1 La politica di coesione ed i Fondi strutturali Marcella Mulino (Università dell’Aquila)

2 Le disparità economiche regionali all’interno dell’UE sono sostanziali e perduranti: il processo di convergenza è lento Disparità tra paesi membri ed all’interno dei paesi Vi può essere un problema per la coesione dell’UE La politica regionale comunitaria ha subito numerose modificazioni, in generale collegate a successivi allargamenti

Pil pro capite nei paesi Ue, 2000 e 2011 (in parità di potere d'acquisto e variazioni percentuali) 3

PIL pro capite in PPA, 2011 (UE-27 = 100) 4

Tasso di crescita del PIL,

Disparità nel PIL pro capite tra le regioni europee 6

7 I Fondi Strutturali Fondo Sociale Europeo (FSE) –promuove l’occupazione, la mobilità dei lavoratori, la formazione professionale Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) –sostiene lo sviluppo delle regioni più povere e la riconversione delle regioni industriali in declino Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia per l’Agricoltura (FEOGA – Sezione Orientamento) –sostiene la ristrutturazione delle aziende e della produzione agricola

8 Strumento Finanziario di Orientamento della Pesca (SFOP) –sostiene la ristrutturazione del settore della pesca Fondo di Coesione (FC) –destinato a paesi con PNL pro-capite < 90% della media europea –finanzia grandi progetti per l’ambiente e le infrastrutture –Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna in vista dell’adesione all’Unione Monetaria Europea

9 La politica regionale comunitaria: cenni storici Trattato di Roma le disparità regionali saranno ridotte con l’istituzione di un mercato comune le politiche di riequilibrio territoriale sono di competenza nazionale (incentivazione finanziaria agli investimenti)

10 Comunque, strumenti: – Fondo Sociale Europeo, FSE (1957) –Banca Europea degli Investimenti, BEI (1957) –Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia per l’Agricoltura, FEOGA (1962) Strumento principale la BEI: negli anni il 75% dei prestiti e delle garanzie concesse ha riguardato progetti di sviluppo nelle aree depresse, soprattutto nel Mezzogiorno

11 Interventi più attivi ( ) Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (1975) – ma i problemi regionali non sono definiti in termini europei –è visto più come un meccanismo di compensazione per i paesi creditori netti (Regno Unito) tra il 1975 e il 1987, la dotazione del Fondo passa dal 4,8 al 9,1% del bilancio comunitario

12 ingresso della Grecia (1981), Spagna e Portogallo (1986) Aumentano le disparità regionali interventi sulla base di una programmazione di sviluppo a medio termine Riforma dei Fondi strutturali Atto Unico Europeo (1987) principi-guida per l’azione dei Fondi strutturali: concentrazione, programmazione, partenariato e addizionalità introduzione di un sistema di valutazione tra il 1987 e il 1993 il peso dei Fondi strutturali nel bilancio comunitario passa dal 18 al 29%

LA POLITICA DI COESIONE NEL PERIODO Obiettivo 1: promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo; Obiettivo 2: riconvertire le regioni gravemente colpite da declino industriale; Obiettivo 3: lottare contro la disoccupazione di lunga durata; Obiettivo 4: facilitare l’inserimento professionale dei giovani; Obiettivo 5: a) accelerare l’adeguamento delle strutture agrarie, b) promuovere lo sviluppo delle zone rurali. Bilancio totale dei Fondi strutturali: 69 miliardi di ECU, pari al 25% del bilancio dell’UE e allo 0,3% del PIL comunitario –> di cui, per le regioni dell’Obiettivo 1: 64%; popolazione residente nelle regioni dell’Obiettivo 1: 86,2 milioni (25% del totale). Principali beneficiari: Spagna (14,2 miliardi di ECU), Italia (11,4 miliardi di ECU), Portogallo (9,2 miliardi di ECU), Grecia (8,2 miliardi di ECU). 13

