1 Universit à della Calabria 19 maggio 2008 QUADERNO BIANCO SULLA SCUOLA metodo, diagnosi e proposte Aline Pennisi Unità di valutazione degli investimenti.

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1 1 Universit à della Calabria 19 maggio 2008 QUADERNO BIANCO SULLA SCUOLA metodo, diagnosi e proposte Aline Pennisi Unità di valutazione degli investimenti pubblici Dipartimento Politiche di Sviluppo E-mail aline.pennisi@tesoro,it

2 2 Listruzione influenza la crescita economica? Istruzione e sviluppo Correlazione tra output per addetto e anni di scolarizzazione media (Acemoglu-Angrist, 2000)

3 3 La quantità e la qualità di istruzione contano per la crescita economica ed il benessere sia individuale che collettivo Istruzione e sviluppo Non è facile isolare gli effetti diretti dellistruzione sullo sviluppo da quelli di altre variabili e gli studi sono condizionati dalla disponibilità di dati e dai metodi di misurazione Ma economisti, sociologi e altri ricercatori concordano …. …. e non vale solo per i paesi in via di sviluppo … anzi …. e non vale solo la quantità, ma soprattutto la qualità …. Millennium Development Goals (MDG) delle Nazioni Unite http://www.un.org/millenniumgoals Strategia di Lisbona dellUnione Europea interesse dellOCSE (il club dei paesi ricchi) dibattito sulla necessità di riforme in tutti i paesi avanzati

4 4 In Italia ci sono stati significativi progressi nella quantità di istruzione … Partecipazione allistruzione secondaria superiore nella fascia di età tipica. Fonte: ISTAT Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano

5 5 … ma il ritardo storico non è ancora stato colmato. Percentuale della popolazione 18-24 anni con al più la licenza media, che non ha concluso un corso di formazione professionale e che non frequenta scuola/formazione. Anno 2006. Fonte: Eurostat / Forze di lavoro Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano

6 6 Ma soprattutto esiste un problema di qualità: gli studenti italiani ricchi di competenze sono troppo pochi, Percentuale di studenti 15-enni con competenze matematiche tali da risolvere problemi complessi. Anno 2003. Fonte: OCSE-PISA Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano

7 7 mentre quelli poveri di competenze sono troppo numerosi. Percentuale di studenti 15-enni con competenze in matematica e in lettura inferiori al primo livello in alcuni paesi OCSE. Anno 2003. Fonte: OCSE-PISA Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano

8 8 Meno noto e discusso e che e assai forte in Italia lineguaglianza fra gli studenti … che la scuola italiana siaforse meno efficace ma giusta è un mito Punteggio medio in matematica degli studenti quindicenni e varianza dei risultati in alcuni paesi OCSE. Anno 2003. Fonte:OCSE-PISA Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano

9 9 Il sistema è poco equo, e la segmentazione in termini di qualità riflette la segmentazione sociale Percentuale della varianza allinterno delle scuole e tra le scuole spiegata dallindice di background socio-economico-culturale complessivo delle scuole. Fonte:OCSE-PISA Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano

10 10 Gli effetti negativi di questa ineguaglianza sono forti e pervasivi sulla PRODUTTIVITA sul livello dei REDDITI PERSONALI sulla MOBILITA SOCIALE: STATUS OCCUPAZIONALE DIVERSIFICAZIONE NELLE SCELTE MATRIMONIALI E DI CONVIVENZA PARTECIPAZIONE AD ULTERIORI OCCASIONI DI FORMAZIONE sui DIRITTI DI CITTADINANZA: SALUTE LEGALITA PARTECIPAZIONE ASSOCIATIVA E POLITICA LAVORO Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano

11 11 e necessario intervenire per accrescere i livelli di apprendimento di tutti ed e possibile farlo, ossia si possono migliorare i risultati della scuola Cooperazione tra i Ministeri della pubblica istruzione e delleconomia e finanze Gruppo tecnico formato da amministratori pubblici (con lausilio di esperti esterni) Attenzione ai processi (e non solo alle norme e allorganizzazione del settore) Attenzione alle esperienze già fatte Audizioni individuali e collettive (… E continuano processi di consultazione con presidi / insegnanti in varie forme, diverse occasioni … ) Metodo Un Quaderno Bianco (con novità nel metodo, almeno nelle intenzioni)

12 12 … che non è interamente spiegato dal contesto territoriale del Sud … Percentuale di studenti 15-enni con competenze inferiori al primo livello. Anno 2003. Fonte: OCSE-PISA Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Esiste un grave divario fra Nord, Centro e Sud …

