Corso di Programmazione economica Lezione di mercoledì 13 aprile Introduzione alle politiche pubbliche 1.

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1 Corso di Programmazione economica Lezione di mercoledì 13 aprile Introduzione alle politiche pubbliche 1

2 Che cosa fa problema? Di chi è questo problema? Chi governa? Perché le politiche del centro si fermano in periferia? Perché dopo una nuova legge non succede nulla? Perché lassociazione… ha chiesto di aprire un tavolo? E stato aperto un tavolo! Il problema è un altro? Serve una nuova legge, anzi una riforma organica! 2

3 Che cosa fa problema? Questo problema non è mio oppure questo caso non è di mia competenza. […] Da un lato accade che si creino casi che non sono di pertinenza di nessuna istituzione, o lo sono per un frammento o un aspetto così parziale da non dar luogo a pratiche istituzionali dintervento con qualche effetto evolutivo. (De Leonardis 2001) 3

4 Che cosè una politica pubblica Nel corso degli anni ottanta si parlava ancora di politiche governative (del governo centrale) per indicare le politiche pubbliche. Ora distinguiamo tra: -Politics: la politica, i partiti, lagire politico, la dinamica politica… -Policy: il contenuto delle decisioni politiche, dellazione pubblica 4

5 Che cosè una politica pubblica 5

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9 Ambito/argomento trattato dalle PP: Politiche del lavoro, dellimmigrazione, urbanistiche del traffico, economiche, della salute, dei beni culturali, dei trasporti, dellambiente, del turismo. Livello di governo: politiche comunali, sovracomunali, provinciali, regionali, nazionali, europee 9

10 Che cosè una politica pubblica Altre distinzioni Portata delle PP: a chi si rivolgono? Quante persone toccano, Che effetti hanno? Di che tipo? Natura delle PP: sono conflittuali? Sono cooperative? Sono coercitive? Sono simboliche? Sono a somma 0, +, -? 10

11 Definizioni di P.P. -Majone 2000: spazio attorno ad un problema pubblico….definito dallammontare delle risorse politiche e finanziarie ad esso destinate -[…] un programma di azione proiettato verso il futuro che si basa sullindividuazione di obiettivi di valore e prevede procedure e atti finalizzati al raggiungimento di questi. Lasswell, Kaplan -[…] tutto ciò che i governi scelgono di fare, o di non fare Dye (1987), 11

12 Definizioni di P.P. Una politica pubblica è… una norma formulata da una qualche autorità governativa che esprime una intenzione di influenzare il comportamento dei cittadini, individualmente o collettivamente, attraverso luso di sanzioni positive o negative. (Lowi, 1999, p. 230). 12

13 Definizioni di P.P. Una politica pubblica è una serie di supposizioni correnti, costruite nel tempo dagli amministratori politici, supposizioni lasciate funzionare finchè possible, riparate se necessario, e capovolte quando irrecuperabili (Heclo, Wildawsky, 1974) 13

14 Definizioni di P.P. Dye: tutto quello che i governi decidono di fare o di non fare. Sharkanski: sono delle azioni intraprese dal governo. Simeon: sono quello che i governi fanno e perché lo fanno. Meny e Thoenig: lo studio delle politiche pubbliche non è altra cosa che lazione delle autorità pubbliche allinterno della società 14

15 Definizioni di P.P. Una politica pubblica è linsieme delle azioni compiute da un insieme di soggetti (gli attori), che siano in qualche modo correlate alla soluzione di un problema collettivo, e cioè un bisogno, unopportunità o una domanda insoddisfatta, che sia generalmente di interesse pubblico. (Dente, 1990). 15

16 Definizioni di P.P. Le politiche pubbliche: -sono costituite da eventi eterogenei -si svolgono in luoghi e contesti differenti -hanno molteplici protagonisti -hanno durata variabile, ma hanno un tratto comune: Sono tentativi messi in atto per fronteggiare un problema collettivo, mobilitando risorse pubbliche per la loro soluzione, oppure, allopposto, adoperandosi per negarne la rilevanza e accantonare ogni provvedimento (Regonini, 2001). 16

17 Le politiche pubbliche come risposta Ad uno specifico problema di pubblica rilevanza, ossia a una qualche sfasatura tra ciò che un gruppo di cittadini desidera e ciò che percepisce come un dato di fatto: le strade sporche, le morti del sabato sera, limmigrazione clandestina….la localizzazione di una centrale nucleare….. (Regonini, 2001) 17

18 Che cosè una politica pubblica Laccento sulle attività Dal punto di vista dei dirigenti pubblici una P.P. si riferisce a delle attività specifiche, in relazione alle proprie competenze. In pratica, poiché i confini delle competenze sono incerti, riguardano un campo molto vasto composto da numerose attività. 18