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15 Il Trattato di Maastricht (1993) L’Unione Monetaria può accentuare i rischi di disparità regionale Fondo di Coesione, FC (1993): –la politica di coesione si indirizza verso gli Stati alla fine del periodo di programmazione la quota di bilancio destinata alle politiche strutturali raggiunge il 36% la popolazione coperta passa al 49,8% l’ingresso di Svezia, Austria e Finlandia (1995) introduce l’Obiettivo 6: regioni con densità di popolazione 8 abitanti per km 2

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L A P O L I T I C A D I C O E S I O N E N E L P E R I O D O Obiettivo 1: promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo; Obiettivo 2: riconvertire le regioni o parte di regioni gravemente colpite da declino industriale; Obiettivo 3: lottare contro la disoccupazione di lunga durata e facilitare l’inserimento professionale dei giovani e delle persone minacciate di esclusione dal mercato del lavoro, nonché promuovere le pari opportunità sul mercato del lavoro tra uomini e donne; Obiettivo 4: agevolare l’adattamento dei lavoratori e delle lavoratrici ai mutamenti industriali e all’evoluzione dei sistemi di produzione; Obiettivo 5: promuovere lo sviluppo rurale a) accelerando l’adeguamento delle strutture agrarie nell’ambito della riforma della politica agricola comune e promuovendo la modernizzazione e l’adeguamento strutturale del settore della pesca, b) agevolando lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle zone rurali; Obiettivo 6: sviluppo e adeguamento strutturale delle regioni a bassissima densità di popolazione (a partire dal 1° gennaio 1995). 17

Bilancio totale dei Fondi strutturali e di coesione: 168 miliardi di ECU, pari a circa un terzo del bilancio dell’UE e allo 0,4% del PIL comunitario –di cui, per le regioni dell’Obiettivo 1: 68% popolazione residente nelle regioni dell’Obiettivo 1: 91,7 milioni (24,6% del totale). Principali beneficiari: Spagna (42,4 miliardi di ECU), Germania (21,8 miliardi di ECU), Italia (21,7 miliardi di ECU), Portogallo (18,2 miliardi di ECU), Grecia (17,7 miliardi di ECU), Francia (14,9 miliardi di ECU). 18

19 Il Trattato di Amsterdam (1997) e Agenda 2000 priorità politica alla coesione economica e sociale, anche in vista dell’allargamento ad Est riduzione degli Obiettivi da sette a tre (concentrazione): due di carattere regionale (Obiettivo 1: crescita delle regioni in ritardo di sviluppo; Obiettivo 2: riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali) uno di carattere orizzontale (Obiettivo 3: politiche di istruzione, formazione e occupazione)

20 le Iniziative comunitarie passano da tredici a quattro introduzione del tetto ai trasferimenti dei Fondi strutturali, pari al 4% del PIL dei membri attuali e futuri introduzione di una maggiore autonomia decisionale degli Stati membri introduzione di vincoli di efficienza: –riserva di buona gestione, da assegnare a metà percorso –riduzione dei tempi per completare la spesa programmata

21 periodo di programmazione di 7 anni: per la prima volta le risorse destinate alla politica di coesione diminuiscono, da 32 miliardi di euro del 2000 a 29,2 miliardi nel 2006, cui vanno però aggiunti 12 miliardi destinati ai nuovi membri

LA POLITICA DI COESIONE NEL PERIODO Bilancio totale dei Fondi strutturali e di coesione: 213 miliardi di euro per l’UE-15 dal 2000 al 2006 cui si aggiungono 21,7 miliardi di euro per i 10 nuovi Stati membri dal 2004 al 2006, pari a circa un terzo del bilancio dell’UE e allo 0,4% del PIL comunitario –di cui, per le regioni dell’Obiettivo 1: 71,6%; popolazione residente nelle regioni dell’Obiettivo 1: 169,4 milioni (37% del totale). Principali beneficiari: Spagna (56,3 miliardi di euro), Germania (29,8 miliardi di euro), Italia (29,6 miliardi di euro), Grecia (24,9 miliardi di euro), Portogallo (22,8 miliardi di euro), Regno Unito (16,6 miliardi di euro), Francia (15,7 miliardi di euro). 22