13 13 Punteggio medio e percentuale di studenti quindicenni con competenze matematiche tali da risolvere problemi complessi per macro-area e tipologia di scuola (media OCSE=500). Anno 2003. Fonte: OCSE-PISA e la disparità territoriale persiste per tipologia di scuola. Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano

14 14 Quando non basta frequentare i licei per essere bravi Punteggio medio in matematica del 25 per cento degli studenti più e meno svantaggiati in termini di background per tipologia di scuola

15 15 Lo confermano diverse indagini internazionali e nazionali. Confronto tra risultati in matematica per macro-area in base alla valutazione di alcune indagini internazionali e nazionali (Italia = 100). Anno 2003. Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano

16 16 … MA E ANCHE VERO CHE: 1.LA FORTE DISUGUAGLIANZA RIMANE ANCHE ALLINTERNO DI OGNI AREA TERRITORIALE 2.UNA PARTE SIGNIFICATIVA DEL DIVARIO DI SUD E CENTRO COL NORD NON E DOVUTA AL CONTESTO TERRITORIALE: 20 punti su 75 di divario per il Sud 20 punti su 30 di divario per il Centro Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano

17 17 La spesa per listruzione non è inferiore in Italia rispetto ad altri paesi … Anno 2004. Fonte OCSE Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione

18 18 … è contenuta la quota in conto capitale ed è più bassa la parte corrente destinata a spese diverse dalla remunerazione del personale. Composizione della spesa per l'istruzione scolastica. Anno 2003. Fonte: OCSE Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione

19 19 Allo stesso tempo, la retribuzione media dei docenti è modesta, la progressione retributiva è lenta e non premia più che altro il tempo... Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione Fonte: OCSE

20 20 La configurazione della spesa è largamente conseguenza di un numero di insegnanti per studente decisamente alto … Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione (*) insegnanti contrattualizzati per linsorgere di esigenze non previste in corso danno e insegnanti che operano in altre attività (scuole estere, centri per leducazione degli adulti, in comando). Lelevato rapporto docenti/alunni dovuto a: a) parametri normativi, b) fattori materiali con forte isteresi, c) assenza di una programmazione territoriale della distribuzione del monte docenti fra le scuole, d) caratteristiche dellordinamento scolastico (ore, canali, sperimentazioni)

21 21 …e sussiste unampia variabilità territoriale, non correlata con la quantità di servizio offerto. Numero di insegnanti (senza sostegno) per 100 studenti nella primaria e copertura del tempo pieno, a.s. 2005-2006. Fonte: MPI Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione

22 22 Insomma, varie evidenze suggeriscono che la rete scolastica e lallocazione della spesa oggi inefficienti: la spesa per studente è assai più alta della media OCSE (5700 euro contro 4600), anche se normalizzata per le ore studiate, è troppo alta la quota di spesa per stipendi (80,2% contro 75,1) la retribuzione degli insegnanti è troppo bassa (il 20% in meno della media OCSE) … e la carriera lenta il numero degli insegnanti per studente altissimo (quasi il 20% in più della media OCSE)... … assai elevato il numero delle classi con pochi studenti (il 12% con meno di 15!) Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione

23 23 La carenza di un vero sistema di valutazione nazionale ha impoverito gli strumenti degli insegnanti, ha limitato la possibilità di individuare le criticità del sistema e di fissare standard, ha tolto credibilità ai titoli e orientamento per studenti, famiglie, insegnanti e territorio. Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione Voti e competenze. Fonte: OCSE-PISA

24 24 Il Quaderno Bianco sulla Scuola Gli assi portanti delle proposte del Quaderno Bianco I.Costruzione di un sistema italiano di valutazione degli studenti e delle scuola II.Modernizzazione della rete scolastica e programmazione territoriale a rete III.Carriera, mobilità, retribuzione e ruolo degli insegnanti (che oggi non sono promossi e governati in modo adeguato) I e II sono indispensabili per il III. IV.Risorse aggiuntive per il Mezzogiorno IV deve essere inquadrato in I e II e può esserne in alcuni casi addirittura unanticipazione. Il Quaderno Bianco in fondo sostiene che servono poche azioni - ma chiare e continuative e valutate negli effetti

25 25 Costruzione di un sistema italiano di valutazione degli studenti e delle scuola

