadini attraverso le politiche sociali. Rappresenta solo la parte pubblica della protezione dai rischi sociali. Regimi di welfare o welfare mix = modalità con cui la protezione sociale è distribuita tra lo stato, il mercato, la famiglia e le associazioni intermedie. Comprende dunque lintervento pubblico ma anche quello privato.

15 Gli attori istituzionali del welfare Stato Mercato Famiglia Terzo Settore Il diamante del welfare

16 Il diverso ruolo degli attori del welfare I principali attori affrontano i rischi sociali seguendo principi radicalmente diversi: Famiglia reciprocità Stato redistribuzione Mercato rapporti monetari

17 La composizione delle politiche sociali Politiche pensionistiche Politiche sanitarie Politiche dellistruzione Politiche abitative Politiche del lavoro Politiche di assistenza sociale Politiche culturali e sportive

18 Il diamante del welfare Rischio di perdita della capacità di sostentamento autonomo (centralità del lavoro): può essere fronteggiato grazie a mercato, famiglia, associazioni intermedie, Stato diamante del welfare Stato Famiglia Associazioni intermedie Mercatobenessere

19 Forme delle politiche sociali POLITICHE DI RIPARAZIONE Lintervento è ex post e i benefici vanno solo a chi si trova già in stato di bisogno, dopo che tutti gli altri possibili interventi sono falliti o non si sono verificati (politiche di assistenza) POLITICHE DI PREVENZIONE Lintervento è ex ante e si attua attraverso forme assicurative di predisposizione di benefici in caso di impedimenti, realizzazione di rischi, conseguenze negative future (politiche di previdenza) POLITICHE DI PROMOZIONE Lintervento è rivolto alla realizzazione dei diritti di cittadinanza, delle pari opportunità, delleguaglianza, della realizzazione delle aspirazioni di ciascun cittadino (politiche di cittadinanza)

20 Forme della cittadinanza Evoluzione del concetto di cittadinanza CITTADINANZA CIVILE Affermazione dei diritti civili della persona: eguaglianza di fronte alla legge, diritto di circolazione, diritto alla vita, libertà di associazione, ecc. CITTADINANZA POLITICA Affermazione dei diritti politici individuali e collettivi: suffragio universale, diritto di eleggere e di essere eletto nei parlamenti, nei consigli comunali, ecc. CITTADINANZA SOCIALE Affermazione dei diritti sociali legati al lavoro, ai servizi sociali, alla salute, allistruzione, ad una buona vita, ecc.

21 Forme del Welfare WELFARE COMPASSIONEVOLE (modello liberista) Si tratta di un Welfare ispirato unicamente dalla logica delle politiche riparative, rivolte solo ai poveri che possano dimostrare di essere tali e concentrato sullassistenza, attraverso una destinazione di risorse limitate WELFARE OCCUPAZIONALE (modello conservatore-corporativo) Si tratta di un sistema di Welfare che beneficia con provvedimenti più generosi (legate al reddito) solo alcune categorie di cittadini (lavoratori) e dei loro familiari attraverso meccanismi assicurativi, lasciando allassistenza tutti gli altri casi di insicurezza, non legati direttamente al lavoro WELFARE UNIVERSALISTICO (modello socialdemocratico) Si tratta di un Welfare finanziato anche con la fiscalità generale (e con un meccanismo redistributivo) che beneficia tutti i cittadini e che realizza un piano generale di interventi di natura sociale, volti alla promozione sociale, alla realizzazione del principio di eguaglianza e di pari opportunità

22 La Costituzione italiana Articolo 1 –LItalia è una repubblica democratica fondata sul lavoro Articolo 36, comma 1 –Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia unesistenza libera e dignitosa. Articolo 38, commi 1 e 2 –Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e allassistenza sociale. –I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria.

23 Lintervento dello Stato Welfare State: determina quelli che vengono ormai concepiti come diritti di cittadinanza Aree di intervento: –politiche pensionistiche (rischio: età) –politiche del lavoro (rischio: disoccupazione) –politiche sanitarie (rischio: salute) –politiche di assistenza sociale (rischio vari: povertà, carichi fam.)

