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ATTUAZIONE DELLA LEGGE 42/2009: A CHE PUNTO SIAMO? MARCO CAUSI Aggiornamento al 13 maggio 2011.

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1 ATTUAZIONE DELLA LEGGE 42/2009: A CHE PUNTO SIAMO? MARCO CAUSI Aggiornamento al 13 maggio 2011

2 I decreti approvati Trasferimento patrimonio Trasferimento patrimonio Fabbisogni standard Comuni e Province Fabbisogni standard Comuni e Province Primo decreto su Roma Capitale Primo decreto su Roma Capitale Finanza comunale Finanza comunale Finanza Regioni, Province, Sanità Finanza Regioni, Province, Sanità Interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali Interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali

3 I decreti da approvare Armonizzazione dei bilanci (in bicamerale) Armonizzazione dei bilanci (in bicamerale) Premi e sanzioni (in conferenza unificata) Premi e sanzioni (in conferenza unificata) Perequazione Comuni e Province Perequazione Comuni e Province Altri interventi speciali Altri interventi speciali Spesa in conto capitale “ordinaria” Spesa in conto capitale “ordinaria” Roma Capitale con poteri e risorse Roma Capitale con poteri e risorse

4 Un percorso ancora lungo Termine per i decreti posticipato al 21 novembre 2011(legge in corso di approvazione) Termine per i decreti posticipato al 21 novembre 2011(legge in corso di approvazione) Il Governo ha accettato la proposta del PD di iniziare da subito una fase di “verifica e correzione” dei decreti già approvati Il Governo ha accettato la proposta del PD di iniziare da subito una fase di “verifica e correzione” dei decreti già approvati Altri tre anni (invece di due) per i decreti correttivi e integrativi Altri tre anni (invece di due) per i decreti correttivi e integrativi Dai soli decreti già approvati ben 67 ulteriori atti normativi da predisporre (Dpcm, decreti ministeriali, regolamenti, ecc.) Dai soli decreti già approvati ben 67 ulteriori atti normativi da predisporre (Dpcm, decreti ministeriali, regolamenti, ecc.)

5 Contenuti della presentazione Analisi e valutazione dei primi cinque decreti approvati Analisi e valutazione dei primi cinque decreti approvati Analisi del decreto sugli interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali Analisi del decreto sugli interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali Proposte per la fase di “verifica e correzione” Proposte per la fase di “verifica e correzione”

6 Griglia per l’analisi dei primi cinque decreti approvati Spesa pubblica locale e metodo della standardizzazioneSpesa pubblica locale e metodo della standardizzazione Struttura finanziaria di Regioni ed enti localiStruttura finanziaria di Regioni ed enti locali Assetto tributario di Regioni ed enti localiAssetto tributario di Regioni ed enti locali Coordinamento fra finanza pubblica nazionale e localeCoordinamento fra finanza pubblica nazionale e locale

7 Spesa pubblica locale e metodo della standardizzazione 1 E’ la vera novità della L. 42: distinzione fra servizi essenziali e funzioni fondamentali (coperti da LEP) e resto (non coperto da LEP) E’ la vera novità della L. 42: distinzione fra servizi essenziali e funzioni fondamentali (coperti da LEP) e resto (non coperto da LEP) Perequazione con fabbisogno standard vs perequazione su capacità fiscali Perequazione con fabbisogno standard vs perequazione su capacità fiscali Costi e fabbisogni standard: bottom-up vs top- down Costi e fabbisogni standard: bottom-up vs top- down Top-down può convivere con valutazione di efficienza ed efficacia della spesa e percorsi di convergenza Top-down può convivere con valutazione di efficienza ed efficacia della spesa e percorsi di convergenza

8 Spesa pubblica locale e metodo della standardizzazione 2 Il caso della sanità e la confusione fra fabbisogno standard e criteri di riparto Il caso della sanità e la confusione fra fabbisogno standard e criteri di riparto Gli altri servizi essenziali nel decreto Regioni (LEP, ricognizione, livelli di servizio, stima fabbisogni) Gli altri servizi essenziali nel decreto Regioni (LEP, ricognizione, livelli di servizio, stima fabbisogni) Stima dei fabbisogni standard per le funzioni fondamentali di Comuni e Province (obiettivi di servizio) Stima dei fabbisogni standard per le funzioni fondamentali di Comuni e Province (obiettivi di servizio) Sfida analitica e valutativa nei settori cofinanziati da diversi livelli di governo (assistenza, istruzione) Sfida analitica e valutativa nei settori cofinanziati da diversi livelli di governo (assistenza, istruzione) Deve prevalere un approccio di “ricostruzione della spesa” su quello dello “smontaggio” dei fondi esistenti dei trasferimenti Deve prevalere un approccio di “ricostruzione della spesa” su quello dello “smontaggio” dei fondi esistenti dei trasferimenti

9 Struttura finanziaria: Regioni Perequazione al 100 per cento sui fabbisogni standard per le spese LEP (tramite compartecipazione Iva) e al 75 per cento sulle capacità fiscali per le spese non LEP (tramite addizionale Irpef) Perequazione al 100 per cento sui fabbisogni standard per le spese LEP (tramite compartecipazione Iva) e al 75 per cento sulle capacità fiscali per le spese non LEP (tramite addizionale Irpef) Compartecipazione Iva sulla base del gettito delle transazioni registrate sul territorio regionale (modello VT) più gettito derivante dalle organizzazioni “non market” Compartecipazione Iva sulla base del gettito delle transazioni registrate sul territorio regionale (modello VT) più gettito derivante dalle organizzazioni “non market” Flessibilità fiscale locale tramite tributi propri (Irap, ecc.) e addizionale Irpef fino al 2,1% Flessibilità fiscale locale tramite tributi propri (Irap, ecc.) e addizionale Irpef fino al 2,1% Fiscalizzazione trasferimenti statali tramite addizionale Irpef “di base” Fiscalizzazione trasferimenti statali tramite addizionale Irpef “di base”

