Introduzione all’analisi delle politiche pubbliche

Presentazione sul tema: "Introduzione all’analisi delle politiche pubbliche"— Transcript della presentazione:

1 Introduzione all’analisi delle politiche pubbliche
Simone busetti definizione perché STUDIARLE STRUTTURA DEL CORSO ASPETTI ORGANIZZATIVI

2 1. definizione

3 L’approccio della policy analysis: L’attenzione ai problemi collettivi
Presentazione: Discipline a confronto: scienza politica vs. analisi delle politiche «Society is not especially concerned with power as a phenomenon in and of itself or with government as such. Its interest is always derived from a prior concern with policy» (Easton, 1953). L’approccio della policy analysis: L’attenzione ai problemi collettivi La multidisciplinarietà Il carattere prescrittivo (ex ante / ex post)

4 CHE COS’è UNA POLITICA PUBBLICA
Un’insieme di azioni atte alla risoluzione di un problema di interesse pubblico: Il problema come unità analitica Di ‘interesse pubblico’ e non ‘pubblico’ La pluralità delle azioni e non soltanto le leggi Il problema non è un dato, non è un aspetto oggettivo o universalmente riconosciuto. In una società democratica e pluralista è inteso come sfasatura tra ciò che un gruppo di cittadini desidera e ciò che è percepito come dato di fatto. Vedi agenda-setting e non-decisioni. Pubblico vuol dire con rilevanza collettiva. Non si fa riferimento alla natura – pubblica o privata - degli attori coinvolti né alle risorse utilizzate, ma soltanto alla natura collettiva del problema. Esempio: nuovi poveri e microcredito; il cambiemento degli attori del welfare (chiesa-stato). Pluralità degli interventi: Com’è fatta una politica di riduzione di CO2? 1: trasporti (tariffazione, quindi costo sociale e tasse + integrazione; costruire nuove infrastrutture e quindi progetti; ideare nuovi servizi, tipo bikesharing; limitazione del traffico; politica dei parcheggi); 2. sperimentazione di nuove tecnologie (nuova ricerca, nuovi motori, nuovi carburanti ma anche l’introduzione di standard); sostegni per adeguamento tecnologico; attività culturali. La legge può essere un pezzo di una politica ma non ne esaurisce il senso. Una legge è valida-legittima se sono rispettate le procedure per la sua promulgazione; una politica pubblica basa la sua validità (e la sua esistenza) sulla risoluzione di un problema collettivo. Una politica di ordine pubblico non è fatta dalla potestà di intervenire garantita alla polizia dalle leggi, ma molto spesso da questioni organizzative di servizio, dalle tecnologie esistenti, dalla cultura del luogo. È possibile spiegare soltanto in termini legislativi le differenze che ci sono tra città nel nostro paese? In tal senso, le leggi sono istituzioni che creano il contesto di azione, sono una risorsa dei soggetti che vogliono risolvere un problema collettivo

5 Un esempio problema collettivo: ridurre co2 a milano
Trasporti Sviluppo Trasporto Pubblico (Metropolitana e di superficie) Mobilità ciclistica Car sharing, car pooling, sistemi a chiamata Efficienza autovetture private Altre riduzioni degli spostamenti auto (es. ecopass, ecc) Percorrenze mezzi commerciali, efficienza mezzi commerciali Efficienza trasporto pubblico Residenza Aumento efficienza energetica abitazioni esistenti Nuove abitazioni con interventi di efficienza energetica Cambio combustibili (da gasolio a metano) Risparmio e.e. - efficienza usi finali Terziario Aumento efficienza energetica immobili esistenti Nuovi immobili con interventi di efficienza energetica Comune MI Risparmio e.e. - efficienza usi finali - illum. Pubblica Produzione Miglioramento efficienza produzione energia Fotovoltaico, teleriscaldamento Rifiuti Rifiuti smaltiti in termovalorizzatore Agricoltura Superficie coltivata con tecniche conservative Piantumazione alberature PIANO ENERGIA 2012 La multidisciplinarietà Il problema collettivo La pluralità delle modalità di intervento (non soltanto leggi) e degli attori Il carattere prescrittivo (problema-soluzione)