24 La spesa per protezione sociale 25.2 28.3 27.9 29.8 29.3 28.4 25.2 16.3 26.6 23.2 25.8 19.5 31.7 19.6 20.3 26.2 % PIL (2004)

25 Il Welfare state è… un insieme integrato di politiche pubbliche volte alla protezione dai rischi sociali legati al processo di modernizzazione (quindi in costante evoluzione, nel passaggio tra industrializzazione terziarizzazione fondato sul riconoscimento di diritti sociali cui corrispondono doveri di contribuzione finanziaria e di rispetto delle regole per laccesso alla protezione sociale

26 Il Welfare state esprime… Un patto sociale tra lo Stato e i cittadini

27 Modalità di protezione sociale Assistenza Assicurazione Sicurezza Sociale

28 Una precisazione semantica… Assistenza = cura, aiuto, soccorso prestato a chi ne ha bisogno. Assistenziale = che ha per scopo lassistenza. Assistenzialismo = degenerazione in forme clientelari del sistema di assistenza pubblico

29 Assistenza (1) Interventi (a carattere condizionale e spesso discrezionale) volti a rispondere in modo mirato (targeted) a specifici bisogni individuali o a categorie circoscritte di bisognosi. Questa modalità di protezione sociale rappresenta la prima forma assunta dallintervento pubblico a partire dal XVII secolo (inizio del 600: Poor Laws in Inghilterra workhouses). Natura repressiva e stigmatizzante di queste prime forme assistenziali, che si stempera nel corso del XIX secolo.

30 Assistenza (2) Le prestazioni assistenziali sono tuttora una componente importante dei welfare state maturi: in media, nei 25 paesi dellUnione Europea, assorbono circa l11% del PIL (Prodotto Interno Lordo) Le prestazioni assistenziali sono di norma subordinate allaccertamento di due condizioni: uno specifico bisogno individuale manifesto lassenza o forte carenza di risorse (reddito) per farvi fronte autonomamente, verificata attraverso una prova dei mezzi (means-test)

31 La prova dei mezzi (means-test) Consiste in una forma di valutazione da parte di unautorità pubblica, della situazione economica di chi richiede una prestazione di assistenza o laccesso agevolato ad un servizio. Lassistenza è, con tutta evidenza, una forma di protezione selettiva (rispetto alle condizioni di bisogno e di reddito) e quasi sempre residuale (rispetto alle capacità di risposta individuale o familiare) o sussidiaria.

32 Assicurazione sociale (1) Connota un tipo di intervento pubblico nettamente diverso dallassistenza: obbligatorio (assicurazione sociale obbligatoria, in prevalenza basata sullo status occupazionale) imperniato sullerogazione di prestazioni semistandardizzate in forma tendenzialmente automatica e imparziale, sulla base di precisi diritti/doveri individuali, e secondo modalità istituzionali altamente specializzate e centralizzate.

33 Assicurazione sociale (2) Costituisce il nucleo centrale dei welfare state maturi: la presenza di almeno uno schema di assicurazione obbligatoria allinterno di un determinato paese è considerato un indicatore importante della presenza di welfare state In genere, nei welfare state maturi cè più di uno schema di assicurazione obbligatoria: lo Stato risponde ad una serie tipica di rischi (vecchiaia, invalidità, infortuni, malattia, ecc.).

34 Assicurazione sociale (3) Lassicurazione sociale obbligatoria nasce alla fine dell800, con una impostazione attuariale ripresa dalle assicurazioni sulla vita già sviluppate nella metà del secolo. Tratti originali: obbligatorietà delladesione agli schemi assicurativi finanziamento attraverso il versamento di contributi

35 Assicurazione sociale (4) I contributi sociali prescindono dai profili di rischio individuali e consentono di distribuire il costo della protezione dai rischi su un numero ampio di lavoratori I contributi sociali sono in genere proporzionali al reddito degli assicurati (ad esempio: il 10% sulla retribuzione lorda, quale che sia il suo ammontare: chi guadagna di più contribuisce di più) I contributi sociali garantiscono dunque una redistribuzione di risorse ed opportunità in base a criteri di equità

36 Sicurezza sociale (1) Il termine nasce negli stati Uniti nel 1935, e ancora oggi in quel Paese indica il sistema di protezione sociale tout court: ciò che in Europa si chiama welfare state, negli USA si chiama Social Security, e sono cose del tutto diverse. La Gran Bretagna ridefinisce questo termine con riferimento allintervento pubblico in favore di una garanzia di reddito e di salute per tutti i cittadini (pensioni e sistema sanitario nazionale)

37 Sicurezza sociale (2) La Svezia è il primo paese che ha istituito (1946) una pensione popolare, non contributiva, a somma fissa, fruibile da tutti i cittadini con più di 65 anni, senza prova dei mezzi e indipendentemente dal loro precedente status occupazionale. Oggi laccezione prevalente del termine è quella di uno schema di protezione sociale obbligatorio caratterizzato da copertura universale ( a tutti i cittadini) e prestazioni uguali per tutti.