10 Struttura finanziaria: Province Perequazione e fiscalizzazione trasferimenti statali tramite compartecipazione Irpef (con garanzia dinamicità gettito) Perequazione e fiscalizzazione trasferimenti statali tramite compartecipazione Irpef (con garanzia dinamicità gettito) Flessibilità fiscale locale tramite addizionale su RCA (aliquota base 12,5% margine +/- 3,5%) e IPT (riordino rimandato a legge di stabilità) Flessibilità fiscale locale tramite addizionale su RCA (aliquota base 12,5% margine +/- 3,5%) e IPT (riordino rimandato a legge di stabilità) Fiscalizzazione trasferimenti regionali tramite compartecipazione a tassa automobilistica Fiscalizzazione trasferimenti regionali tramite compartecipazione a tassa automobilistica

11 Struttura finanziaria: Comuni 1 Perequazione non ancora definita Perequazione non ancora definita Fiscalizzazione trasferimenti statali tramite Fondo di riequilibrio provvisorio approvvigionato da imposte erariali il cui gettito è devoluto in tutto o in parte (registro e ipo- catastali, Irpef su redditi immobiliari), con garanzia dinamicità gettito Fiscalizzazione trasferimenti statali tramite Fondo di riequilibrio provvisorio approvvigionato da imposte erariali il cui gettito è devoluto in tutto o in parte (registro e ipo- catastali, Irpef su redditi immobiliari), con garanzia dinamicità gettito Attribuzione di una compartecipazione IVA equivalente al gettito del 2% di una compartecipazione Irpef Attribuzione di una compartecipazione IVA equivalente al gettito del 2% di una compartecipazione Irpef

12 Struttura finanziaria: Comuni 2 Flessibilità fiscale locale tramite IMU (aliquota base 7,6 per mille margine +/- 3 per mille), addizionale Irpef (sbloccata sotto 0,4%), imposta di scopo, imposta di soggiorno Flessibilità fiscale locale tramite IMU (aliquota base 7,6 per mille margine +/- 3 per mille), addizionale Irpef (sbloccata sotto 0,4%), imposta di scopo, imposta di soggiorno Fiscalizzazione trasferimenti regionali tramite compartecipazione ad addizionale regionale Irpef Fiscalizzazione trasferimenti regionali tramite compartecipazione ad addizionale regionale Irpef

13 Struttura finanziaria: commenti 1 Regioni: passo avanti rispetto a DLgs 56/2000, ma vanno scritti meglio articoli 2 e 11 per chiarire le diverse modalità della perequazione fra “spese LEP” e “spese non LEP” Regioni: passo avanti rispetto a DLgs 56/2000, ma vanno scritti meglio articoli 2 e 11 per chiarire le diverse modalità della perequazione fra “spese LEP” e “spese non LEP” Muraro (su lavoce.info): “sarà davvero federalismo ad alta solidarietà … ma allora bisogna affrettarsi a sgonfiare le attese miracolistiche che la Lega ha irresponsabilmente alimentato di una rivoluzione rapida e forte nei rapporti Nord-Sud. Il cambiamento sarà lento e non vistoso sia per la gradualità prevista sia perché il nuovo sistema, una volta arrivato a regime, non introduce grandi spazi di autonomia né consente forti differenze territoriali” Muraro (su lavoce.info): “sarà davvero federalismo ad alta solidarietà … ma allora bisogna affrettarsi a sgonfiare le attese miracolistiche che la Lega ha irresponsabilmente alimentato di una rivoluzione rapida e forte nei rapporti Nord-Sud. Il cambiamento sarà lento e non vistoso sia per la gradualità prevista sia perché il nuovo sistema, una volta arrivato a regime, non introduce grandi spazi di autonomia né consente forti differenze territoriali” Province: molto garantista (proprio per gli enti di cui si discute la soppressione … ) Province: molto garantista (proprio per gli enti di cui si discute la soppressione … )

14 Struttura finanziaria: commenti 2 Comuni: indeterminatezza perequazione, passo indietro su autonomia tributaria, gettiti devoluti a Fondo di riequilibrio molto sperequati, criteri di riparto della compartecipazione Iva indeterminati (pro capite in base al gettito regionale?) Comuni: indeterminatezza perequazione, passo indietro su autonomia tributaria, gettiti devoluti a Fondo di riequilibrio molto sperequati, criteri di riparto della compartecipazione Iva indeterminati (pro capite in base al gettito regionale?) Perequazione Comuni e Province: i fondi dei trasferimenti perequativi di origine statale si parleranno con quelli di origine regionale? Perequazione Comuni e Province: i fondi dei trasferimenti perequativi di origine statale si parleranno con quelli di origine regionale?