19 Che cosè una politica pubblica Laccento sugli attori: tutto quello che i governi decidono di fare o di non fare le P.P. sono delle azioni intraprese dal governo. sono quello che i governi fanno e perché lo fanno lo studio delle politiche pubbliche non è altra cosa che lazione delle autorità pubbliche allinterno della società 19

20 Che cosè una politica pubblica Per la scuola delle scelte pubbliche, gli attori sono degli individui o delle coalizioni di individui, con obiettivi economici generalmente egoistici. In pratica, gli attori sono delle organizzazioni più o meno collegate tra loro, che si attivano in sistemi o reticoli in occasione di una particolare politica pubblica Burocrati di governo, gruppi di interessi, non di governo 20

21 Che cosè una politica pubblica Laccento sulle soluzioni: le P.P. si riferiscono a un insieme di decisioni, prese da uno o più attori politici, ma soprattutto alla selezione dei problemi, dei mezzi e delle soluzioni. 21

22 Che cosè una politica pubblica Laccento sui problemi Quando loggetto delle P.P. è più definito tutti gli autori fanno riferimento a problemi, esigenze e attivano: azioni o inazioni in risposta a esigenze, domande azioni volte a modificare o regolamentare un problema o più problemi interconnessi Tuttavia, non tutti i problemi pubblici, collettivi, sociali,entrano però nellagenda di un governo Il governo è solo uno degli attori del processo di policy 22

23 Che cosè una politica pubblica I problemi sono alla ricerca di una autorità competente. Il chi fa che cosa ci pone, in pratica, di fronte ad un gioco, un dilemma, istituzionale che tende a definire i problemi, riconoscendoli, oppure a ignorarli, a caricare e scaricare i problemi pubblici tra gli attori e le istituzioni. Come osserva de Leonardis (2001, p. 117): Questo problema non è mio oppure questo caso non è di mia competenza. […] Da un lato accade che si creino casi che non sono di pertinenza di nessuna istituzione, o lo sono per un frammento o un aspetto così parziale da non dar luogo a pratiche istituzionali dintervento con qualche effetto evolutivo. 23

24 Che cosè una politica pubblica Come osservano Crozier e Friedberg, (1978, p.14) Definire un problema significa sempre determinare anche le incertezze pertinenti, e quindi anche circoscrivere indirettamente con esse la struttura di potere che dovrà trattarlo. Vedremo in seguito come il nostro problema sarà riconducibile alla cooperazione e interdipendenza fra attori, risorse e interessi pubblici. 24

25 I problemi e lagenda pubblica Dove e quando nascono i problemi? Una condizione sociale sgradevole può essere non percepita come problema. Diventa un problema, meritevole di trattamento, quando un gruppo di individui pensa che si possa fare qualcosa per risolverlo. Domande: il problema è sollevato dalla società civile; Bisogni: il problema è individuato dai decisori e inserito nellagenda pubblica Opportunità: una situazione favorevole consente la realizzazione delle soluzioni. Es. i grandi eventi 25

26 Che cosa studia lanalisi delle politiche pubbliche LAPP si occupa di tutto ciò che fanno i governi, perché lo fanno, e con quali conseguenze. Studia il modo in cui si formano e vengono attuate le decisioni pubbliche in due prospettive: quella strettamente conoscitiva, con la finalità di descrivere i processi e spiegarli quella applicativa, con la finalità di migliorare la qualità delle singole politiche pubbliche e in genere le capacità di intervento delle istituzioni che ne sono responsabili. 26

27 Che cosa studia lanalisi delle politiche pubbliche L APP applicata (studi di caso) analizza il percorso attraverso il quale vengono adottate le decisioni pubbliche, rendendole per un verso più consapevoli e più efficaci, e per laltro verso più trasparenti (dovè il problema, che cosa non ha funzionato?). Essa richiede ai decisori pubblici, nel trattare un problema di cui essi avvertono lurgenza, di compiere una serie di passaggi: 27

28 Che cosa studia lanalisi delle politiche pubbliche - conoscere la realtà, nel senso di rilevare in modo attendibile e completo le esigenze sociali ed economiche cui si intende dare risposta (ivi quelle non rappresentate da corrispondenti gruppi di interesse); - considerare una gamma differenziata di opzioni di intervento; - consultare ampiamente i soggetti interessati a vario titolo alla politica pubblica, ai benefici che essa dovrebbe generare, ad eventuali costi diretti ed indiretti o collaterali che sa essa deriverebbero (includendo i gruppi più deboli e meno organizzati, i punti di vista di coloro che potrebbero essere toccati dallintervento, ma non possono aver voce, come le generazioni future); 28