38 Modalità di intervento - riassunto ASSISTENZA SOCIALE ASSICURAZIO NE SOCIALE SICUREZZA SOCIALE CoperturaUniversale ma selettiva OccupazionaleUniversale PrestazioniSottoposte a prova dei mezzi Contributive / retributive A somma fissa FinanziamentoFiscalità generale ContributivoFiscalità generale modello beveridgeano modello bismarckiano

39 Levoluzione del Welfare state europeo Si possono distinguere cinque fasi: instaurazione consolidamento espansione crisi riforma

40 I regimi di welfare Gli attuali sistemi di welfare sono ancora caratterizzati dalla predominanza di specifiche modalità di intervento (assistenza, assicurazione, sicurezza), anche se i paesi dellEuropa meridionale presentano una situazione ibrida Esping-Andersen (1990), tenendo conto non solo del contenuto delle politiche sociali, ma della loro relazione con il mercato del lavoro da un lato e la famiglia dallaltro, identifica i seguenti regimi di welfare: –regime liberale –regime conservatore-corporativo –regime socialdemocratico I paesi dellEuropa meridionale possono essere accomunati in un ulteriore –regime delle solidarietà familiari e parentali I diversi regimi possono essere valutati in termini di: –demercificazione: diminuzione della necessità di passare attraverso il mercato per soddisfare i propri bisogni –destratificazione: attenuazione dei differenziali di status occupazionale e di classe sociale

41 Il regime liberale Predominanza di misure di assistenza basate sulla prova dei mezzi Schemi di assicurazione sociale relativamente circoscritti e con formule di prestazioni poco generose. Destinatari principali: bisognosi, poveri, lavoratori a basso reddito. Incoraggiamento del ricorso al mercato: in modo passivo (minima interferenza e regolazione, soprattutto sul mk del lavoro) o in modo attivo (incentivi per il ricorso a schemi assicurativi non statali) Casi emblematici: Stati Uniti, Canada, Australia, Regno Unito Demercificazione bassa: forte dipendenza degli individui/lavoratori dal mercato Destratificazione (delle classi sociali) bassa: dualismo tra welfare dei ricchi e welfare dei poveri (però: elevata mobilità tra classi sociali)

42 Il regime conservatore-corporativo Predominanza di schemi assicurativi pubblici collegati alla posizione occupazionale (modello bismarckiano) Formule di computo collegate ai contributi e/o alle retribuzioni Destinatari principali: i lavoratori adulti maschi capofamiglia (male breadwinners) Enfasi sulla sussidiarietà degli interventi pubblici: lo Stato interviene nella misura in cui i bisogni non trovano risposta a livello individuale, famigliare o di associazioni intermedie Casi emblematici: Germania, Austria, Francia, Olanda Demercificazione media: la dipendenza dal mercato è solo attenuata Destratificazione medio-bassa: il welfare tende a preservare le differenze di status e classe, nonché la segregazione di genere

43 Il regime socialdemocratico Predominanza di schemi universalistici di sicurezza sociale (modello beveridgeano) Formule di computo generose ma prevalentemente a somma fissa, con finanziamento fiscale Destinatari: tutti i cittadini Casi emblematici: Svezia, Danimarca, Norvegia Demercificazione alta: il welfare state mira a marginalizzare limportanza del mercato come fonte di risposta ai bisogni e ai rischi sociali Destratificazione alta: prestazioni elevate e eguaglianza di trattamento per tutti i cittadini, finanziate tramite il sistema fiscale (progressivo)

44 Il regime dellEuropa meridionale Welfare inizialmente bismarckiano, con una pluralità di schemi assicurativi occupazionali Durante la fase di espansione però vengono introdotte prestazioni molto generose solo per alcune categorie centrali (dipendenti pubblici o delle grandi imprese) Mancanza (o limitatezza) di una rete di sicurezza di base contro il rischio di povertà Servizi sanitari nazionali a vocazione universale Elevato particolarismo Casi emblematici: Italia, Spagna, Portogallo, Grecia Demercificazione sbilanciata: molto elevata per alcune categorie di individui (più che in Svezia), molto bassa per altre (meno che negli Stati Uniti) Destratificazione bassa: creazione di nuove differenziazioni trasversali rispetto alla struttura di classe: insiders, titolari di spettanze forti, vs. outsiders, titolari di spettanze deboli o privi di spettanze

45 UN PO DI STORIA PER CAPIRE LE LOGICHE….

46 Fase di instaurazione del welfare state (1880-1920) Lintervento pubblico nella protezione sociale comincia nel XVII secolo con le leggi sui poveri. Povertà, indigenza, mendicità, vagabondaggio: sono questi i fenomeni sociali che determinano i primi interventi assistenziali-repressivi da parte dello Stato.