26 26 Le conseguenze della carenza di un vero sistema di valutazione nazionale ha impoverito gli strumenti a disposizione degli insegnanti ha limitato la possibilità delle autorità di governo di individuare le criticità del sistema ritarda ulteriormente la fissazione di standard di apprendimento – dei livelli essenziali di prestazione (LEP) …. ritarda ulteriormente la definizione di una sistema di certificazione formale delle competenze crea incertezza sulla credibilità dei voti e dei titoli di studio …. e in queste condizioni si accresce il disorientamento delle famiglie e degli operatori economici …. … ed è si è rotta il rapporto fiduciario tra il centro, le scuole e la cittadinanza …. Diagnosi: Impoverimento delle capacità di valutazione

27 27 La valutazione è un tema delicato nel nostro Paese, anche a causa dei fallimenti del passato, dellassenza di chiarezza circa i suoi obiettivi e della sottostima dellimpegno di ricerca, organizzativo e professionale necessario … Indagine nazionale sull'opinione dei docenti e dirigenti scolastici. Fonte: Gasperoni (2002) … eppure la valutazione è richiesta dalla maggioranza degli insegnanti … Diagnosi: Cè una forte domanda di valutazione nella scuola

28 28 in assenza di riferimenti a livello nazionale, molte realtà hanno avviato percorsi di autovalutazione, costruito reti fiduciarie fra scuole e con il territorio, ricorrendo in modo esteso a OCSE-PISA o a valutazioni esterne ad hoc molteplici esperienze più o meno strutturate di valutazione e autovalutazione nelle scuole … nel Centro-Nord ( ma queste esperienze hanno contribuito ai migliori risultati del Centro-Nord, o sono state possibili perché i risultati e il contesto erano più elevati ? il tipico problema dellazione collettiva dal basso nei processi di sviluppo … come fare allora per il Sud?) manca una base informativa di riferimento: i risultati delle indagini esistenti non sono tutti facilmente accessibili e in generale si è fatta troppa poca valutazione degli effetti della valutazione. Diagnosi: Cè una forte domanda di valutazione nella scuola …. e molte realtà hanno avviato percorsi di valutazione autonomi …

29 29 Le esperienze internazionali ci mettono in guardia rispetto a un uso meccanicistico della valutazione … impoverimento dellazione didattico-formativa (privilegiando solo alcune materie e/o ammaestrando degli studenti ai test) emarginazione degli studenti più deboli, che spesso provengono da contesti meno favorevoli depressione delle eccellenze manipolazione dei test riduzione iniziale della qualità delle prestazioni al fine di costituire un basso punto di partenza, in particolare quando vengono premiati i progressi ( ratchet effect ) Si possono recare danni al sistema e indurre incentivi perversi, quali: Diagnosi: I pericoli di un approccio meccanicistico

30 30 …. e rispetto a sistemi di incentivazione economica automatici efficace con gli studenti e le loro famiglie incisiva a livello di scuola, se accompagnata da maggior autonomia gestionale più rischiosa con gli insegnanti Lincentivazione monetaria dei miglioramenti nei risultati è ritenuta dalla letteratura mainstream : Diagnosi: I pericoli di un approccio meccanicistico Ma le evidenze sono ben poche … … gli stessi insegnanti tendono a dire il problema non sta nel premio Questa non può e non deve essere la scusa utilizzata per impedire la realizzazione di un sistema di valutazione degli studenti e delle scuole

31 31 I rischi si possono prevenire, utilizzando metodi appropriati per valutare i progressi degli studenti nel tempo e fornendo alle scuole e agli insegnanti un vero supporto. Dalle lezioni apprese, appare opportuno: Proposte: Apprendere dallesperienza passata misurare sia conoscenze, sia competenze ed espandere e variare nel tempo le discipline oggetto di test valutare i progressi degli studenti nel tempo, anziché effettuare confronti fra scuole, scontando le origini sociali e il contesto territoriale combinare utilizzi diversi dei risultati, della valutazione: azione rimediale disegnata con insegnanti e scuola, incentivi contrattuali, promozione dellattivismo da parte di studenti e famiglie fornire alle scuole e agli insegnanti un supporto affinché i risultati delle valutazioni divengano parte del miglioramento concreto dellazione educativa

32 32 Valutare e sostenere le scuole per ridurre disuguaglianze e promuovere eccellenze 1)indicazioni nazionali e standard sui livelli di apprendimento 2)una rilevazione annuale di natura censuaria progressivamente estesa a diversi anni di scolarità per misurare competenze, per cominciare, in 3 aree disciplinari e raccogliere le informazioni necessarie per la valutazione: i profili socio-demografici degli studenti, le caratteristiche del contesto territoriale e della governance della scuola stimare il valore aggiunto dellazione educativa Prima: una rilevazione nazionale autorevole, di alto livello tecnico Un sistema italiano di valutazione cui affidare due funzioni. Seconda: un programma permanente di supporto/confronto per le scuole discutere i risultati delle rilevazioni nazionali (e internazionali) elaborare con le scuole diagnosi valutative (tenendo conto degli input, condizione sociale degli studenti, contesto territoriale, organizzazione) suggerire azioni per ridurre le criticità e individuare obiettivi di progresso (anche in termini di formazione in servizio e dei profili professionali richiesti) apprendere dalle esperienze, diffondere buone pratiche, autovalutazione e migliorare la stessa misurazione degli apprendimenti.

