La Progettazione Integrata Territoriale alla prova dellattuazione nelle Regioni Obiettivo 1 Milano, 26 maggio 2005 A cura di Francesca Attendolo (Diap.

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1 La Progettazione Integrata Territoriale alla prova dellattuazione nelle Regioni Obiettivo 1 Milano, 26 maggio 2005 A cura di Francesca Attendolo (Diap Politecnico di Milano) Progetto Regione Lombardia - IReR

2 Origine La Progettazione Integrata Territoriale è stata lanciata dal Quadro Comunitario di Sostegno 2000-2006 per le Regioni italiane dellObiettivo 1 come strumento di intervento innovativo della nuova programmazione dei fondi strutturali (in attuazione dei Programmi Operativi Regionali)

3 Le specificità dei Pit nel quadro della programmazione strutturale Caratteri, ciclo di vita, storie concrete Fonte: Paola Savoldi (DiAP, Politecnico di Milano), I progetti integrati territoriali: specificità, ciclo di vita, caratteristiche Programma Ministero dellEconomia e Finanza Modulo formativo Progettazione Integrata Territoriale Roma, 7 ottobre 2003

4 Le specificità dei Pit nel quadro della programmazione strutturale volontarietà i Pit come una delle possibili modalità di attuazione dei POR il progetto integrato territoriale: può essere adottato nei casi in cui presenti vantaggi reali rispetto alle modalità di attuazione ordinarie è una modalità privilegiata di attuazione dei fondi strutturali che permette di raggiungere forme innovative di efficacia e concertazione costituisce una variabile importante della qualità della spesa dei POR e contribuisce a configurare il sistema di premialità

5 Le specificità dei Pit nel quadro della programmazione strutturale integrazione i Pit tentano di costruire forme di articolazione trasversale di filiere tematiche e funzionali una buona interpretazione del requisito dellintegrazione potrebbe riguardare: integrazione di funzioni, per unattuazione più efficace rispetto alle singole misure di settore integrazione di risorse, per la complementarietà necessaria tra diverse fonti di finanziamento integrazione di sistemi di attori e reti decisionali, per favorire la cooperazione tra competenze e interessi spesso separatati attorno a un problema comune integrazione di politiche, come capacità di fare sintesi tra una pluralità di strategie che attengono a settori e livelli decisionali diversi

6 Le specificità dei Pit nel quadro della programmazione strutturale territorialità il territorio deve inteso non solo come destinatario di iniziative di azioni di sviluppo, ma come contesto in cui si vogliono attivare le potenzialità latenti o presenti territorialità non può essere solo sinonimo di concentrazione spaziale, ma deve richiamare anche: mobilitazione di sistemi locali per la costruzione del progetto innesco di trasformazioni sociali, insediative, ambientali capaci di produrre e valorizzare il territorio

7 Le specificità dei Pit nel quadro della programmazione strutturale effetti di governo i Pit inducono amministrazioni regionali e locali a prefigurare nuovi modelli di organizzazione delle attività di progetto, di coordinamento, di valutazione, di gestione losservazione delle esperienze in atto permette di riconoscere: forme organizzative diverse a seconda dei contesti regionali soluzioni tentative, definite spesso nel corso dellazione ricorso a capacità già sperimentate in altri casi di programmazione negoziata prototipi per innescare nuove pratiche nellazione amministrativa

8 Le specificità dei Pit nel quadro della programmazione strutturale effetti di governo i passaggi che richiedono alle PA nuove capacità di governo: territorializzazione e allocazione delle risorse procedure e criteri di selezione formalizzazione di accordi per la gestione e lattuazione dei progetti –relazione tra proponenti e attuatori –relazioni tra soggetti pubblici e privati –identificazione dei soggetti responsabili

9 Il ciclo di vita del progetto fasi-tipo: ideazione, identificazione, preparazione, istruzione e finanziamento, realizzazione, gestione, sorveglianza e controllo storie concrete: attraverso lillustrazione di alcuni casi regionali è possibile mettere in evidenza criticità, innovazioni e divergenze rispetto alle fasi-tipo

10 Il ciclo di vita del progetto fasi-tipo ideazione e identificazione: avviene in parte congiuntamente alla presentazione del Por, in parte in occasione dellelaborazione del Complemento di Programmazione –definizione e delimitazione delle aree –misure POR –risorse da allocare alle aree Pit preparazione: –definizione del progetto (opere, studio dellarea di intervento, valutazione degli impatti) –piano dei costi e dei ricavi, modalità e fonti di finanziamento –ipotesi di gestione, identificazione ente responsabile e struttura organizzativa –impatti su occupazione, reddito, benessere