15 Assetto tributario: tributi locali 1 Nel complesso, pochi cambiamenti su tributi locali Nel complesso, pochi cambiamenti su tributi locali Nuova IMU, comprendente oltre a vecchia ICI anche Irpef su immobili non locati Nuova IMU, comprendente oltre a vecchia ICI anche Irpef su immobili non locati Aliquota di equilibrio: 7,6 o 8,5 per mille? Aliquota di equilibrio: 7,6 o 8,5 per mille? Nuove imposte di scopo e di soggiorno Nuove imposte di scopo e di soggiorno Addizionale comunale Irpef da riformare con futuro regolamento Addizionale comunale Irpef da riformare con futuro regolamento

16 Assetto tributario: tributi locali 2 Addizionale Irpef regionale: no tax area sul primo scaglione (fino a 15 mila euro), possibilità detrazioni, possibilità aliquote differenziate fra scaglioni, ma senza modificare scaglioni Addizionale Irpef regionale: no tax area sul primo scaglione (fino a 15 mila euro), possibilità detrazioni, possibilità aliquote differenziate fra scaglioni, ma senza modificare scaglioni Switch fra Irap e Irpef a livello regionale limitata come oggi (non più di 0,5 Irap) Switch fra Irap e Irpef a livello regionale limitata come oggi (non più di 0,5 Irap) Abolizione delle addizionali locali alle accise sull’energia Abolizione delle addizionali locali alle accise sull’energia

17 Assetto tributario: tributi erariali Paradossalmente, cambiamenti più rilevanti sono su tributi erariali Paradossalmente, cambiamenti più rilevanti sono su tributi erariali Imposta sostitutiva sui redditi da locazione (cedolare secca) Imposta sostitutiva sui redditi da locazione (cedolare secca) Copertura finanziaria della perdita di gettito Copertura finanziaria della perdita di gettito Riforma delle imposte sui trasferimenti immobiliari, con aggravio per i trasferimenti di piccola entità (tariffa minima) e cancellazione delle esenzioni oggi vigenti (onlus, edilizia convenzionata, coltivatori diretti, ecc.) Riforma delle imposte sui trasferimenti immobiliari, con aggravio per i trasferimenti di piccola entità (tariffa minima) e cancellazione delle esenzioni oggi vigenti (onlus, edilizia convenzionata, coltivatori diretti, ecc.)

18 Federalismo fiscale e sistema fiscale 1 Non si percepisce un tax design complessivo nei decreti di attuazione della legge 42 Non si percepisce un tax design complessivo nei decreti di attuazione della legge 42 Manca una reale connessione con la riflessione in merito alla riforma fiscale complessiva Manca una reale connessione con la riflessione in merito alla riforma fiscale complessiva Esempio più importante: imposte sui redditi da capitale modificate solo per i redditi da capitale immobiliare, quindi questione dell’equilibrio fiscale fra redditi da capitale, da lavoro e da attività d’impresa Esempio più importante: imposte sui redditi da capitale modificate solo per i redditi da capitale immobiliare, quindi questione dell’equilibrio fiscale fra redditi da capitale, da lavoro e da attività d’impresa

19 Federalismo fiscale e sistema fiscale 2  Assenza di un tributo proprio comunale basato sugli immobili (proprietà oppure uso)  Pro e contro della nuova addizionale regionale Irpef  Pro e contro sulla flessibilità fra Irap e Irpef  Calcolo della compartecipazione Iva sulla base del modello VT: difficoltà, complicazioni, mancanza di dati

20 Innovazioni nel sistema fiscale: le occasioni mancate Si è mancata l’occasione di ragionare intorno ad una riforma della tassazione ambientale, che potrebbe avere connessioni con il fisco locale e regionale Si è mancata l’occasione di ragionare intorno ad una riforma della tassazione ambientale, che potrebbe avere connessioni con il fisco locale e regionale Si è mancata l’occasione di devolvere tributi meno sperequati (ad es. quelli su giochi e tabacchi, come proposto da Commissione Vitaletti) Si è mancata l’occasione di devolvere tributi meno sperequati (ad es. quelli su giochi e tabacchi, come proposto da Commissione Vitaletti) Si è mancata l’occasione di introdurre (reintrodurre?) un vero tributo proprio comunale Si è mancata l’occasione di introdurre (reintrodurre?) un vero tributo proprio comunale Si è mancata l’occasione per semplificare, anzi la nuova gestione dell’Irpef per i sostituti d’imposta sarà più complicata Si è mancata l’occasione per semplificare, anzi la nuova gestione dell’Irpef per i sostituti d’imposta sarà più complicata

21 L’imposta comunale: un veloce giro per il mondo USA, Property tax: media di 1917 dollari nel 2009, con variabilità sul valore mediano degli immobili da 1,8 per mille (Louisiana) a 1,89 per cento (New Jersey) USA, Property tax: media di 1917 dollari nel 2009, con variabilità sul valore mediano degli immobili da 1,8 per mille (Louisiana) a 1,89 per cento (New Jersey) UK, Council tax: media di 1146 sterline nel 2008 UK, Council tax: media di 1146 sterline nel 2008 Francia, Taxe fonciére e Taxe d’habitation: la prima varia, fra i Comuni delle diverse Regioni, nel 2009 fra 552 e 1132 euro, la seconda fra 395 e 1164; in media la somma delle due è stata nel 2009 di 1502 euro Francia, Taxe fonciére e Taxe d’habitation: la prima varia, fra i Comuni delle diverse Regioni, nel 2009 fra 552 e 1132 euro, la seconda fra 395 e 1164; in media la somma delle due è stata nel 2009 di 1502 euro Germania, Grundsteuer: aliquota media attualmente in vigore nei Comuni tedeschi è l´1,9 per cento, quasi tre volte l´aliquota massima applicata alla nostra Ici. Germania, Grundsteuer: aliquota media attualmente in vigore nei Comuni tedeschi è l´1,9 per cento, quasi tre volte l´aliquota massima applicata alla nostra Ici. Riflessione politica: l’Ici italiana è andata in crisi pur avendo valori molto più bassi! Riflessione politica: l’Ici italiana è andata in crisi pur avendo valori molto più bassi!