33 33 MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE Indicazioni nazionali Obiettivi sulle risorse umane e finanziarie Definizione e verifica dei livelli essenziali di prestazione Università; Altri enti pubblici e privati Rosa di testi per la terza prova esame di Stato INVALSI Sistema nazionale di valutazione Rilevazione annuale censuaria apprendimenti – Sistema del valore aggiunto scuole – Valutazione di sistema – Indagini internazionali – Valutazione dirigenti TEAM DI ESPERTI DI SUPPORTO Diagnosi e sostegno per il miglioramento Verifica metodi RICERCA IN CAMPO EDUCATIVO E DOCIMOLOGICO TITOLI E ESAMI DI STATO Studenti Famiglie Cittadini Territorio Reti di scuole SCUOLE Collegio dei docenti Figura di riferimento per la valutazione e lautovalutazione Top down Bottom-up Legenda: Le frecce indicano flussi di informazione e conoscenze

34 34 Garantendo un supporto alla scuole, si possono anche sperimentare delle forme di incentivazione basate sul raggiungimento di obiettivi prefissati, per favorire il lavoro di squadra in ogni scuola e costituire, in prospettiva, una modalità di progressione di carriera per gli insegnanti. Intesa per un'azione pubblica a sostegno della conoscenza, http://www.funzionepubblica.it/572.htm Il sistema dovrebbe basarsi su obiettivi di progresso - anche in relazione alle competenze degli studenti - identificati sulla base di diagnosi valutative a livello di scuola Gli incentivi dovrebbero coinvolgere il complesso dei docenti e del personale della scuola in modo da favorire il lavoro di squadra La stratificazione dei risultati nel tempo possono divenire parte di un curriculum che, integrando i crediti formativi cumulati, consenta ai singoli di compiere progressioni di carriera Proposte: Sperimentare luso della valtazione anche per valorizzare gli insegnanti

35 35 Modernizzare la rete scolastica, programmazione a medio- lungo termine per offrire un quadro di certezze e programmazione territoriale per meglio affrontare e orientare le risorse ai bisogni

36 36 Una programmazione territoriale della rete I tentativi di razionalizzazione della spesa non hanno prodotto risultati Avvenivano con tagli omogenei, dallalto, fatti senza tener conto delle diverse situazioni Senza incentivo a scuole, enti locali (responsabili per molte delle spese fisse) e regioni (responsabili per la rete) a realizzare risparmi Senza tenere conto dei tempi e delle spese iniziali necessarie (per le infrastrutture, riqualificazione professionale)

37 37 Per pervenire a unorganizzazione della rete scolastica più efficace e rispondente ai bisogni, occorre individuare e coinvolgere tutti i soggetti che hanno la responsabilità della sua realizzazione. Una programmazione territoriale della rete Costruire per ogni territorio un programma dintervento che coinvolga istituti scolastici, comuni e provincia, Regione e Stato Identificare i risparmi da fare, gli interventi per farli, gli obiettivi di qualità da raggiungere Prevedere che se vi sono economie restano (incentivano) chi le ha fatte (per essere re-investiti sul territorio a favore di priorità locali per es., innalzamento dei livelli di apprendimento, accoglienza alunni stranieri, tempo pieno, etc. ed eventualmente allincentivazione del personale ) QUESTO E IL CONTENUTO DI UNA NORMA INNOVATIVA IN FINANZIARIA 2008

38 38 Per dare una base a comune a qualsiasi forma di programmazione territoriale (e per poter parlare di nuovi profili sul fronte organizzazione del lavoro) è neceesario dotarsi di strumenti Ad esempio per stimare il fabbisogno di personale, il flusso pensionistico e delle nuove entrate: - per ipotesi demografiche diverse - per ordini di scuola - per regioni Da affinare ulteriormente, per assistere una programmazione a livello provinciale, per considerare diversi gruppi disciplinari.. Imparare a prepararsi in anticipo a rimediare a errori di sovra/sottostima … Incentivare la programmazione territoriale

39 39 Programmare per superare le logiche emergenziali Listruzione è un servizio deve essere garantito a tutti: studenti e insegnanti hanno bisogno di condizioni stabili anche in un contesto di incertezze e possibile calo degli studenti...