11 Il ciclo di vita del progetto fasi-tipo istruzione e finanziamento: esame da parte dellamministrazione regionale, approvazione del progetto, concessione del finanziamento realizzazione: progetti esecutivi, emanazione dei bandi, esecuzione delle opere gestione, sorveglianza e controllo: verifica dei risultati raggiunti rispetto a quelli attesi, modifiche alla gestione

12 Le dotazioni della progettazione integrata Le risorse dedicate ai Pit: Basilicata: 170.400.000 euro Calabria: 799.000.000 euro Campania: 3.670.000.000 euro (circa 40% risorse Por) Puglia: 730.000.000 euro (circa 30% risorse Por) Sardegna: circa 40% risorse Por Sicilia: 1.447.510.925 euro, (circa 9% risorse Por) I dispositivi che affiancano i Pit: Basilicata: Progetti di sviluppo urbano Calabria: Progetti integrati strategici, Programmi di sviluppo urbano e Programmi integrati delle aree rurali Puglia, Progetti Integrati Settoriali

13 Il ciclo di vita del progetto storie concrete

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15 Stato di avanzamento, modello regionale di gestione Fonte: C. Pacchi e G. Pasqui (Diap, Politecnico di Milano) (a cura di), Problemi e potenzialità per lattivazione dei Patti Formativi Locali. Schede di sintesi regionali, Progetto Focus, marzo 2005

16 Basilicata Stato di avanzamento Al momento in Regione le strutture preposte si trovano in fase di gestione delle attività dei PIT: tutti e otto sono in piena attuazione. Due di essi sono stati approvati ancora nel 2002 (Alto Basento e Metapontino), mentre gli altri hanno seguito nel 2003. In particolare, ora lattenzione è rivolta alle operazioni infrastrutturali (regimi di aiuto e attività formative sono già stati avviati precedentemente), dove si concentra circa il 56,49% delle risorse per tipologia dazione.

17 Modello regionale di gestione Con delibera regionale nr. 1364 del 19 giugno 2001 la Regione Basilicata ha individuato i soggetti incaricati di implementare il processo PIT: - a livello locale: Partership Locale Istituzionale (AP ricadenti allinterno delle singole aree PIT) e Partenership Concertativa Locale (adesioni volontarie dei soggetti interessati al PIT), Unità di Coordinamento e Gestione (ufficio comune allinterno dellamministrazione responsabile del PIT) con il suo dirigente (Project Manager) - a livello regionale: Responsabile regionale (dirigente individuato tra i Responsabili di Misura del POR) collegamento PIT-POR, Comitato di Pilotaggio (regia regionale di verifica e di monitoraggio PIT), Struttura Unica regionale di Sorveglianza (coordinamento e vigilanza sullattuazione dei PIT). In fase attuativa, i PIT lucani hanno istituito Associazioni di Comuni con un ente capofila, e decentrato a questultimo la gestione del progetto.

18 Calabria Stato di avanzamento La Regione Calabria ha approvato entro la scadenza prevista (31 dicembre 2004) tutti i 23 PIT. La procedura di approvazione è stata tuttavia differenziata: 10 PIT più maturi erano già stati approvati allinizio del mese di dicembre del 2004, sulla base di una valutazione della maturità delle schede progettuali; per gli altri 13 PIT la procedura ha condotto ad una approvazione sulla base di standard minimi definiti dallAutorità di gestione entro la scadenza del 31 dicembre 2004. A partire dal mese di gennaio sono in corso di stipula gli accordi di programma con i quali si realizzerà il trasferimento delle risorse ai singoli territori.

19 Modello regionale di gestione Il modello regionale di gestione è definito nellambito delle Linee Guida approvate definitivamente nel febbraio 2003. Esiste un sistema di governance regionale incardinato su un doppio livello: -Unità centrale di Coordinamento dei PIT -Conferenza dei Presidenti delle aree PIT (affiancata ad una struttura di rete tra i diversi PIT). Governance locale: -partenariato istituzionale rappresentativo del coordinamento tra le Amministrazioni comunali impegnate nella realizzazione e strutturato in una Conferenza dei Sindaci dei comuni coinvolti -partenariato socio-economico per il pieno coinvolgimento nellattuazione del PIT. Gestione: la Conferenza dei Sindaci opera in connessione con dei Comitati di gestione a cui rispondono le strutture tecniche (responsabile tecnico del progetto e unità tecnica di gestione).