Situazione e trends: disparità regionali Nel 2004, il 10% della popolazione UE che viveva nelle regioni più ricche aveva un PIL pro capite che era maggiore di 5 volte rispetto a quello del 10% della popolazione che viveva nelle regioni più povere. Nel 2000, questa differenza era maggiore: il rapporto era pari a 6 23

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25 “ AGENDA 2000” : Fondi strutturali per obiettivi, OBIETTIVO 1OBIETTIVO 2OBIETTIVO 3 (miliardi di euro) 135,922,524,05 % dei Fondi strutturali 69,70%11,50%12,30% % di popolazione interessata nell’U.E. a 15 22,20%18%

26 Le regioni Obiettivo 1 Sono quelle il cui PIL pro capite è inferiore al 75% di quello medio comunitario più le regioni “ultraperiferiche” (Canarie, Guadalupa, Martinica, Riunione, Guiana, Azzorre, Madera) più le regioni ex Obiettivo 6 più l’Irlanda del Nord (contributo specifico PEACE) Le regioni appena uscite dall’Obiettivo 1 ricevono un sostegno transitorio (per prima l’Abruzzo, poi il Molise) Gli Stati membri presentano i piani di sviluppo: Quadri Comunitari di Sostegno (QCS): –descrivono la situazione socio-economica, presentano le priorità di sviluppo e gli obiettivi da conseguire, indicano i sistemi di gestione e di valutazione i QCS sono articolati in Programmi Operativi (PO): –indicano in dettaglio le singole priorità a livello di regione o di un “asse di sviluppo” (es. trasporti, formazione, sostegno PMI) Documenti Unici di Programmazione (DOCUP), per importi inferiori a 1 miliardo di euro

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29 La partecipazione del Fondo strutturale è soggetta a massimali: –il 75% del costo totale ammissibile –almeno il 50% delle spese pubbliche ammissibili (80% se lo Stato è interessato dal Fondo di Coesione) –per investimenti nelle imprese, si rispettano i massimali decisi in materia di aiuti di Stato (fino ad un massimo del 35% del costo totale, fino al 45% per le PMI)

30 Le regioni Obiettivo 2 Sono territori delimitati con criteri statistici e socio-economici: –zone in trasformazione socio-economica nei settori dell’industria e dei servizi (costante declino dell’occupazione industriale, tasso di disoccupazione maggiore della media) –zone rurali con diminuzione degli occupati agricoli –zone urbane in difficoltà (tasso di disoccupazione di lunga durata maggiore della media, elevata povertà e criminalità) –zone in crisi dipendenti dalla pesca Sono escluse le regioni Obiettivo 1 La popolazione interessata non può superare il 18% del totale (massimali di popolazione stabiliti a livello di singoli Stati) Le aree appena uscite dall’Obiettivo 2 ricevono un sostegno transitorio Gli Stati membri presentano i Documenti Unici di Programmazione (DOCUP): –descrivono la strategia e le priorità fissate, le misure prospettate, un piano di finanziamento con i finanziamenti pubblici e privati –prevedono sistemi di gestione finanziaria e di valutazione

31 La partecipazione del Fondo strutturale è soggetta a massimali: –il 50% del costo totale ammissibile –almeno il 25% delle spese pubbliche ammissibili –per investimenti nelle imprese, si rispettano i massimali decisi in materia di aiuti di Stato (fino ad un massimo del 15% del costo totale, fino al 25% per le PMI) L’ Obiettivo 3 Si prefigge l’ammodernamento delle politiche e dei sistemi di formazione nonché la promozione dell’occupazione Tutte le regioni escluse dall’Obiettivo 1 sono ammissibili all’Obiettivo 3 Per le regioni Obiettivo 1 può comunque intervenire il Fondo Sociale Europeo Gli Stati membri presentano i documenti di programmazione, che possono essere: –Quadri Comunitari di Sostegno (QCS) articolati in Programmi Operativi (PO) presentano le priorità di sviluppo e gli obiettivi da conseguire prevedono sistemi di gestione finanziaria e di valuta