40 40 Programmare per superare le logiche emergenziali... e dove le dinamiche sono molto diverse per fascia detà e ambito territoriale. Fonte: Elaborazioni da previsioni Istat Previsioni demografiche a 20 anni per fascia detà nellipotesi bassa e alta

41 41 Programmare per superare le logiche emergenziali … e si prefigura un significativo rinnovamento del corpo docente, diversificato per ordine scolastico e… Stima tendenziale dei nuovi ingressi (in migliaia) a 5 anni.…mentre a 15 anni da oggi viene rinnovato tra il 34 e il 44% del corpo docente Fonte: Stime modello prototipo Quaderno Bianco

42 42 Programmare per superare le logiche emergenziali … in presenza di situazioni territoriali molto diverse. Stima tendenziale del fabbisogno regionale lordo di insegnanti (variazione percentuale dallanno base) Fonte: Stime modello prototipo Quaderno Bianco

43 43 Risorse aggiuntive per il Mezzogiorno nellambito delle politiche per lo sviluppo 2007-2013

44 44 Il QSN 2007-2013 assegna oltre 4 miliardi di euro per la scuola nel Mezzogiorno Agire subito nel Mezzogiorno, con obiettivi chiari e ambiziosi Un Programma Nazionale (PON) gestito dal Ministero della Pubblica Istruzione di 3,6 miliardi Risorse dedicate nei Programmi Regionali (POR) per altri 600 milioni Gli obiettivi sono ambiziosi. Vanno presidiati con strumenti forti di valutazione: conseguimento di livelli minimi di competenza per tutti riduzione della dispersione scolastica maggiore attrattività delle scuola (infrastrutture, laboratori, etc.) la scuola anche come motore di inclusione sociale e di contrasto allillegalità

45 45 Alcune delle novità dellintervento nel Sud Agire subito nel Mezzogiorno, con obiettivi chiari e ambiziosi A livello macro: Maggiore collegamento con lattuazione delle politiche ordinarie (indicazioni nazionali, rafforzamento del sistema nazionale di valutazione, formazione dei docenti, intervento interistituzionale per ledilizia, modalità innovative di governo della rete scolastica, …) Integrazione risorse comunitarie e nazionali per lo sviluppo (FSE/FESR, FAS) Complementarietà tra programma nazionale e regionali A livello micro: Tutte le scuole sono chiamate a partecipare Iscrizione al sistema nazionale di valutazione Autodiagnosi e diagnosi delle criticità nelle singole scuole Definizione di piano dintervento a livello di scuola (integrato nel POF e deliberato dal collegio dei docenti)

46 46 Obiettivi di servizio per listruzione nel Mezzogiorno Agire subito nel Mezzogiorno, con obiettivi chiari e ambiziosi Quattro tipologie di servizi essenziali (acqua, rifiuti, istruzione e servizi di cura) alla base di un meccanismo premiale per incentivare le regioni del Mezzogiorno a raggiungere entro il 2013 target condivisi. Per listruzione: risorse premiali pari a 750 milioni di euro per le Regioni del Mezzogiorno e il Ministero della pubblica istruzione (a fine 2009 e 2013) Obiettivi ambiziosi: ridurre la percentuale dei giovani che abbandonano prematuramente gli studi dall'attuale 26% al 10%; ridurre la percentuale degli studenti di 15 anni con scarse competenze in lettura dall'attuale 35% al 20% e ridurre la percentuale degli studenti di 15 anni con scarse competenze in matematica dall'attuale 48% al 21%. Il meccanismo non vale solo i soldi del premio, ma vale di più: Coinvolgimento negli obiettivi della politica nazionale ordinaria Incremento dei vantaggi dalla cooperazione tra responsabilità Visibilità per tutti … e incremento dei costi (politici) di disattenzione http://www.dps.tesoro.it/obiettivi%5Fservizio/

47 47 Agire subito nel Mezzogiorno, con obiettivi chiari e ambiziosi Percentuale della popolazione in età 18-24 anni con al più la licenza media, che non ha concluso un corso di formazione professionale riconosciuto dalla Regione di durata superiore ai 2 anni. Fonte: Istat Ridurre la percentuale dei giovani che abbandonano prematuramente gli studi dal 25,5% del 2006 a 10% entro il 2013

48 48 Innalzare il livello delle competenze degli studenti Agire subito nel Mezzogiorno, con obiettivi chiari e ambiziosi Percentuale degli studenti di 15 anni con scarse competenze in matematica (al più il primo livello) Fonte: OCSE-PISA 2006