47 I poveri: meritevoli e non Lassistenza ai poveri (numerosi e incombenti) si basava sulla distinzione tra: Poveri meritevoli (deserving poor): persone inabili, orfani, vecchi, malati Poveri non meritevoli (undeserving poor): i disoccupati (disoccupazione volontaria). Chi è povero, ma in condizioni di salute normali, anche se è senza lavoro, lo è per colpa sua. (E. Pugliese, Sociologia della disoccupazione, Il Mulino, 1993)

48 La nascita vera e propria del welfare state: lintroduzione dellassicurazione obbligatoria Lintroduzione dellassicurazione obbligatoria (alla fine del XIX secolo) rappresenta un cambiamento radicale almeno da due punti di vista: si abbandonano le elargizioni occasionali e discrezionali, di stampo paternalistico e su base strettamente locale, in favore di prestazioni standardizzate fondate su precisi diritti individuali si introduce una prospettiva temporale nella protezione sociale, non più ripiegata sullemergenza e il contingente ma proiettata in un futuro di medio e lungo termine

49 Dallassistenza ai poveri alla protezione dagli infortuni Prima fase dello sviluppo industriale: XIX secolo Problemi diffusi di povertà e indigenza (pauperismo), disoccupazione di massa in aree urbane assistenza ai poveri e ai senza lavoro Seconda fase dello sviluppo industriale: XX secolo Accelerazione della produzione accompagnata da estesi fenomeni di incidenti e infortuni sul lavoro il primo (e più diffuso) schema di assicurazione obbligatoria fu proprio quello contro gli infortuni.

50 Il ruolo delle organizzazioni operaie Fu la mobilitazione operaia e la nascita dei primi partiti socialisti a dare la spinta decisiva per lintroduzione dellassicurazione obbligatoria contro i vari rischi sociali cui i lavoratori delle industrie erano esposti.

51 La protezione da malattie e vecchiaia e lassicurazione contro la disoccupazione Tra il 1880 e il 1920 quasi tutti i principali paesi dellEuropa avevano introdotto gli schemi assicurativi rivolti alla protezione dalla povertà, dagli infortuni, dalla malattia, dalla vecchiaia e dalla disoccupazione. La forma, lentità, lestensione della protezione pubblica da questi rischi sociali varia da Paese a Paese, in base alla diversa incidenza e diffusione dei differenti fenomeni e al loro specifico radicamento (embeddedment) nei contesti locali.

52 2. Fase di consolidamento del welfare state (1920-1945) Nel periodo tra le due guerre venne integrato il catalogo dei rischi coperti dai vari schemi assicurativi, che vennero anche estesi per includere altri segmenti della popolazione oltre ai lavoratori dipendenti (industrie e Stato) E in questa fase che nascono gli assegni familiari, una forma di assicurazione la cui titolarità spettava al capofamiglia lavoratore ma le cui prestazioni erano definite in base ai familiari a carico

53 Dallassicurazione dei lavoratori allassicurazione sociale La fase di consolidamento del welfare state segna il passaggio dalla nozione più ristretta di assicurazione dei lavoratori a quella più ampia di assicurazione sociale, che riconosce una definizione più estesa dei rischi e dei possibili beneficiari della protezione. Si fa strada, insieme allidea tradizionale del risarcimento in base ai contributi versati, anche lidea di una protezione minima in base ai bisogni, a prescindere dalla contribuzione.

54 3. Fase di espansione del welfare state (1945- 1975) I trentanni successivi alla seconda guerra mondiale individuano un periodo di sviluppo talmente intenso ed esteso da giustificare limmagine di trentennio glorioso. La spesa sociale crebbe a ritmi sostenuti – così come la ricchezza dei paesi – anche grazie alla razionalizzazione delle modalità di prelievo di imposte e contributi e al miglioramento della capacità di governare i flussi redistributivi dal centro e di erogare le prestazioni alle varie categorie sociali.