22 Pressione fiscale locale e nazionale In ogni caso, la pressione fiscale locale è destinata ad aumentare (il che sembra coerente con l’obiettivo del federalismo fiscale) Esperienza degli anni ’90 (quando aumenti dell’autonomia tributaria locale fecero crescere pressione fiscale locale senza che quella nazionale diminuisse) e timori per la nuova fase (diminuirà la pressione fiscale nazionale?)

23 Coordinamento fra finanza pubblica nazionale e locale: i “tagli” La discussione si è molto concentrata sulla questione dei “tagli” del DL 78 del 2010 e sulle connesse “clausole di salvaguardia” La discussione si è molto concentrata sulla questione dei “tagli” del DL 78 del 2010 e sulle connesse “clausole di salvaguardia” Una clausola molto garantista è stata inserita nel decreto per le Regioni, e viene oggi rivendicata anche dai Comuni Una clausola molto garantista è stata inserita nel decreto per le Regioni, e viene oggi rivendicata anche dai Comuni In effetti, sembra a molti una contraddizione della presente legislatura la priorità sull’attuazione del federalismo in contemporanea con un insieme di decisioni finanziarie e di norme ispirate ad un forte neo-centralismo In effetti, sembra a molti una contraddizione della presente legislatura la priorità sull’attuazione del federalismo in contemporanea con un insieme di decisioni finanziarie e di norme ispirate ad un forte neo-centralismo Certo, la crisi economica e le difficoltà della finanza pubblica rendono doppiamente più arduo l’esercizio dell’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione Certo, la crisi economica e le difficoltà della finanza pubblica rendono doppiamente più arduo l’esercizio dell’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione

24 Coordinamento fra finanza pubblica nazionale e locale 1 Sono importanti le norme sul ciclo della finanza pubblica, che acquisisce una dimensione dinamica “multi-livello” Sono importanti le norme sul ciclo della finanza pubblica, che acquisisce una dimensione dinamica “multi-livello” Art. 18 L. 42: “Nell’ambito del disegno di legge finanziaria ovvero con apposito disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica, in coerenza con gli obiettivi e gli interventi appositamente individuati da parte del Documento di programmazione economico- finanziaria, il Governo, previo confronto e valutazione congiunta in sede di Conferenza unificata, propone norme di coordinamento dinamico della finanza pubblica volte a realizzare l’obiettivo della convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo nonché un percorso di convergenza degli obiettivi di servizio ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali di cui all’ articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione.” Art. 18 L. 42: “Nell’ambito del disegno di legge finanziaria ovvero con apposito disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica, in coerenza con gli obiettivi e gli interventi appositamente individuati da parte del Documento di programmazione economico- finanziaria, il Governo, previo confronto e valutazione congiunta in sede di Conferenza unificata, propone norme di coordinamento dinamico della finanza pubblica volte a realizzare l’obiettivo della convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo nonché un percorso di convergenza degli obiettivi di servizio ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali di cui all’ articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione.”

25 Coordinamento fra finanza pubblica nazionale e locale 2 Norme parallele sono state inserite nella legge di riforma della contabilità e della finanza pubblica, anche se depotenziate nel corso della sua riscrittura per tenere conto delle nuove regole di coordinamento delle politiche di bilancio degli Stati dell’UE: Norme parallele sono state inserite nella legge di riforma della contabilità e della finanza pubblica, anche se depotenziate nel corso della sua riscrittura per tenere conto delle nuove regole di coordinamento delle politiche di bilancio degli Stati dell’UE:  DEF come contenitore, legge di stabilità e provvedimenti collegati come veicoli  Processi di convergenza dalla spesa storica ai fabbisogni standard  LEP, livelli di servizio, obiettivi di servizio Ruolo della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, istituita dal decreto Regioni Ruolo della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, istituita dal decreto Regioni

26 Convergenza 1 Sempre all’articolo 18 della legge 42: “Nel caso in cui il monitoraggio, effettuato in sede di Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, rilevi che uno o più enti non hanno raggiunto gli obiettivi loro assegnati, lo Stato attiva, previa intesa in sede di Conferenza unificata, e limitatamente agli enti che presentano i maggiori scostamenti nei costi per abitante, un procedimento, denominato «Piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza», volto ad accertare le cause degli scostamenti e a stabilire le azioni correttive da intraprendere, anche fornendo agli enti la necessaria assistenza tecnica e utilizzando, ove possibile, il metodo della diffusione delle migliori pratiche fra gli enti dello stesso livello.” Sempre all’articolo 18 della legge 42: “Nel caso in cui il monitoraggio, effettuato in sede di Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, rilevi che uno o più enti non hanno raggiunto gli obiettivi loro assegnati, lo Stato attiva, previa intesa in sede di Conferenza unificata, e limitatamente agli enti che presentano i maggiori scostamenti nei costi per abitante, un procedimento, denominato «Piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza», volto ad accertare le cause degli scostamenti e a stabilire le azioni correttive da intraprendere, anche fornendo agli enti la necessaria assistenza tecnica e utilizzando, ove possibile, il metodo della diffusione delle migliori pratiche fra gli enti dello stesso livello.”