29 Che cosa studia lanalisi delle politiche pubbliche - esaminare le singole alternative di intervento dal punto di vista della loro concreta fattibilità; - eliminare, sulla base di una previsione dei loro effetti alternative che siano irragionevolmente costose, dati i fini che la politica si prefigge; - suggerire lalternativa o le alternative che appaiono più vantaggiose; - tenere sotto osservazione la fase di attuazione; - valutare sistematicamente ex post i risultati e in generale limpatto delle politiche adottate; 29

30 Che cosa studia lanalisi delle politiche pubbliche Tale analisi può migliorare le politiche e lazione delle P.A: ridefinendo i problemi, in vista dellintervento, in modo corretto, il meno possibile ambiguo, tale da includere aspetti rilevanti spesso tralasciati, al contempo minimizzando le conseguenze della disinformazione, dei fraintendimenti o di definizioni dettate da ragioni opportunistiche, ideologiche; escludendo alternative non necessarie, eccessivamente costose, ovvero tali da generare probabili effetti collaterali indesiderabili in quantità eccessiva; 30

31 Che cosa studia lanalisi delle politiche pubbliche utilizzando tecniche di valutazione controllabili e rigorose, sia nella rilevazione delle informazioni e delle opinioni attraverso la consultazione, sia nella valutazione dei costi e dei benefici delle singole alternative; utilizzando sistematicamente dati attendibili, pertinenti al problema oggetto di intervento; elevando la rispondenza delle politiche pubbliche ai differenti bisogni sociali ed economici. 31

32 Che cosa studia lanalisi delle politiche pubbliche Per un verso, una corretta e stabile applicazione dellAPP rende i processi decisionali pubblici più tecnici e orientati ai problemi specifici. Ciò non implica necessariamente una deriva verso la tecnocrazia. Al contrario, se ben congegnata, lAPP può fornire una opportunità di trovare udienza per le esigenze dei molteplici gruppi sociali interessati, assai più significativa di quanto spesso non avvenga. 32

33 Qual è il problema? Abbiamo un problema tutte le volte che si riscontra una insoddisfazione circa la situazione esistente. Occore costruire il problema, definire la situazione di partenza. Gruppi sociali diversi avranno spesso percezioni diverse, o addirittura contrapposte, circa il problema, indipendentemente dalla soluzione. Ad esempio, la necessità o lopportunità di realizzare una certa opera pubblica, o una privatizzazione (es. discarica, linquinamento….) 33

34 Qual è il problema? E le soluzioni… Una volta individuate le esigenze e compiuta la scelta di quelle da privilegiare, indicando così gli obiettivi dellintervento, occorrerà valutare le diverse alternative sul campo e scegliere la tipologia di politiche tra due categorie principali: - distributive: erogano un beneficio tangibile (denaro, beni, servizi) a determinate categorie: gli albergatori…… - regolative: consistenti nella previsione di modelli di condotta, eventualmente sanzionati, cui i destinatari dovrebbero adeguarsi. 34

35 Perché studiare le Politiche pubbliche? A parte gli esperti, a tutti dovrebbe interessare che cosa fa il pubblico per loro o nei loro confronti, o della loro categoria professionale. A differenza della politcs, studiare le politiche pubbliche significa rivolgere una particolare attenzione agli effetti dellazione pubblica sulla vita della gente. (Heclo, 1983). 35

36 Perché studiare le Politiche pubbliche? 36

37 Attenzione ai falsi sinonimi Una politica pubblica non è una legge Le leggi sono/possono essere un importante ingrediente, ma non sono tutto! Infatti: -Per la legge: vale la correttezza formale, la leggittimità delle procedure, -Per una P.P. la sua effettiva capacità di mitigare il problema di partenza, che viene trattato, ridefinito ma non risolto una volta per tutte. 37

38 Attenzione ai falsi sinonimi Una politica pubblica non è una decisione. Di essa fanno parte integrante i processi decisionali, che contengono flussi di azioni e di decisioni. 38

39 Definizioni preliminare per lAPP Potere: influenza (obbedienza) di A su B 5 tipi di potere: -Potere tradizionale: si è sempre fatto così -Potere carismatico: carisma del leader -Potere legale razionale: osservanza delle regole -Potere clientelare: scambio tra consenso e prestazioni - Potere funzionale: capacità di soddisfare bisogni insoddisfatti dei cittadini in generale 39

40 Definizioni preliminare per lAPP Una risorsa è qualsiasi bene che abbia un valore per chi lo riceve Risorse politiche: (capacità di mobilitare il consenso); Risorse legali: potestà attribuito dalle norme ad un attore; Risorse economiche: capacità di mobilitare denaro Risorse informative: disponibilità di conoscenza, informazioni dati Risorse strategiche: conoscenza del processo decisionale 40

