78 Riepilogo sulle firme Bipartizione tecnica A) Firme che si incorporano nel documento e lo rendono immodificabile –Le RSA indipendentemente dallerogatore.

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1 78 Riepilogo sulle firme Bipartizione tecnica A) Firme che si incorporano nel documento e lo rendono immodificabile –Le RSA indipendentemente dallerogatore del servizio e da ogni requisito di garanzia (firme avanzate nella direttiva CE firme digitali in senso tecnico firme elettroniche nel Codice) –Le RSA qualificate (certificatore e certificato qualificato, all. 1 e 2 della direttiva CE): «firme elettroniche basate su certificato qualificato» nella direttiva CE «firme digitali» nel Codice B) Firme che non conferiscono al documento caratteristiche particolari –Molteplici ipotesi nelle quali lordinamento da valore giuridico al documento sulla base di garanzie più o meno spinte.

2 79 Riepilogo sulle firme Quadripartizione giuridica A) Le RSA qualificate (certificatore e certificato qualificato, all. 1 e 2 della direttiva CE): «firme elettroniche basate su certificato qualificato» nella direttiva «firme digitali» nel Codice. Unica variabile per i certificatori: essere o meno accreditati presso il CNIPA B) Le RSA che non rispondono agli allegati 1 e 2 della direttiva CE (firme avanzate nella direttiva CE firme elettroniche nel Codice) C) I dentificazione delloperatore nel momento dellaccesso: si depositano documenti nel server della P.A., ma la loro immodificabilità è rimessa alla custodia della P.A. (salvo i rimedi da noi proposti). Questi documenti non possono circolare se non autenticati con firma digitale della P.A. che li ha ricevuti. D) documentazione validamente trasmessa ai sensi degli art. 45, 47, 48 e 76 del Codice: non necessitando linvio di originali o di altra documentazione cartacea, quanto trasmesso è giuridicamente valido alle condizioni di cui agli artt. 20 e 21 ed alla valutazione del giudice Link ad una tabella Word

3 80 La datazione dei documenti informatici Essenziale dal punto di vista giuridico (molti atti sono validi solo se fatti non prima o non dopo una certa data) Mancanza di normativa per tutte le firme elettroniche (accertamento giudiziale generico) Possibilità di piena garanzia per i documenti con firma digitale ….

4 81 La marcatura temporale Sinonimi: segnatura temporale; time stamp È un servizio aggiuntivo offerto on line dal certificatore: da la data certa al documento. Di norma è essenziale. Un atto giuridico è valido nei tempi previsti dalla legge (schermata precedente) Un atto giuridico con firma digitale è valido se emesso nel periodo di validità della firma digitale. (Firma scaduta, ma atto emesso nel periodo di validità; firma emessa dopo la scadenza).

5 82 IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO TELEMATICO Informatica dinamica contrapposta alla informatica statica Obbiettivo principale della dematerializzazione Vi rientra il front office per i profili di iniziativa e di partecipazione Vi rientra il back office per le attività telematiche interne allamministrazione e nei rapporti tra diverse amministrazioni

6 83 IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO TELEMATICO La mancanza di una disciplina del procedimento telematico come causa del mancato decollo dellinnovazione della P.A. Prima legge che lo prevede: la delega nella L. 229/2003 (già esaminata): Tra gli oggetti della delega i procedimenti amministrativi informatici di competenza delle amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo La limitazione alle amministrazioni statali: –Contrasta con lart. 117 cost., comma 2, lett. r –Ha impedito una compiuta disciplina del procedimento telematico: A) per mancata previsione delle principali amministrazioni procedenti, quali i Comuni; B) perché i procedimenti importanti sono pluriamministrazione e la normativa deve disciplinare precipuamente linteroperabilità funzionale –Come si poteva correttamente disciplinare la materia: esercitare il coordinamento informatico (rinvio). –Lindispensabilità del coordinamento informatico nei procedimenti complessi