27 Convergenza 2 La gestione dinamica della riforma è molto importante La gestione dinamica della riforma è molto importante L’impressione è che prevalga una visione per un verso troppo “statica” (smontare gli attuali fondi di trasferimenti per rimontare nuovi fondi perequativi che si discostino il meno possibile dai precedenti) e per un altro verso troppo legata a processi sanzionatori nei confronti delle amministrazioni devianti (vedi decreto “premi e sanzioni”) L’impressione è che prevalga una visione per un verso troppo “statica” (smontare gli attuali fondi di trasferimenti per rimontare nuovi fondi perequativi che si discostino il meno possibile dai precedenti) e per un altro verso troppo legata a processi sanzionatori nei confronti delle amministrazioni devianti (vedi decreto “premi e sanzioni”)

28 Convergenza 3 Invece la riforma contiene potenziali innovazioni ancora inespresse: Invece la riforma contiene potenziali innovazioni ancora inespresse:  Sul versante della costruzione di nuove sedi e poteri di tipo propriamente “federale” (la Conferenza permanente e, in prospettiva, una Camera elettiva)  Sul versante dei processi di aggiustamento regolati non solo con il ricorso ai poteri sostitutivi (art. 120) ma anche con affiancamento e assistenza (sulla falsariga del Patto per la salute del 2006)

29 Decreto trasferimento patrimonio In campo demaniale, trasferisce la proprietà domenicale di compendi la cui gestione è già affidata alle Regioni dal Le eventuali sdemanializzazioni potranno essere effettuate solo dallo Stato. Le Regioni sono preoccupate dai possibili costi aggiuntivi di gestione In campo immobiliare, trasferisce abbastanza poco, in quanto i beni della difesa sono esclusi Gli elenchi predisposti dall’Agenzia del demanio, poi, sono ancora meno “ricchi” di quanto previsto, e ciò ha provocato molte proteste da Regioni e autonomie

30 Regioni a statuto speciale RSS concorrono tramite le procedure previste dai rispettivi Statuti entro maggio 2013 a:  Obiettivi di perequazione e solidarietà e all’esercizio dei diritti e dei doveri da essi derivanti  Patto di stabilità interno e assolvimento obblighi comunitari Lo Stato assicura il conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà per le RSS i cui livelli di reddito pro capite siano inferiori alla media nazionale, ferma restando la copertura del fabbisogno standard per il finanziamento dei LEP

31 Modalità di attuazione della L. 42 nelle RSS Nuove funzioni possono essere conferite alle RSS, definendo le modalità di finanziamento attraverso forme di compartecipazione a tributi erariali e alle accise Le RSS possono contribuire alla perequazione anche assumendo funzioni senza costo per lo Stato ovvero contribuendo alle manovre finalizzate a conseguire risparmi nel bilancio pubblico

32 Sistemi informativi, costi e fabbisogni standard E’ utile e razionale mantenere uniformi, e se del caso uniformare, i sistemi informativi, a partire da quelli contabili Ciò vale anche per i metodi di calcolo dei costi e fabbisogni standard:  Questo è necessario, infatti, per il riconoscimento degli apporti perequativi (siano essi in entrata o in uscita)  Ma è soprattutto utile per dare trasparenza al sistema della spesa pubblica locale, indipendentemente dalle modalità del suo finanziamento

33 Spesa in conto capitale, perequazione infrastrutturale e interventi speciali Spesa in conto capitale. Indeterminatezza dei decreti finora approvati in merito a: Spesa in conto capitale. Indeterminatezza dei decreti finora approvati in merito a:  attuazione dei principi della legge delega  fiscalizzazione o trasformazione degli attuali trasferimenti  rapporto fra spesa “ordinaria”, che andrà garantita da finanziamenti ordinari, e spesa “aggiuntiva”, che dovrà fare riferimento agli interventi speciali di cui all’art. 16 della legge

34 Perequazione infrastrutturale: mancata attuazione principi legge delega Decreto interministeriale su perequazione infrastrutturale è insoddisfacente: non c’è nessun riferimento a LEP e fabbisogni standard, si ragiona solo in termini di “prima applicazione” della legge e non si dice nulla sul funzionamento a regime Decreto interministeriale su perequazione infrastrutturale è insoddisfacente: non c’è nessun riferimento a LEP e fabbisogni standard, si ragiona solo in termini di “prima applicazione” della legge e non si dice nulla sul funzionamento a regime E’ utile, in questo caso, il riferimento – in assenza di LEP - agli obiettivi di servizio, che sono presenti nel decreto sui fabbisogni di Comuni e Province e in quello sulle Regioni, e che già da alcuni anni sono utilizzati per monitorare l’andamento delle politiche di sviluppo territoriale (in relazione anche alla distribuzione delle risorse premiali) E’ utile, in questo caso, il riferimento – in assenza di LEP - agli obiettivi di servizio, che sono presenti nel decreto sui fabbisogni di Comuni e Province e in quello sulle Regioni, e che già da alcuni anni sono utilizzati per monitorare l’andamento delle politiche di sviluppo territoriale (in relazione anche alla distribuzione delle risorse premiali)