41 Definizioni preliminare per lAPP Gli attori sono i soggetti che compiono azioni Un attore può aver obiettivi: Di contenuto, relativi al problema e7o alla soluzione Di processo; relativi al rapporto con gli altri attori NellAPP gli attori interagiscono in vista del conseguimento di una posta: il risultato che vogliono ottenere 41

42 Definizioni preliminare per lAPP Classificazione generale degli attori: -Politici -Burocrati -Esperti -Gruppi di interessi Ruoli degli attori Promotore: attiva il processo formulazione iniziale della politica Regista: facilita il ragiungimento di un esito Oppositore: è contrario alla soluzione o al problema Alleato: condivide con il promotore e il regista la soluzione 42

43 Definizioni preliminare per lAPP Modalità di interazioni Sono le regole, non totalmente nella disponibilità degli attori, che presiedono allo scambio delle risorse. -conflitto: posizioni contrastanti, vince chi ha più risorse; -contrattazione: scambio di risorse; - collaborazione: gli attori uniscono le loro risorse per risolvere il problema. 43

44 Definizioni preliminare per lAPP Tipi di giochi tra attori Gioco a somma positiva: tutti i partecipanti guadagnano qualcosa; Gioco a somma zero: alla vincita di un partecipante corrispondono le perdite degli altri partecipanti. Gioco a somma negativa: tutti i partecipanti perdono qualcosa. 44

45 Definizioni preliminare per lAPP Gli esiti Sono le modifiche del problema determinate dalle azioni che compongono la politica Non solo produzione di piani, programmi, erogazione di risorse e servizi. Ma soprattutto le trasformazioni dei comportamenti degli attori o dei destinatari della politica. Che cosa è cambiato? Per chi? 45

46 I modelli decisionali 46

47 Le tipologie di politiche di Lowi Distributive: (dette anche a pioggia) Danno qualcosa a tutti i destinatari (individuabili) Non comportano un confronto con quelli che vengono danneggiati (contribuenti). -Logica prevalente: scambio -Relazioni non conflittuali Sono attuate da commissioni politiche parlamentari o agenzie pubbliche. Es. Finanziamenti allagricoltura 47

48 Le tipologie di politiche di Lowi Politiche redistributive Configurano giochi a somma zero perché tolgono a un gruppo per dare ad altri (classi sociali contrapposte. Comportano un confronto diretto e sono conflittuali. Logica di concertazione, con negoziazione al vertice Es. Tassazione dei beni di lusso 48

49 Le tipologie di politiche di Lowi Politiche regolative Comportano una limitazione dei comportamenti o prescrivono adempimenti specifici a categorie di soggetti. Logica: negoziato politico Sono disposte dal potere legislativo: stato, regioni (regolamenti comunali). Es. divieto di guida in stato di ebrezza, di costruire. 49

50 Le tipologie di politiche di Lowi Politiche costitutive o costituenti Creano nuove regole del gioco, nuovi organismi e nuove istituzioni Esempi: -creazioni di authority -leggi costituzionali (federalismo) 50

51 Le tipologie di politiche di Lowi 51

52 Il contributo di Lowi Tradizionalmente: la politica (variabile indipendente) determina le politiche (variabile dipendente). Secondo Lowi: le politiche determinano la politica. In altre parole: I diversi tipi problemi e di politiche condizionano i diversi modi di fare le politiche e le soluzioni adottate. 52

53 La tipologia di Wilson (1980) Le politiche sono classificate in relazioni ai costi e ai benefici e alla loro distribuzione, concentrata o distribuita. E significativa per le scelte localizzative di infrastrutture intrusive per lambiente, ma sostanzialmente necessarie (conflitti ambientali). Esempio: strade, ferrovie,aeroporti, discariche. 53

54 La tipologia di Wilson (1980) 54

55 Le politiche simboliche Sono politiche enunciate senza la volontà o la possibilità reale (es. mancanza di risorse finanziarie) di di attuarle (effetto annuncio, politiche elettorali). Servono a rafforzare i legami tra governanti e governati, e a creare simboli: es. la tour Eiffel. Politiche reali incrementali: es. le politiche territoriali, le politiche turistiche. 55

56 Il ciclo di vita delle PP 1.Il problema, linserimento e la definizione nellagenda; 2. La formulazione 3. La decisione (adozione) 4. Messa in opera: attuazione, implementazione 5. Valutazione (monitoraggio) 6. Continuazione, riformulazione o fine della politica 56

57 Il ciclo di vita delle PP 57