7 84 IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO TELEMATICO Lo sportello unico telematico. La teleamministrazione proposta nel 1991-1993 era la visione telematica dello sportello unico (primi tre capisaldi: 1) il cittadino presenta la propria istanza presso unamministrazione, che assume la gestione dellintero procedimento 2) si apre una pratica amministrativa unica, indipendentemente dal numero delle amministrazioni interessate 3) sia per i passaggi interni, sia per i pareri e nulla-osta esterni, viene telematicamente inviato un mero allertamento al titolare dellufficio che deve operare il successivo intervento dal proprio terminale, diventando il responsabile della procedura in quella fase) Nel 1999, commentando il DPR 20 ottobre 1998, n. 447, si criticò: –La limitazione alle sole attività produttive –La base cartacea dellattività Vedi file specifico

8 85 Lo sportello unico telematico (segue) Lo sportello unico telematico nel codice dellamministrazione digitale: Art. 10 (leggerlo): –È ancora limitato alle attività produttive, mentre da più parti lo si auspica come metodo generale di amministrazione –Impegna i Comuni come amministrazioni procedenti –Impegna tutte le altre PP.AA. che intervengono con pareri e nulla osta –Il legislatore ha ritenuto di poterlo fare non tanto in base alla delega (insufficiente), quanto come completamento alla disciplina del 1998 –Lautoritarismo è mitigato dal coinvolgimento della Conferenza unificata nella scelta della soluzione migliore –Non è condivisibile addossare agli enti minori soluzioni di portata rivoluzionaria: oneri notevoli; pericoli di avviare soluzioni che poi dovranno essere cambiate

9 86 Sportello unico telematico e fascicolo informatico Due aspetti della stessa medaglia nella teleamministrazione (non si può gestire un procedimento con più parti se non si crea unarea condivisa con i documenti iniziali e quelli in fieri). Nel codice sono separati: Il fascicolo informatico: art. 41 sportello unico: art. 10.

10 87 Testo dei commi principali dellart. 41 lettura commentata 41. Procedimento e fascicolo informatico. 1.Le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nei casi e nei modi previsti dalla normativa vigente. 2.La pubblica amministrazione titolare del procedimento può raccogliere in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati; all'atto della comunicazione dell'avvio del procedimento ai sensi dell'articolo 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, comunica agli interessati le modalità per esercitare in via telematica i diritti di cui all'articolo 10 della citata legge 7 agosto 1990, n. 241. 2-bis. Il fascicolo informatico è realizzato garantendo la possibilità di essere direttamente consultato ed alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento. Le regole per la costituzione e lutilizzo del fascicolo sono conformi ai principi di una corretta gestione documentale ed alla disciplina della formazione, gestione, conservazione e trasmissione del documento informatico, ivi comprese le regole concernenti il protocollo informatico ed il sistema pubblico di connettività, e comunque rispettano i criteri dellinteroperabilità e della cooperazione applicativa; regole tecniche specifiche possono essere dettate ai sensi dellarticolo 71, di concerto con il Ministro della funzione pubblica. Il può è una grave pecca: lamministrazione digitale non può funzionare senza larea condivisa del fascicolo informatico Oggi, formalmente, il fascicolo informatico diventa obbligatorio per gli sportelli unici telematici

11 88 Il problema della tipologia dei documenti (nellimmediato e nel futuro) I documenti sono prodotti da software vari I documenti sono destinati ad archivi leggibili a distanza di tempo Si evolvono hardware, sistemi operativi, programmi. Spesso i programmi di versioni molto vecchie dello stesso software non sono leggibili da versioni recenti

12 89 Il problema della tipologia dei documenti (nellimmediato e nel futuro) Nellimmediato: si impongono degli standard. (il CNIPA ha da poco fatto un accordo con Adobe per i files PDF con firma digitale). Es.: la grafica dei progetti autocad si presenta in pdf Per il futuro sono al lavoro i nuovi archivisti dellinformatica sulle seguenti opzioni, alternative o coesistenti: –Fare un museo funzionante di tutti gli hardware e software più diffusi che producono documenti –Convertire continuamente i documenti per aggiornarli ai nuovi software –Stampare su carta i documenti importanti e conclusivi di procedimenti

13 90 Il fascicolo informatico toglie la necessaria sequenzialità delle fasi procedimentali IL PROCEDIMENTO A STELLA Non è una invenzione, ma la constatazione della contemporaneità La contemporaneità non opera: –Se espresse previsioni di legge impongono una sequenza –Se è opportuna una sequenza: prima i riscontri semplici, poi indagini tecniche complesse.