35 Perequazione infrastrutturale e fabbisogni standard Occorre un’indagine estesa non solo ai tradizionali settori lettera m) delle Regioni (sanità, assistenza, istruzione), ma anche ai servizi pubblici locali cui sono collegate funzioni fondamentali dei Comuni e delle Province (servizio idrico, ciclo dei rifiuti, trasporto pubblico locale e regionale, viabilità, illuminazione pubblica) Occorre un’indagine estesa non solo ai tradizionali settori lettera m) delle Regioni (sanità, assistenza, istruzione), ma anche ai servizi pubblici locali cui sono collegate funzioni fondamentali dei Comuni e delle Province (servizio idrico, ciclo dei rifiuti, trasporto pubblico locale e regionale, viabilità, illuminazione pubblica) Occorre considerare anche indicatori di domanda e non solo di offerta Occorre considerare anche indicatori di domanda e non solo di offerta Occorre ancora definire la perequazione delle spese correnti del trasporto pubblico locale, che la legge 42 colloca in una dimensione intermedia fra servizi “essenziali” e “non essenziali”, parlando di livelli “adeguati” di servizio Occorre ancora definire la perequazione delle spese correnti del trasporto pubblico locale, che la legge 42 colloca in una dimensione intermedia fra servizi “essenziali” e “non essenziali”, parlando di livelli “adeguati” di servizio

36 Spesa in conto capitale Su due punti, in particolare, appare urgente una riflessione di metodo e di merito: Su due punti, in particolare, appare urgente una riflessione di metodo e di merito:  Trattamento degli attuali trasferimenti statali in conto capitale  Trattamento delle fonti di finanziamento degli investimenti diverse da quelle ordinarie (ricorso al debito, proventi straordinari)

37 Interventi ordinari e interventi speciali 1 Interventi ordinari e interventi speciali nel campo delle infrastrutture: quale rapporto? Interventi ordinari e interventi speciali nel campo delle infrastrutture: quale rapporto? Nei settori coperti da “LEP” è necessario un legame fra convergenza ai fabbisogni standard e perequazione infrastrutturale “ordinaria” Nei settori coperti da “LEP” è necessario un legame fra convergenza ai fabbisogni standard e perequazione infrastrutturale “ordinaria” Esempi: sanità, istruzione, asili nido, assistenza, acqua, rifiuti, viabilità, trasporto su ferro, ecc. Esempi: sanità, istruzione, asili nido, assistenza, acqua, rifiuti, viabilità, trasporto su ferro, ecc. Dovranno essere definiti appositi piani pluriennali di investimento e obiettivi da raggiungere nelle diverse aree territoriali Dovranno essere definiti appositi piani pluriennali di investimento e obiettivi da raggiungere nelle diverse aree territoriali

38 Interventi ordinari e interventi speciali 2 Occorre evitare due opposti estremismi: Occorre evitare due opposti estremismi:  Che sia a carico dell’ordinario l’obiettivo dell’integrale perequazione nei territori più svantaggiati, destinando così le risorse “speciali” solo e soltanto a interventi “aggiuntivi”, a questo punto non collegati più ai LEP.  Che i fondi destinati agli interventi “speciali” di perequazione infrastrutturale non considerino più la specificità delle aree territoriali più svantaggiate

39 La proposta del PD Una posizione equilibrata, che integra gli interventi volti alla riduzione dei divari strutturali con i nuovi meccanismi perequativi previsti dalla Costituzione e dalla L. 42 è che: Una posizione equilibrata, che integra gli interventi volti alla riduzione dei divari strutturali con i nuovi meccanismi perequativi previsti dalla Costituzione e dalla L. 42 è che:  Vengano definiti i percorsi di “convergenza” ai fabbisogni standard su cui convogliare le risorse ordinarie (percorsi che fissino gli obiettivi raggiungibili in dati archi di tempo con le risorse ordinarie programmate nel nuovo impianto “multilivello” della finanza pubblica)  Nelle aree gravemente squilibrate si ammetta il concorso dell’intervento “speciale”, al fine di rendere più veloci i percorsi di convergenza definiti dalle procedure ordinarie (permettendo così, in sostanza, il raggiungimento di obiettivi più elevati negli stessi archi di tempo)

40 Precondizione per lo sviluppo: un’adeguata qualità dei servizi pubblici La proposta fornisce una traduzione operativa al principio proposto da Banca d’Italia:  dare priorità ad obiettivi di riduzione del divario fra infrastrutture disponibili e quelle necessarie ad assicurare un’adeguata qualità dei servizi pubblici

41 Decreto sugli interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali Non riguarda tutti gli interventi speciali, ma solo quelli per la rimozione degli squilibri economici e sociali del paese. Per gli altri interventi speciali occorreranno altri strumenti di attuazione Non riguarda tutti gli interventi speciali, ma solo quelli per la rimozione degli squilibri economici e sociali del paese. Per gli altri interventi speciali occorreranno altri strumenti di attuazione Leggi speciali e interventi speciali Leggi speciali e interventi speciali Decreto ha validità a partire dal prossimo ciclo di programmazione, e cioè dal 2014, anche se i principi in esso contenuti sono uguali alle linee guida del “Piano Sud” e rappresentano elementi per la definizione della trattativa con l’UE relativa all’utilizzo dei Fondi Strutturali per il periodo successivo al 2013 Decreto ha validità a partire dal prossimo ciclo di programmazione, e cioè dal 2014, anche se i principi in esso contenuti sono uguali alle linee guida del “Piano Sud” e rappresentano elementi per la definizione della trattativa con l’UE relativa all’utilizzo dei Fondi Strutturali per il periodo successivo al 2013