6 2. perché studiarle

7 Per l’importanza del fenomeno: Spesa complessiva bilancio Italia migliaia di euro
1862= ; 1979= ; 2009= Dal dopoguerra e specie dagli anni 60 c’è uno sviluppo esponenziale dell’intervento pubblico, specie nel campo assistenziale. La crescita dello stato sociale vede sia l’aumento dei servizi che un cambiamento strutturale della società, un innalzamento del tenore di vita e il peso progressivamente maggiore della popolazione anziana (a fronte di una minore valore economico dei più giovani). C’è anche una spiegazione sostanzialmente politica (e squisitamente micro), cioè che i vantaggi elettorali portino le forze politiche ad accontentare gruppi che possono appoggiarli nella competizione elettorale (Stiglitz, Peltzman, teoria della cattura e della regolazione). C’è anche una spiegazione più specifica, che riguarda il colore delle forze politiche, e non le scelte politiche generali. Qui il riferimento è alla socialdemocrazia, ma in molte ricerche è stato notata una convergenza tra colori politici, con scarti marginali e comunque sempre in aumento (esempio tra Giscard d’Estaing e Mitterand). Ma qualunque sia la ragione il punto è che si tratta di una crescita delle politiche e della spese per le politiche, e quindi diventa importante lavorare al fine di comprendere meglio le condizioni e i caratteri delle scelte pubbliche. L’idea è quella di acquisire un bagaglio di conoscenze sull’adozione, l’attuazione e la valutazione delle scelte, quali elementi di una usable knowledge a fini di apprendimento e miglioramento. QUESTO è L’ASPETTO MACRO, DI CUI CI OCCUPIAMO MENO. QUALI SONO LE SCELTE? E COME SI FANNO MEGLIO? E QUALI SONO GLI EFFETTI?

8 PER RISOLVERE ALCUNI PROBLEMI Perdite acqua immessa in rete, Legambiente 2007
QUAL è IL PROBLEMA? QUALI SONO LE POSSIBILI SOLUZIONI? LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE FUNZIONA? perché NON FUNZIONA? L’INGRESSO DI PRIVATI Può PORTARE BENEFICI? QUAL è LA GIUSTA POLITICA?

9 perché NE ABBIAMO BISOGNO
Limiti materiali dell’individuo Aggiungere ‘razionalità’ alle nostre scelte politiche: Chi ha trasformato il militare in volontario? Chi ha inventato il 3+2? Chi ha aumentato le tariffe del trasporto pubblico? Contraddizioni e bias (ancoraggio, disponibilità, ottimismo). Esempio dimensione città e felicità, fecondazione assistita, mix energetico. Esempio: il costo sociale come limite finanziario, ma anche limiti puramente tecnici. Facciamo l’esempio del mix energetico: siamo davvero in grado di dire di quanta energia verde abbiamo bisogno o possiamo soltanto dire che ne vogliamo di più? HARDIN e la tragedy of the commons, le enclosures, la privatizzazione dello spazio pubblico. L’intervento dello stato – cioè della gerarchia – permette una produzione e un uso efficienti e l’internalizzazione di eventuali esternalità negative.

10 3. struttura del corso

11 Un indice, non un modello: Il ciclo di policy
Agenda setting 1 Formulazione e Design 2 Decision Making 3 Implementation 4 Evaluation 5 Il policy cycle è più un modo per organizzare temi rilevanti che un modello efficace di rappresentazione delle politiche. L’idea che esistano delle fasi è fuorviante, sia per la sovrapposizione di queste 1.l’entrata in agenda è spesso già una proposta di formulazione, 2.la formulazione avviene attraverso il decision making (si decide su come formulare), 3.formulation e decision making strutturano l’implementazione, 4.quest’ultima è un pezzo costituente della decisione, 5.la valutazione è del tutto eventuale, 6.e il fatto che il ciclo si chiuda è più una una questione estetica che una rappresentazione empiricamente fondata. 7. Il learning?

12 Femminicidio, google.it/trends
1. Agenda setting: Femminicidio, google.it/trends

13 Obiettivo: Progettare una politica Primo ostacolo: la diagnosi
2. Formulazione e design Obiettivo: Progettare una politica Primo ostacolo: la diagnosi Secondo ostacolo: la soluzione Terzo ostacolo: i vincoli esistenti Molte questioni non raggiungono mai la fase di formulazione. Restano quali problemi latenti, a volte presenti a parte dell’opinione pubblica ma senza che si formi un consenso sufficiente che porti alla decisione. Si pensi ai servizi pubblici locali. Il secondo problema riguarda l’individuazione del problema. Si intende qui con il termine problema non tanto l’aspetto sostantivo che è evidente – l’uccisione delle donne – ma quale problema nell’attuale sistema (leggi permissive, scarsità di tutele, aspetti culturali) danno origine al problema e sulle quali è necessario intervenire. Nel caso del femminicidio tra l’altro il legislatore ha deciso di introdurre la non-ritirabilità della querela, l’informazione della vittima sull’andamento dei processi, un aumento nella severità/speditezza di pene e azioni, quindi identificando come problemi l’emersione dei casi di violenza, la tutela post-denuncia, e la necessità di azioni di protezione più efficace. È un problema che nel caso del femminicidio non si vede. È il caso di tutti i processi decisionali in cui esistono delle strutture predeterminate di soggetti e di relazioni che monopolizzano il sistema di produzione delle decisioni. Si tratta di gruppi (issue networks, policy networks, advocacy coalitions, iron triangles) in cui c’è poco ricambio. I vincoli possono essere di varia natura, tipicamente politici-istituzionali-culturali. Una precisa soluzione di formulazione può risultare non disponibile perché non c’è abbastanza consenso (fuori e dentro l’arena ristretta dei decisori: caso coppie di fatto, omofobia) o perché ci sono dei vincoli istituzionali. Il caso del femminicidio ha visto un decreto governativo che alla camera è stato fortemente emendato e che dovrà per non decadere essere approvato in modo molto rapido al senato.