55 I modelli di protezione sociale Il modello universalistico Si è sviluppato nei paesi anglo- scandinavi, nei quali venne abolita la prova dei mezzi e la copertura del welfare state fu estesa a tutta la popolazione (non più solo ai bisognosi: pensioni solo per gli anziani poveri). Le prestazioni sono ampie, generose e imperniate su principi egualitari, e finanziate tramite il gettito fiscale. Il modello occupazionale Si è sviluppato nei paesi dellEuropa continentale, in cui il processo di estensione della copertura del welfare state è stato più tortuoso e parziale. Le prestazioni sono molto differenziate, agganciate ai ruoli professionali (il modello è infatti chiamato anche corporativo), prevalentemente finanziate tramite contributi sociali.

56 Introduzione del meccanismo della ripartizione Ladozione del meccanismo della ripartizione per il finanziamento delle pensioni consentiva di utilizzare immediatamente i contributi versati dalle generazioni attive (cioè coloro che lavoravano) per finanziare le prestazioni erogate alle generazioni inattive (le pensioni degli ex lavoratori anziani).

57 4. Fase di crisi del welfare state (1975-1990) La crisi del welfare state ha origine dalla crescente inadeguatezza delle vecchie soluzioni di fronte ai nuovi problemi delle società post- industriali. Una serie di profondi cambiamenti hanno invalidato le premesse socio- economiche e politico-istituzionali sulle quali poggiavano entrambi i modelli di welfare edificati negli anni di grande sviluppo successivi alla seconda guerra mondiale.

58 Il welfare state: vecchie premesse, trasformazioni e sfide

59 5. Fase di riforma del welfare state (1990-2010) La molla che ha fatto scattare il processo di riforma del welfare è senza dubbio di tipo finanziario: la compatibilità macroeconomica della spesa sociale è stata al centro di intense riflessioni politiche e tecniche a partire dai primi anni 90, con una accelerazione prodotta a metà del decennio dal processo di unificazione europea. Lincertezza sui termini con i quali definire il travagliato processo di riforma del welfare state riflette, da un lato, la resistenza al cambiamento alimentata dalla crescente pressione sociale a garantire forme di tutela più estese e, dallaltro, lurgenza di complessivi interventi di contenimento dei costi e di riequilibrio della protezione.

60 La ricalibratura del welfare state Individua un processo di cambiamento istituzionale caratterizzato da: la presenza di vincoli (endogeni ed esogeni) che condiziona le scelte dei decisori politici; linterdipendenza tra scelte espansive o migliorative e scelte restrittive o sottrattive (cambiamenti a somma zero: se si aggiunge da una parte, si sottrae da unaltra); spostamento dellenfasi posta sui diversi strumenti e obiettivi delle politiche sociali (ridefinizione dei rischi, della loro gravità, delle protezioni esigibili; maggiore evidenziazione delle chance si promozione sociale).

61 Le dimensioni della ricalibratura del welfare state Ricalibratura funzionale interventi volti a ribilanciare la funzione di protezione sociale rispetto a diversi rischi (es: minore tutela della vecchiaia e maggiore tutela dellinfanzia) Ricalibratura distributiva interventi volti a ribilanciare il grado di protezione sociale tra categorie ipergarantite e ipogarantite (es: dipendenti pubblici e disoccupati) Ricalibratura normativa interventi di natura simbolica (es: articoli e discorsi pubblici di esperti, intellettuali, politici) che convincano della necessità di cambiamento del welfare state in ragione della sua inefficienza, inefficacia e iniquità.

62 Quarta lezione Logica politica e welfare state

63 Crisi del Welfare State Entrambi i modelli (universalistico e occupazionale) poggiavano su premesse socio-economiche che vengono meno: forte crescita a partire dalla metà degli anni 70 la crescita si riduce e i dividendi fiscali della crescita si trasformano in deficit e debiti pubblici paradigma fordista (produzione e consumo di massa, occupazione nelle grandi fabbriche, ecc.) passaggio ad uneconomia e ad una società post-industriale ruolo della famiglia (divisione del lavoro tra i generi) ridefinizione dei rapporti di genere, del ruolo e dei diritti della donna, della stabilità dei matrimoni e delle famiglie crescita demografica e stabilità dei flussi migratori declino della fertilità, invecchiamento della popolazione, modifica dei flussi migratori stabilità delle aspettative dinamica di accelerazione delle aspettative e delle richieste centralità dello Stato-nazione crescente integrazione economica e istituzionale (Unione Europea)