42 Aggiuntivo e ordinario Il decreto non chiarisce in che rapporto saranno i fondi aggiuntivi degli interventi speciali con i fondi degli interventi ordinari Il decreto non chiarisce in che rapporto saranno i fondi aggiuntivi degli interventi speciali con i fondi degli interventi ordinari La questione non è banale, dato che proprio il rapporto fra “ordinario” e “aggiuntivo” ha costituito un punto critico dell’esperienza degli ultimi sessanta anni, non risolto neppure dalla Nuova Programmazione Regionale varata nel 1998, che pure introdusse previsioni legislative in merito alla percentuale di spesa pubblica complessiva in conto capitale da destinare alle aree svantaggiate, previsioni mai pienamente rispettate La questione non è banale, dato che proprio il rapporto fra “ordinario” e “aggiuntivo” ha costituito un punto critico dell’esperienza degli ultimi sessanta anni, non risolto neppure dalla Nuova Programmazione Regionale varata nel 1998, che pure introdusse previsioni legislative in merito alla percentuale di spesa pubblica complessiva in conto capitale da destinare alle aree svantaggiate, previsioni mai pienamente rispettate

43 Dal FAS al Fondo per lo sviluppo e la coesione Viene istituito, in sostituzione del FAS, il Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC) Viene istituito, in sostituzione del FAS, il Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC) Non viene indicato un parametro a cui ancorare la consistenza del FSC, né la relazione fra esso e i tre fondi settoriali che dal 2008 si intrecciano con il FAS Non viene indicato un parametro a cui ancorare la consistenza del FSC, né la relazione fra esso e i tre fondi settoriali che dal 2008 si intrecciano con il FAS Non si sa, dunque, da dove parte l’”asticella” del nuovo Fondo, posto che il FAS ha subito una decurtazione di circa 38,8 miliardi fra 2008 e 2010 sui 64,4 originariamente stanziati dalla legge finanziaria 2007, di cui 20 miliardi di veri e propri tagli di competenza Non si sa, dunque, da dove parte l’”asticella” del nuovo Fondo, posto che il FAS ha subito una decurtazione di circa 38,8 miliardi fra 2008 e 2010 sui 64,4 originariamente stanziati dalla legge finanziaria 2007, di cui 20 miliardi di veri e propri tagli di competenza

44 Nuovi criteri di programmazione Il DEF indica gli obiettivi di convergenza economica delle aree del paese a minore capacità fiscale nonché del graduale conseguimento, nelle medesime aree, dei LEP e del livello dei costi di erogazione dei servizi standardizzati secondo quanto previsto dai decreti attuativi della legge 42 Il DEF indica gli obiettivi di convergenza economica delle aree del paese a minore capacità fiscale nonché del graduale conseguimento, nelle medesime aree, dei LEP e del livello dei costi di erogazione dei servizi standardizzati secondo quanto previsto dai decreti attuativi della legge 42 E’ un po’ poco, ma meglio di niente. Inoltre: E’ un po’ poco, ma meglio di niente. Inoltre:  Maggiore centralizzazione della programmazione  Contratto istituzionale di sviluppo  Condizionalità  Rafforzamento degli apparati sanzionatori nei confronti dei soggetti beneficiari dei fondi e inadempienti (locali e nazionali)

45 Programmazione comunitaria e nazionale Coerenza fra programmazione comunitaria e programmazione nazionale non deve essere a senso unico. In particolare, il FSC dovrebbe potersi muovere su obiettivi propriamente nazionali e con logiche di programmazione da definire in base alle esigenze nazionali di coinvolgimento degli attori più adatti a seconda degli obiettivi (ad esempio, gli enti locali territoriali) Coerenza fra programmazione comunitaria e programmazione nazionale non deve essere a senso unico. In particolare, il FSC dovrebbe potersi muovere su obiettivi propriamente nazionali e con logiche di programmazione da definire in base alle esigenze nazionali di coinvolgimento degli attori più adatti a seconda degli obiettivi (ad esempio, gli enti locali territoriali)

46 Riserva per la programmazione nazionale Non è stata accolta la proposta del PD di destinare il 30% delle risorse del Fondo a una riserva da programmare annualmente in relazione agli obiettivi di convergenza dei fabbisogni standard e della perequazione infrastrutturale, definendo con precisione i progetti da finanziare, lasciando il restante 70% nel quadro di una programmazione pluriennale più generica (limitata alla tipologia e al settore), come quella ammessa dalle procedure comunitarie Non è stata accolta la proposta del PD di destinare il 30% delle risorse del Fondo a una riserva da programmare annualmente in relazione agli obiettivi di convergenza dei fabbisogni standard e della perequazione infrastrutturale, definendo con precisione i progetti da finanziare, lasciando il restante 70% nel quadro di una programmazione pluriennale più generica (limitata alla tipologia e al settore), come quella ammessa dalle procedure comunitarie

47 Politiche industriali, occupazione Per superare gli squilibri economici e sociali non servono solo investimenti in infrastrutture. Va stabilito che una parte non marginale dei nuovi interventi, così come della riprogrammazione di quelli attuali, sia dedicata alle politiche industriali, tramite crediti d’imposta legati a: Per superare gli squilibri economici e sociali non servono solo investimenti in infrastrutture. Va stabilito che una parte non marginale dei nuovi interventi, così come della riprogrammazione di quelli attuali, sia dedicata alle politiche industriali, tramite crediti d’imposta legati a:  occupazione, soprattutto giovanile e femminile  ricerca e trasferimento tecnologico

48 Fase di verifica e correzioni La fase di verifica e correzioni, sollecitata anche dal Presidente Napolitano, è cominciata il 19 aprile. Ancora, però il Governo non ha manifestato le sue intenzioni Il PD ha presentato le sue proposte, in sei punti: regioni, comuni a regime, comuni fase provvisoria, omissioni, incoerenze, verifica dei lavori sui decreti approvati