14 3. Il processo decisionale
Chi? Con quali risorse e quali obiettivi? Con quali modalità di relazione? Quali sono le caratteristiche della decisione? In che modo si è riusciti a raggiungere una soluzione? Consiglio dei ministri. Josefa Idem, pari opportunità. Risorse legali – politiche Dobbiamo scoprirlo: Collaborazione? Conflitto? Le modalità di interazione danno indizi sul tipo di risultato, sulla forza di proponenti e oppositori, aiutano a capire che tipo di risultato ha prevalso. Si è deciso per una politica regolativa. C’erano altre possibilità? Che tipo di equilibri crea questa decisione tra gli attori dell’arena decisionale? Qual è stato il fattore scatenante? Quali i maggiori impedimenti alla decisione? È stata modificata la politica?

15 4. L’implementazione Comprendere il problema dell’attuazione
Sviluppare modelli analitici per l’attuazione Cos’è l’attuazione-messa in opera? Qual è il senso di game? Ci sono casi in cui l’implementazione corrisponde ad un nuovo processo, molto simile a quello decisionale, in cui la riuscita non è assicurata. L’apertura di una scuola o di un parco è in genere una decisione semplice, la costruzione di una nuova metropolitana è più difficile, la riuscita di un progetto di sviluppo una volta deciso è ancora più difficile. La differenza è in buona parte dovuta al numero di variabili da controllare Il modello legalistico, il modello top-down/razionale (pressman e Wildavsky, decision points) e il modello bottom-up (street level bureaucrats). Il consiglio dei ministri ha preso una decisione. Il consiglio dei ministri controlla parte del parlamento. Presa la decisione, fatta la conferenza stampa, cosa succede al decreto? Primo ostacolo l’effettiva trasformazione in legge. Cosa può non funzionare in un’ottica top-down? I punti decisionali, previsione dei momenti critici come il primo momento parlamentare. Il secondo punto decisionale non previsto è che cosa succederà nei singoli commissariati e nelle procure che si troveranno ad operare secondo le nuove norme. In un’ottica bottom-up invece si parte dal punto terminale: quali sono i bisogni della vittima? Quali sono i bisogni dell’utente finale, che cosa la legge non coglie?

16 Come valutiamo il successo? Tipi di valutazione
5. La valutazione Come valutiamo il successo? Tipi di valutazione Il problema degli effetti causali L’apprendimento La valutazione è la produzione di informazioni per dare giudizi su azioni pubbliche con l’intento di migliorarle. Nella valutazione di una politica pubblica è necessario rintracciare una teoria del cambiamento non sempre esplicita che collega un problema (cioè una variabile dipendente) ad una soluzione (cioè una variabile indipendente). A volte gli obiettivi di una politica sono spesso difficili da tracciare con chiarezza o comunque non tutti espliciti o semplicemente non chiari. Nell’esempio del piano energetico milanese, è necessario guardare i documenti legislativi relativi al piano, ma anche le interviste rilasciate, le dichiarazioni, interpretare i diversi elementi al fine di chiarire e specificare il più possibile gli obiettivi, guardando poi alle azioni messe in atto e quanto siano effettivamente collegate/congrue rispetto al risultato. Si tratterà quindi innanzi tutto di ricostruire il modello logico che dalle azioni porta agli obiettivi. La valutazione può essere fatta ex ante, in itinere ed ex post. Per valutare il successo è necessario specificare gli obiettivi in forma di indicatori di successo attraverso target specifici. Qual è un target di riduzione delle emissioni? Post hoc: il problema della dinamica spontanea e delle variabili intervenienti. Controfattuale: cosa sarebbe accaduto se la politica non fosse realizzata? La differenza tra fattuale (ciò che è successo) e controfattuale (la ricostruzione teorica - stima di ciò che sarebbe successo) ci dà gli effetti di una politica.