64 La trasformazione delle aspettative: lesempio della tutela dei rischi connessi alla vecchiaia Alle origini la vecchiaia era considerata un rischio in quanto si trattava di: –un evento incerto (non molti ci arrivavano, 1900: 20 anni ->62; 40 anni -> 68) –un evento dannoso (-> causa di povertà, malattia, invalidità ecc.) La definizione originaria del rischio: –età superiore a 65 anni (Francia, Italia) o 70 anni (Gran Bretagna, Germania) –la definizione rifletteva fedelmente le caratteristiche del contesto socio-economico Il maggior benessere non ha comportato una ridefinizione del rischio La definizione originaria si è istituzionalizzata, è diventata cosa scontata e valore in sé ed ha portato ad una modificazione su vasta scala dellambiente: il ritiro dal lavoro viene sempre più spesso concepito come fase distinta del ciclo di vita

65 La struttura di potere del Welfare state Il processo storico di espansione, crisi e riforma del welfare state è basato su un fitto intreccio di scambi tra: élite distributrici in cerca di legittimità e di consenso (governi e parlamenti ma anche partiti e sindacati) clientele sociali interessate ad ottenere diritti –spettanze (categorie professionali e altri gruppi sociali organizzati) burocrazie di servizio (apparati statti e locali che erogano prestazioni sociali)

66 Alcuni concetti: politiche redistributive, distributive e Sottrattive Politiche redistributive: tolgono ad alcune categorie, danno ad altre categorie Politiche distributive: danno ad alcune categorie, i costi sono diffusi (non è chiaro esattamente chi paghi) Politiche sottrattive: tolgono ad alcune categorie, i benefici sono diffusi (non è chiaro né quali siano i vantaggi, né a chi vadano esattamente)

67 La sindrome dello scivolamento distributivo In misura diversa, ha caratterizzato i sistemi politici in tutte le democrazie europee durante il trentennio glorioso (1945-1975). La crescita economica ha alimentato una consistente espansione della classe media in tutta lEuropa, modificando la struttura sociale dei paesi e determinando il passaggio dalla logica redistributiva (dai ricchi ai poveri) alla logica distributiva (trasferimenti incrociati da una categoria allaltra della classe media)

68 La logica delle politiche distributive E basata su alcuni elementi fondamentali: lasimmetria tra benefici e costi: i benefici sono tangibili e concentrati (es: pensione), mentre i costi sono scarsamente visibili e molto diffusi (prelievo alla fonte dei contributi sociali su milioni di lavoratori dipendenti); lelevata disaggregabilità dei benefici: si prestano ad essere dispensati in forma selettiva e differenziata; limpatto esterno relativamente contenuto delle singole misure: il miglioramento di trattamento per qualche specifica categoria sociale non ha effetti visibili e dirompenti sulla finanza pubblica.

69 Le micro-collusioni delle politiche sociali distributive Occasioni molto diffuse e poco visibili di scambi tra estensione e/o rafforzamento di forme di protezione sociale in favore di specifiche categorie professionali o gruppi sociali e consenso politico verso partiti e/o coalizioni di governo. Le micro-distribuzioni di benefici sono visibili solo da chi le offre/riceve e non da tutti i contribuenti/utenti del welfare.

70 La logica dello scambio politico Dal lato dei cittadini: il sostegno elettorale è sempre meno basato su unadesione ideale/ideologica e sempre più legato alla quantità di welfare categoriale (al limite, individuale) promessa da questo o quel partito. Dal lato dei partiti: laggregazione intercategoriale del consenso attraverso microdistribuzioni di benefici pubblici è diventato lobiettivo primario degli attori politici. Sono meccanismi che si rafforzano a vicenda

71 Le macro-collusioni delle politiche sociali distributive Sistema sanitario: nella fase di espansione, gli interessi della vasta categoria dei pazienti (per natura mutevole e disorganizzata) non sempre sono stati in primo piano come quelli dei gruppi di interesse specifico del settore (medici, paramedici, case farmaceutiche, industrie di prodotti sanitari, ecc.). Sistema previdenziale: la pressione di gruppi di interesse specifico è stata altrettanto intensa, a scapito non solo dei contribuenti ma soprattutto delle generazioni future.

72 Che cosa ha reso possibile la sindrome dello scivolamento distributivo? Loccultamento dei costi delle scelte distributive grazie a: una crescente disponibilità di risorse finanziarie da parte dello Stato; la progressiva conversione al cosiddetto deficit spending (spesa pubblica non coperta da entrate tributarie ma dallemissione di titoli); il meccanismo della ripartizione in campo previdenziale.