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15 92 La conferenza di servizi telematica Ideazione: Duni: 1995 in foro amministrativo e 1998 in scritti in onore di G. Guarino (file di approfondimento) L. 241/90, mod. da L. 15/05, art. 14, co. 5-bis. Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza di servizi è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle medesime amministrazioni". Codice P.A. digitale, art. 41, co. 3: Ai sensi degli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza dei servizi è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle amministrazioni medesime. Link a file

16 93 Conferenza di servizi telematica e teleamministrazione La funzione di velocizzazione è svolta da entrambe le soluzioni La conferenza di servizi aggiunge il dialogo tra gli intervenienti (ma ha una organizzazione più complessa, anche in via telematica) È oggi comunque obbligatoria in molti casi La conferenza telematica deve gestire: –A) il colloquio audiovisivo –B) la produzione giuridica della determinazione conclusiva B1) verbali a cura dellamministrazione procedente B2) oppure verbale firmato on line da tutti (poiché la firma digitale non viene apposta on line, si tratterà di identificazione allaccesso, verbalizzata dallamministrazione procedente, che appone la firma digitale a conclusione delle verifiche da parte di tutti gli intervenienti)

17 94 Cenni al riuso Tra le tante possibilità di acquisizione dei software vi è il riuso. Nellart. 68 si prevede: a. sviluppo di programmi informatici per conto e a spese dell'amministrazione sulla scorta dei requisiti indicati dalla stessa amministrazione committente; b. riuso di programmi informatici sviluppati per conto e a spese della medesima o di altre amministrazioni; Gli artt. 69 e 70 disciplinano il riuso, considerato un obbligo

18 95 Cenni al riuso Il riuso: –Garantisce un risparmio per il complesso delle PP.AA. (solo la prima paga) –Aumenta linteroperabilità tra le PP.AA. che adoperano lo stesso software Tuttavia: una impresa di software che sa di non potere vendere più volte addebiterà alla prima P.A. committente un costo alto. Il riuso sarà spesso aggirato producendo il software non su commissione, ma autonomamente, previa conoscenza informale delle esigenze della P.A. Ulteriore opzione, oltre il riuso: «acquisizione di programmi informatici a codice sorgente aperto» = open source: programmi che possono essere modificati per adattarli alle esigenze della P.A.

19 96 Il coordinamento informatico Art. 117, Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: co. 2, lett. r: pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno; Il coordinamento informatico è: a)Coordinamento tecnologico b)Coordinamento funzionale («cooperazione applicativa» art. 72 del codice): regole per lutilizzazione nelle attività amministrative dei supporti tecnologici. Si tratta di potere legislativo, che potrebbe disciplinare direttamente o prevedere lorgano amministrativo preposto al coordinamento Norme di diverso livello: validità degli atti; obbiettivi e principi: direttamente nella fonte primaria (Codice P.A. digitale) Il coordinamento (da chiunque provenga) non deve comunque toccare: –I poteri sostanziali degli enti previsti dalla Costituzione –Lautorganizzazione degli enti, se non nei limiti strettamente indispensabili Norme che incidono sui poteri locali autonomi: –La Corte costituzionale ha sentenziato a favore dello Stato quando la disposizione è destinata e necessaria al funzionamento del sistema delle PP.AA. digitali. Il coordinamento non è solo tecnico, ma funzionale. –soluzioni articolate, non meramente imposte, sono comunque possibili

20 97 Il coordinamento informatico partecipato Lo Stato potrebbe: –legiferare su tutto –Affidare ad un proprio organo amministrativo il coordinamento informatico, anche di dettaglio (con i limiti, comunque, visti nella schermata precedente) Tuttavia: principi di sussidiarietà e proporzionalità impongono soluzioni articolate. Lo Stato deve assicurare con legge che vi sia un coordinamento. Il coordinamento dovrà essere vincolante, pena il non raggiungimento dellobbiettivo della P.A. digitale Non è necessario che sia lo Stato a decidere tutte le soluzioni di coordinamento

21 98 Il coordinamento informatico partecipato La conferenza unificata, organo attualmente preposto ad approvare numerose scelte. http://www.governo.it/Conferenze/c_unificata/index.html http://www.governo.it/Conferenze/c_unificata/index.html Ha dato parere sullo stesso Codice È nominata 19 volte per lo più come previsione dellintesa tra il Ministro o il Cnipa e la Conferenza. Designa 7 componenti della commissione per il sistema pubblico di connettività La più importante intesa: la scelta della soluzione per lo sportello unico telematico