20 Campania Stato di avanzamento Nella Regione Campania sono stati approvati 50 Progetti Integrati. Con il Dicembre 2004, la fase di costruzione dei progetti e della loro approvazione in sede regionale è conclusa definitivamente. Assistiamo attualmente allinizio della fase di attuazione. La scansione temporale del processo di attuazione sembra seguire un ordine tripartito: interventi infrastrutturali, regime di aiuto alle imprese e formazione e servizi. Lavanzamento nellimplementazione delle operazioni di natura infrastrutturale sembra rapido. Anche il regime di aiuto alle imprese sembra essere ben avviato. Le azioni che tardano ad avviarsi sono quelle relative alla qualificazione del capitale umano.

21 Modello regionale di gestione Il POR Campania coniuga alla matrice territoriale una strutturazione secondo sette assi, modello potrebbe rivelarsi problematica in fase di attuazione. Leffetto di questa sovrapposizione potrebbe essere la riframmentazione, la segmentazione e la settorializzazione dei finanziamenti secondo logiche di spesa più o meno tradizionali. La numerosità dei PI e la loro distribuzione territoriale pongono importanti questioni relativamente alla progettazione integrata (dei 551 Comuni campani, ben 515 aderiscono ad almeno un PI). Non sono improbabili difficoltà di coordinamento dovute anche ai frequenti casi di sovrapposizione di più progetti approvati nello stesso contesto territoriale (sul territorio comunale di Napoli insistono sette PI, nellaerea flegrea quattro, vi sono 34 Comuni su cui ricadono tre PI e ben 176 su cui ne ricadono due).

22 Puglia Stato di avanzamento Il processo di avvio operativo dei 10 PIT pugliesi si è rivelato piuttosto complesso e solo negli ultimi mesi sta giungendo a conclusione. La Giunta regionale pugliese, nella seduta del 28 ottobre 2004, ha approvato le Linee Guida per lattuazione dei PIT. A valle dellapprovazione delle Linee Guida e a partire dalla fine del mese di Novembre la Giunta regionale, riunita in sedute itineranti analoghe a quelle adottate per lapprovazione dei Progetti Integrati Settoriali previsto dal POR e dal CdP, ha approvato i diversi PIT presso le sedi istituzionali degli Enti capofila. Con il mese di gennaio si è dunque formalmente attivata lattuazione dei PIT.

23 Modello regionale di gestione Il documento di Linee Guida identifica il ruolo della Regione nel processo attuativo, propone un modello di gestione esecutiva dei PIT centrato sullUfficio Unico (ai sensi dellart. 30 del T.U.E.L.), propone un modello di gestione amministrativa, finanziaria e contabile, e identifica i requisiti per lo sviluppo di azioni di monitoraggio e comunicazione dei progetti integrati. Lelemento di maggiore originalità del modello gestionale pugliese riguarda lattenzione specificamente dedicata al tema della formazione nelle Linee Guida, in relazione al cui tema viene attribuita particolare importanza alle Province. I compiti assegnati allUfficio PIT (responsabile della gestione complessiva), sono di tre tipi: collaborazione alla fase di predisposizione dei bandi; informazione, animazione e sensibilizzazione sul territorio; verifica di coerenza rispetto agli obiettivi e ai fabbisogni emersi allinterno dei programmi PIT.

24 Sardegna Stato di avanzamento Inizialmente la Regione Sardegna aveva scelto un modello di tipo competitivo e fornendo indicazioni relativamente aperte sulle forme di territorializzazione, che avevano poi preso forma nel corso dei processi di concertazione condotti dalle province nella primavera del 2001. Al bando 2001 sono state tuttavia presentate ben 30 proposte di PIT, che ridisegnavano e frammentavano le proposte precedenti, con una debolezza di fondo, dato che la Regione ne ha poi ammesse soltanto 13. I risultati di questo bando hanno poi convinto la Regione a sperimentare, per la tornata successiva, modalità di selezione di tipo negoziale, attraverso un processo avviato su due binari paralleli: l'ottimizzazione dei PIT ammessi nel 2001, e la presentazione di nuove proposte PIT.