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74 Quali condizioni hanno reso possibile lo scivolamento distributivo? I fattori di natura politica frantumazione della domanda politica – pressione pluralistica gruppi di pressione La politica di classe ha progressivamente lasciato il posto alla politica delle categorie Questi aggregati si sono rapidamente trasformati in altrettanti gruppi di interesse speciale, mobilitati per ottenere i più svariati differenziali di privilegio dai rispettivi governi. trasformazione della competizione elettorale (sul lato dell'offerta) Il declino della politica di classe ha spinto i partiti ad adottare strategie di competizione espansiva a tutto campo, mentre lestensione della sfera di influenza partitica sulle decisioni di politica pubblica ha messo a disposizione nuove e preziose risorse per questa competizione Emergere dei partiti pigliatutti

75 La riforma redistributiva degli anni 90 e la politica sottrattiva Lintegrazione europea, le sfide della globalizzazione, pongono in primo piano proprio i costi del welfare state. Si riavvia quindi un processo redistributivo, a carattere largamente sottrattivo, cioè basato sulla cancellazione o riduzione di alcune spettanze considerate ormai diritti acquisiti di una parte di cittadini o di categorie professionali, in favore di un progressivo riequilibrio della protezione sociale.

76 Difesa delle posizioni acquisite e blame avoidance Il processo di riforma avviato negli anni 90 è condizionato dalla tensione tra: la vigorosa difesa delle posizioni di vantaggio acquisite da parte di categorie professionali e gruppi sociali organizzati lattenta cura ad evitare il biasimo degli elettori da parte dei partiti, per minimizzare le perdite di consenso Lobiettivo della blame avoidance ha pesantemente condizionato il processo di riforma del welfare state, rallentandone il ritmo e ostacolando ladozione di misure più incisive.

77 Stretti tra la morsa degli imperativi fiscali e la minaccia di punizioni elettorali, i leader politici si sono trovati negli anni novanta ad operare con margini di manovra molto limitati Per questo la strategia seguita fino ad ora è stata in genere quella dellinseguimento adattivo e non di un attacco deciso e frontale al welfare state

78 178 tutela edequità Obiettivi di tutela ed equità: In un mercato del lavoro più dinamico, ma più instabile, gli ammortizzatori sociali assumono un ruolo centrale: va realizzato il passaggio dalla tutela del solo posto di lavoro alla tutela nel mercato del lavoro efficienza economica Obiettivi di efficienza economica: Attenuazione conflitti sociali Stabilizzazione del ciclo economico tramite lattenuazione delle oscillazioni nel livello dei consumi Miglioramento della selettività nella ricerca di lavoro e conseguente miglioramento del matching domanda/offerta Obiettivi di un sistema di ammortizzatori sociali

79 179 Un livello troppo elevato o una durata eccessiva dei sussidi possono ridurre lo sforzo di ricerca di lavoro I sussidi possono disincentivare il lavoratore dallinvestire per migliorare il proprio capitale umano Una concessione facile dei sussidi può indurre le imprese a scaricare sulla collettività scelte di scarsa efficienza Effetti distorsivi di un sistema di ammortizzatori sociali Il problema a carico della politica economica e sociale è trovare il migliore equilibrio possibile tra i benefici e i costi derivanti dalla protezione del reddito dei cittadini

80 180 Cassa integrazione guadagni ordinaria Cassa integrazione guadagni straordinaria (solo industria, indotto, grande distribuzione, con più di 15 dip.) Indennità di mobilità Indennità ordinaria di disoccupazione Lattuale sistema di ammortizzatori sociali in Italia in costanza del rapporto di lavoro con interruzione del rapporto di lavoro Indennità di disoccupazione con requisiti ridotti Contratti di solidarietà (solo industria, indotto, grande distribuzione, con più di 15 dip.) (anche ai lavor. con contratti a tempo determinato)

81 181 Rapporto tra i beneficiari (stock medio annuo 2004) e la platea delle persone in cerca di lavoro ITALIA28,5% 775.440 beneficiari GERMANIA80%4.285.500 beneficiari FRANCIA71%2.676.900 beneficiari Tasso di copertura strumenti sostegni al reddito Tasso di copertura strumenti sostegni al reddito

82 182 I profili finanziari Gli ammortizzatori sociali sono finanziati in forma assicurativa, con contributi obbligatori dei datori dei lavoro gestiti dallINPS. Ciò non vale per gli ammortizzatori c.d. in deroga e per i lavori socialmente utili Gli ammortizzatori sociali sono finanziati in forma assicurativa, con contributi obbligatori dei datori dei lavoro gestiti dallINPS. Ciò non vale per gli ammortizzatori c.d. in deroga e per i lavori socialmente utili