22 99 Il coordinamento informatico partecipato I limiti dellattuale coordinamento partecipato Rilevati anche dal Consiglio di Stato in sede di parere sul Codice La conferenza unificata è organo politico La conferenza unificata è assistita da un organo tecnico: Commissione permanente per linnovazione tecnologica nelle regioni e negli enti locali (art. 14), ma ha compiti limitati ed è stata infatti costituita senza rappresentanza del Ministero o del CNIPA. Sarebbe opportuno che una legge istituisse un organo tecnico- giuridico preposto al coordinamento, con la partecipazione di rappresentanze di Stato, Regioni ed enti locali.

23 100 Gli atti automatici Si può adoperare lespressione atto, ma si tratta di mere evidenze informatiche Non cè una volontà specifica nel singolo caso (è come mettere una sveglia che suona sempre allora prevista) La volontà è manifestata nel software: le applicazioni sono mere conseguenze Gli atti automatici possono anche essere cartacei (predisposti dal computer, stampati e firmati)

24 101 Il software di automazione Se …., allora: lalgoritmo ripercorre il precetto normativo, che ha la stessa logica Chi è responsabile del software: –il funzionario pubblico deve fornire dettagliatamente tutte le indicazioni interpretative ed applicative; –il tecnico deve tradurle nel linguaggio del computer (responsabilità distinte in caso di errore) Se non sono distinte queste figure o il giurista è anche programmatore, oppure è illegalmente affidato al tecnico un compito di competenza del giurista funzionario

25 102 I limiti dellautomazione Latto deve essere vincolato Latto discrezionale può essere automatizzato solo previo autolimite Lautolimite è consentito solo nella discrezionalità tecnica o di basso livello Le verifiche vincolanti automatiche di atti discrezionali sono sempre auspicabili; –Se sono positive si passa alla valutazione umana discrezionale; –Se sono negative si ha un atto automatico negativo

26 103 Il protocollo informatico Tema enfatizzato, se visto nellottica dellamministrazione digitale Disciplinato dal DPR 828/98 e poi inserito nel TUDA (artt. 50- 70), per unamministrazione ancora cartacea. –Molto banale se sostituisce i protocolli cartacei di ingresso ed uscita –Molto impegnativo se deve individuare la situazione di un procedimento in corso Limproduttivo ed impossibile cenno alla dematerializzazione di cui allart. 15 L. 59/97 nellart. 50, comma 3 del TUDA Con lamministrazione digitale il protocollo è un prodotto automatico, con rintracciabilità di tutto (il lavoro telematico è dato informativo e viceversa).

27 104 Il digital divide Tra i cittadini (economia, cultura, predisposizione): –Non si ferma linnovazione; –Si mantiene lopzione di recarsi allo sportello –Lo sportello fisico attiva le procedure telematiche per conto del cittadino tecnologicamente non attrezzato –Devono partire iniziative per colmare il digital divide, per superare lo stato di cittadini a due velocità –Non è solo un problema rapporti con la P.A., ma di sviluppo della cultura (C. Cost. 13 ottobre 2004, n. 307). Tra le PP.AA.: –Un sistema a macchia di leopardo è menomato nel suo insieme per le lacune nelle integrazioni di informazioni ed attività procedimentali –Possono sorgere responsabilità, ai sensi degli artt. 3 e segg. Del Codice (diritti alluso delle tecnologie nei rapporti con le PP.AA). –I piccoli comuni possono essere agevolati da enti superiori o da consorzi, diventando utenti di sistemi predisposti e gestiti tecnicamente, lasciando allente locale solo la gestione del potere sostanziale.

28 105 Europa ed informatica amministrativa Malgrado i tanti documenti sulle-government, lEuropa non è più avanti nelloccuparsi del procedimento telematico Come per le firme elettroniche rischia di dovere intervenire ex post, dopo che singoli Stati sono già partiti Necessario uno studio a livello europeo sul procedimento telematico Livelli di interesse: –Procedimenti nelle istituzioni –Integrazione verticale dei procedimenti (Stati-istituzioni) –Integrazione orizzontale tra Stati (materia previdenziale; problemi fiscali, ecc. )