25 Modello regionale di gestione Nelle Linee Guida si possono trovare altri importanti correttivi rispetto al bando 2001: -la previsione di unattività di assistenza tecnica (assente nella tornata precedente), che diviene di interesse nell'ottica del rafforzamento e del potenziamento delle capacità tecniche e relazionali dei contesti locali; -dei criteri più puntuali per lallocazione delle risorse complessive tra territori forti e territori deboli della Regione: nella precedente edizione del bando, infatti, si avanzava la proposta di attribuire un punteggio in grado di valorizzare le proposte PIT provenienti da territori deboli, mentre in questo caso vengono fornite puntuali indicazioni sullattribuzione delle risorse ai territori

26 Sicilia Stato di avanzamento Dei 35 PIT originariamente presentati nel 2001, fino ad ora 27 sono stati ammessi a finanziamento (con Delibera del Presidente della Giunta Regionale del giugno 2002) e si trovano al momento nella fase di attuazione. Alcuni altri PIT, inizialmente esclusi, sono ora stati riammessi al finanziamento dopo una fase di riesame e ricostruzione della proposta, e saranno a breve in fase di start up. E' visibile in questo processo di riavvio dei PIT inizialmente esclusi una forte attenzione della Regione anche nei confronti dei contesti più fragili, o caratterizzati da una relativa immaturità progettuale, rispetto a territori più forti, passati attraverso differenti forme e sperimentazioni di percorsi di sviluppo locale.

27 Modello regionale di gestione Al momento tutti i 27 PIT siciliani sono in fase di attuazione, con gradi diversi di esecuzione dei singoli interventi. Nel complesso, è possibile osservare come le modalità di spesa dimostrino una relativa fluidità, anche grazie ad uno stretto rapporto, curato dal DPRS, tra la programmazione dei PIT e le attività ordinarie dei Responsabili di misura (rapporto che è spesso venuto a mancare in altri contesti regionali). Dal punto di vista del modello di gestione, tutti i PIT siciliani hanno scelto il modello dell'Ufficio unico, anche se con gradazioni diverse nel conferimento di funzioni a quest'ultimo da parte dei comuni partecipanti al PIT

28 Temi di progetto alcune declinazioni dei temi ricorrenti nei Pit attività produttive: sostegno a politiche pregresse, azioni di rottura e riconversione, innovazione delle filiere produttive: specializzazione (qualità) o integrazione (turismo, agricoltura, ambiente) progetti infrastrutturali: mancano progetti di territorio, ricorrono interventi a colmare deficit o riadeguare le strutture ordinaria riqualificazione urbana: esperienze spesso ben integrate, mettono in relazione forme di progettualità locale già esistenti turismo e risorse culturali: spesso comprende progetti apparentemente affini che riguardano territori assai diversi ambiente: come qualificazione ambientale (reti ecologiche), valorizzazione ambientale (turismo), sviluppo locale sostenibile (turismo e ambiente)

29 Spunti di riflessione Fonti: -P.C. Palermo, Le possibilità di sviluppo di un processo ad alta complessità, in R. Colaizzo, D. Deidda (a cuura di ), Progetti Integrati e Sviluppo Territoriale. Regioni Obettivo 1, Roma: Società Tipografica Romana, 2003 - C. Pacchi e G. Pasqui (Diap, Politecnico di Milano) (a cura di), Problemi e potenzialità per lattivazione dei Patti formativi locali. Primi esiti dellindagine diagnostica, seconda bozza, gennaio 2005

30 Spunti di riflessione Sembra ancora prevalere in più di un caso una logica di diffusione dei progetti sul territorio, invece della concentrazione degli investimenti su aree e temi cruciali per lo sviluppo Lidea forza non è sempre il motore della progettazione, che risulta più condizionata dalle scelte territoriali o dalle domande locali I meccanismi di coordinamento e di gestione, a scala regionale e locale, sembrano complicati tanto da suscitare dubbi sulla possibilità di successo (non a caso sono emerse tendenze alla semplificazione delle procedure)

31 Spunti di riflessione Il processo di attuazione nei contesti regionali presenta un grado ancora elevato di differenziazione, sia nei modelli di governance che nelle regole istituzionali (pur in presenza di percorsi dettati dai vincoli fissati dalle regole comunitarie); Per i singoli progetti integrati le diversità non riguardano tanto le regole, quanto i processi, ossia la capacità dei PI, entro un certo contesto istituzionale, di sperimentare forme originali di costruzione di coalizioni locali di sviluppo intorno allattuazione del progetto (spesso non avviato anche per lassenza di solidi partenariati locali); Le situazioni presentano un grado di maturità più solido da punti di vista diversi e non necessariamente convergenti: -lefficienza in termini di capacità gestionale e di spesa; -la sperimentazione progettuale (in particolare in relazione allintegrazione delle azioni formative nelle strategie di sviluppo messe a fuoco dai progetti); -la solidità delle relazioni partenariali che coinvolgono anche attori non istituzionali (ed in particolare attori economici).