83 183 I profili finanziari interventi assistenziali interventi assistenziali: risposte a bisogni che i soggetti non sono in grado di soddisfare e che lo stato giudica meritevoli di tutela Finanziati dalla fiscalità generale Una delle maggiori carenze della situazione italiana sta nella mancata chiarezza nellindividuare caratteri e finalità di due tipi di interventi: interventi previdenziali interventi previdenziali: schemi a fondamento assicurativo con i quali lavoratori e imprese si proteggono da determinati rischi interventi previdenziali interventi previdenziali: schemi a fondamento assicurativo con i quali lavoratori e imprese si proteggono da determinati rischi Finanziati dal sistema di lavoratori e imprese

84 184 Limiti strutturali di inclusività del sistema ( settori, dimensioni aziendali, tipologie contrattuali) Basso livello di copertura rispetto alla platea delle persone in cerca di occupazione Indennità di disoccupazione inferiore ai livelli europei Lavoratore e impresa non responsabilizzati Mancanza di collegamento con le politiche attive Ricorso nel tempo a varie forme di deroga ai principi generali (con gli ammortizzatori in deroga che non sono finanziati in forma assicurativa ma a carico della fiscalità generale) Assenza di una rete assistenziale di contrasto alla povertà Mancata chiarezza nel distinguere tra interventi assistenziali e previdenziali Criticità del sistema di ammortizzatori sociali in Italia

85 La situazione italiana sconta inoltre una storica 'contaminazione' tra comparti e funzioni del welfare, che hanno visto segmenti sociali molto deboli non lavoratori beneficiare di prestazioni di tipo previdenziale L'uso vasto e improprio del sistema di previdenza è una forzatura del carattere lavorista del regime di welfare italiano Questa impostazione ha sancito la distanza dai modelli di stampo sia universalistico che residuale e l'elargizione di sussidi o pensioni di invalidità e sussidi e indennità di malattia al posto di assistenza agli indigenti e l'accesso a pensioni di anzianità per lavoratori con esigui contributi versati. Altri schemi, come le indennità a requisiti ridotti e quelli specifici per edilizia e agricoltura hanno perso la loro originaria funzione assicurativa e assunto nel tempo il ruolo improprio di integrazione al reddito di lavoratori stagionali.

86 Questa stortura del sistema di welfare italiano ha contribuito, soprattutto nelle aree maggiormente depresse sia per struttura produttiva che per dotazione istituzionale, a promuovere la cultura dei trasferimenti monetari e a deprimere la capacità delle istituzioni di leggere e rispondere alla domanda sociale del territorio, nonché a inibire pratiche di coordinamento, comunicazione e integrazione istituzionale. Inoltre il ricorso alle pensioni di invalidità come forma di sussidio era in gran parte concentrato al Sud del paese, a beneficio dei maschi adulti che non emigravano e che erano di fatto inoccupabili perché residenti in aree depresse. Vicecersa nelle aree del Nord si è assistito alla proliferazione dei prepensionamenti e delle pensioni di anzianità come surrogato di ammortizzatori sociali

87 LE PRESTAZIONI ASSISTENZIALI i servizi sono definiti dallart. 128, d.lgs. 31.3.98 n. 112 «servizi sociali» si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia sono regolati dalla l.n. 328/2000 – legge quadro per la realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali sono di competenza di enti locali, regioni e stato sulla base del principio di sussidiarietà secondo la l.n. 328/00 ma il riparto di competenze muta sulla base dellart. 117 Cost. è previsto il concorso del c.d. privato sociale (enti non lucrativi, organismi di cooperazione, volontariato) si basa sul principio di universalità della tutela: spetta a tutti i cittadini, cittadini comunitari e stranieri secondo particolari requisiti finanziamento plurimo a carico dei comuni, delle regioni, del Fondo nazionale per le politiche sociali istituito nel 1997 presso la Presidenza del Consiglio

88 La nuova politica del welfare state Interesse crescente per la dimensione spaziale del welfare state Welfare state come organizzazione politica dotata di confini geografici Welfare state come insieme di spazi di appartenenza caratterizzati da norme proprie e delineati da confini di appartenenza codificati La dimensione spaziale del welfare state è condizionata dalle dinamiche dellinternazionalizzazione e soprattutto dellintegrazione europea: Ridisegno dei confini territoriali Nuovi vincoli rispetto ai confini di appartenenza interni Spatial politics: a politics which revolves about new locality and vocality options (Hirschman)