17 4. aspetti organizzativi

18 Materiali didattici Dente B., “Le Decisioni di policy”, Bologna: Il Mulino (2011); Howlett M. e Ramesh M., “Come studiare le politiche pubbliche”, Bologna: Il Mulino (2003) Dispense su temi scelti (da pubblicare sul sito del corso) Slide

19 Lavoro di gruppo Alcune regole generali:
Per essere considerati frequentanti dovete svolgere il lavoro di gruppo La presenza alle sessioni di gruppo è obbligatoria Si tratta principalmente di sessioni di revisione Obiettivi del lavoro: Progettare una politica, dall’ideazione dell’intervento alla sua valutazione Il prodotto finale: Un saggio (dettagli più avanti) Una presentazione

20 Modalità d’esame e valutazione
Per i frequentanti Media tra il lavoro di gruppo (40%) e l’esame scritto (60%) Passare l’esame scritto è condizione necessaria Per i non frequentanti Esame scritto Struttura dell’esame scritto: 90 minuti 3-4 domande a risposta aperta (sull’intero programma, libri e dispense) Analisi di un caso di decisione (Dente, cap. 3-7)

21 calendario n Data Contenuti (PROVVISORIO) Docenti 1 29 Gennaio
Introduzione al corso Busetti 2 04 Febbraio Design 3 05 Febbraio Design e implementazione 4 11 Febbraio Modelli decisionali 5 12 Febbraio Attori (Scadenza definizione gruppi) – 18 Febbraio NO LEZIONE 19 Febbraio 6 25 Febbraio Network 7 26 Febbraio Posta in gioco, interazioni Introduzione ai lavori di gruppo Busetti - González 8 04 Marzo Strategie 9 05 Marzo LAVORO DI GRUPPO 10 11 Marzo 11 12 Marzo Valutazione delle politiche Busetti - Melloni - González 12 18 Marzo Busetti - Gonzalez 13 19 Marzo 22 Marzo Scadenza invio lavori 14 25 Marzo PRESENTAZIONI IN CLASSE 15 26 Marzo

22 1. agenda setting

23 Il problema: perchè ci occupiamo di certi problemi e non di altri?
Agenda setting e decisioni: Che cos’è l’agenda Quali sono i limiti Quali sono le determinanti

24 Quali limiti? Facciamo un esempio: un PROCESSO DI budgetING immaginario
2012 2013  Richieste degli assessori Istruzione 2,8 "Abbiamo alcune scuole limite in periferia e siamo scesi nella classifica nazionale di apprendimento" Sport 0,7 «La metà degli impianti comunali ha bisogno di ristrutturazioni» Trasporti 4,8 "Dobbiamo finalmente costruire il nuovo tram leggero dal centro in periferia" Commercio 2,1 "La maggior parte del piccolo commercio è in difficoltà, chiude circa un’impresa a settimana" Cultura 1,2 «Il nostro teatro dell’opera è chiuso da molto tempo, è l’occasione per una nuova stagione" Sicurezza 2 "Abbiamo avuto un aumento delle aggressioni in strada, i cittadini non sono più al sicuro" Lavori pubblici 3,6 «Spendiamo moltissimo per infortuni su strade inadeguate, dobbiamo rifare metà delle strade» totale 17,2 19,7 Limite di risorse Limite cognitivo Limite politico: chi decide l’allocazione? Quali sono gli interessi rappresentati? Limite istituzionale e problema delle non decisioni

25 Quali limiti all’ingresso in agenda
Risorse Comprensione del problema Vincoli politici L’assetto istituzionale

26 Baumgartner – jones, budget change 1947-2003 e status quo

27 Eventi critici e attenzione pubblica: immigrazione su google trends

28 Eventi critici e attenzione pubblica: ‘barcone’ su google trends

29 Il problema reale: migranti morti nel mediterraneo

30 Quando si cambia? La teoria dei multiple streams
3 flussi: politics, problems, policies. Un elemento strutturale: la policy window. Un elemento attoriale: il policy entrepreneur. Ambiguità vuol dire ambivalenza e – al contrario dell’incertezza – non è qualcosa che si riduce con l’informazione. Le policy windows sono momenti critici. L’Ambiguità e non l’incertezza caratterizza i processi di policy: le persone non sanno ciò che vogliono, i processi sono oscuri e sconosciuti ai singoli partecipanti, la presenza dei decisori è fluida, spesso non c’è una chiara idea del problema.

31 Multiple streams diagram
Policy Entrepreneur

32 Alcune conclusioni sul quando si prendono le decisioni
È una teoria dell’agenda. L’unità di analisi è la decisione. Non è la razionalità, ma il Tempo quale risorsa scarsa e inelastica a gestire i processi Il punto di vista non è l’individuo o la composizione di volontà individuali, ma la struttura della scelta. È essenziale il coupling da parte di qualche policy entrepreneur