49 Aspetti critici del decreto Regioni, Province, Sanità Art. 2 e 11 decreto Regioni: chiarire sistemi di finanziamento spese “LEP” e “non LEP” Art. 2 e 11 decreto Regioni: chiarire sistemi di finanziamento spese “LEP” e “non LEP” Costi standard in sanità e indicatori di tipo socioeconomico Costi standard in sanità e indicatori di tipo socioeconomico Distinguere la definizione del “fabbisogno standard” da quella del “criterio di riparto” Distinguere la definizione del “fabbisogno standard” da quella del “criterio di riparto” Arricchimento dei sistemi informativi della sanità per procedere a valutazioni più accurate dell’efficienza e dell’efficacia dei percorsi di cura Arricchimento dei sistemi informativi della sanità per procedere a valutazioni più accurate dell’efficienza e dell’efficacia dei percorsi di cura

50 Aspetti critici per il sistema finanziario a regime di Comuni e Province Clausola di salvaguardia sui “tagli” del Dl 78 va estesa a Comuni e Province Clausola di salvaguardia sui “tagli” del Dl 78 va estesa a Comuni e Province Sistema della perequazione “a regime” dei Comuni ancora manca Sistema della perequazione “a regime” dei Comuni ancora manca Introduzione di norme programmatiche, in vista dei decreti definitivi sulla perequazione di Comuni e Province, per il coordinamento fra perequazione di origine statale e di origine regionale Introduzione di norme programmatiche, in vista dei decreti definitivi sulla perequazione di Comuni e Province, per il coordinamento fra perequazione di origine statale e di origine regionale

51 Aspetti critici per il sistema finanziario provvisorio di Comuni e Province Compartecipazione IVA: Compartecipazione IVA:  Verifica delle quantificazioni relative ai Comuni  Rendere pubblici i dati del modello VT dell’IVA al fine di verificarne l’affidabilità Fondi perequativi provvisori per Comuni e Province: Fondi perequativi provvisori per Comuni e Province:  Verifica dei criteri di funzionamento dei Fondi di riequilibrio provvisori  Per i Comuni, coordinamento del Fondo di riequilibrio con il calcolo della compartecipazione Iva  Introduzione di norme per il coordinamento fra i Fondi di riequilibrio statali e regionali

52 Omissioni 1 Trattamento delle spese in conto capitale ordinarie Trattamento delle spese in conto capitale ordinarie Trattamento delle fonti di finanziamento della spesa in conto capitale diverse da quelle ordinarie (debito, proventi straordinari) Trattamento delle fonti di finanziamento della spesa in conto capitale diverse da quelle ordinarie (debito, proventi straordinari) LEP nei settori diversi da sanità (assistenza, istruzione) e nelle funzioni fondamentali Comuni e Province (acqua, rifiuti, trasporto, ecc.) LEP nei settori diversi da sanità (assistenza, istruzione) e nelle funzioni fondamentali Comuni e Province (acqua, rifiuti, trasporto, ecc.)

53 Omissioni 2 Definizione dei livelli “adeguati” del trasporto pubblico locale (parte corrente) Definizione dei livelli “adeguati” del trasporto pubblico locale (parte corrente) Collegare obiettivi di servizio a LEP nel decreto sui fabbisogni standard di Comuni e Province Collegare obiettivi di servizio a LEP nel decreto sui fabbisogni standard di Comuni e Province

54 Incoerenze Norme programmatiche per il coordinamento fra spese in conto capitale ordinarie e interventi speciali Norme programmatiche per il coordinamento fra spese in conto capitale ordinarie e interventi speciali Introdurre legame fra perequazione infrastrutturale e fabbisogni standard Introdurre legame fra perequazione infrastrutturale e fabbisogni standard Costruire le regole per il funzionamento dei “Piani per il conseguimento degli obiettivi di convergenza”, integrando opportunamente il decreto “premi e sanzioni” Costruire le regole per il funzionamento dei “Piani per il conseguimento degli obiettivi di convergenza”, integrando opportunamente il decreto “premi e sanzioni”

55 Verifica dei lavori sui decreti approvati Verifica stato di attuazione del decreto sul trasferimento del patrimonio demaniale Verifica stato di attuazione del decreto sul trasferimento del patrimonio demaniale Verifica dello stato dei lavori sul calcolo dei fabbisogni standard di Comuni e Province Verifica dello stato dei lavori sul calcolo dei fabbisogni standard di Comuni e Province

56 Conclusioni: federalismo, crisi economica, neocentralismo Nonostante l’ampiezza mediatica suscitata dall’attuazione del federalismo fiscale, da due anni siamo nettamente entrati in una fase neo-centralistica In parte, ciò può essere giustificato dalla crisi economica e dal suo impatto sugli equilibri finanziari italiani e dell’intera Europa In parte, però, ciò riflette le incertezze e le ipocrisie da cui è segnata l’attuale fase politica italiana, in relazione alla difficile tenuta della maggioranza. Le riforme non si fanno con i “manifesti” mediatici, e non si fanno in mezzo alle fibrillazioni quotidiane, ma richiedono tempi medi e lunghi, tenuta del quadro politico, pazienza e fatica

57 La riforma federale non si esaurisce con la parte fiscale La riforma federale, poi, si completa solo con una gamba ordinamentale (carta delle autonomie) ed una gamba costituzionale (superamento del bicameralismo perfetto) Quando sarà consentito al nostro paese di godere condizioni politiche tali da consentire davvero la conclusione della riforma federale? Speriamo non troppo in là: in ogni caso il PD è in campo per tenere aperta questa speranza e costruire questa prospettiva.


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