32 –Documenti Unici di Programmazione (DOCUP) indicano gli assi prioritari del programma, le misure prospettate, un piano di finanziamento indicativo Gli Stati membri stabiliscono ogni anno i Piani d’Azione Nazionali (PAN) in materia di politica per l’occupazione. Queste politiche nazionali formano oggetto di controllo e di valutazione annuale della Commissione Europea La partecipazione del Fondo strutturale è soggetta a massimali: –il 50% del costo totale ammissibile –almeno il 25% delle spese pubbliche ammissibili i tassi di partecipazione possono essere più elevati nelle zone dell’Obiettivo 2

33 Le iniziative comunitarie Sono programmi specifici elaborati dalla Commissione su tematiche considerate prioritarie Interessano il territorio europeo nel suo complesso Sono finanziate con una quota dei Fondi strutturali Per il periodo sono quattro: Interreg III: –promuove forme di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale Urban II: –sostiene strategie innovative per il risanamento di centri urbani e quartieri degradati Leader +: –sostiene le azioni per lo sviluppo rurale Equal: –favorisce l’eliminazione delle cause delle disuguaglianze e delle discriminazioni nell’accesso al mercato del lavoro

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,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 Deduzione per lo sviluppo rurale Spese UE 15 (asse di sinistra) Spese N12 (asse di sinistra) Milioni EUR (prezzi 1999) Spese per la politica di coesione ( ) Fonte : DG REGIO Spese UE15 in % del PIL UE27 (asse di destra) Spese N12 in % del PIL UE27 (asse di destra))

Situazione e trends: disparità regionali Nel periodo , la crescita della produttività è stata elevata nelle regioni dei Nuovi Stati Membri. Tuttavia in 29 regioni (soprattutto Francia, Spagna, Italia) la produttività è diminuita. 38

Situazione e trends: innova- zione Regioni in Scandinavia, Germania, Regno Unito e Paesi Bassi emergono come quelle con la performance migliore Invece, in 86 regioni, in cui abita un terzo della popolazione UE, la performance è inferiore alla media 39

Struttura industriale Settori tradizionali 39 regioni hanno più del 3% della loro occupazione totale concentrata nell’industria tessile, dell’abbigliamento e della pelle (il doppio della media dell’Unione), con un massimo del 13% nella regione del Norte in Portogallo 40

41 Struttura industriale Struttura industriale Occupazione nei settori ad alta tecnologia 2002 < 7.45 < 7.45 – 9.55 < 9.55 – – >= Assenza dati Fonte: Eurostat Media = 10.6 Deviazione = 4.30

Distribuzione geografica delle regioni ai fini dell’accesso ai Fondi strutturali

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PIL pro capite in PPA, 2010 (UE27=100) 44

45 La riforma della politica regionale In occasione della discussione sulle “prospettive finanziarie ” si è sviluppato un ampio dibattito: –i soggetti fondamentali delle politiche di coesione devono continuare ad essere le regioni oppure devono diventare gli Stati nazionali? –va mantenuta l’attuale assegnazione delle politiche regionali e di coesione alla UE oppure deve essere spostata la sede delle politiche regionali a livello di singoli Stati? La Commissione e il Parlamento europeo si sono espressi a favore del mantenimento dell’attuale impianto delle politiche strutturali, con semplificazioni ulteriori, concentrazione degli obiettivi e coordinamento con le altre politiche europee: –vanno continuate anche nelle attuali regioni deboli dell’UE-15, per evitare conflitti di interesse tra i più poveri (non solo phasing out, ma sostegno più elevato per l’”effetto statistico”) –le politiche strutturali sono centrali per la coesione e la convergenza, soprattutto dopo l’allargamento –se condotte a livello comunitario, hanno un “valore aggiunto” (diffusione del metodo comunitario e garanzia di tutela della concorrenza)

46 La posizione di Spagna e Italia: –mantenimento delle politiche strutturali –particolare attenzione all’”effetto statistico” –proposta di revisione degli indicatori statistici (tasso di occupazione) La posizione di Regno Unito, Olanda e Svezia: –superamento della politica comunitaria e ri-nazionalizzazione delle politiche regionali –allocazione delle risorse sulla base di criteri nazionali (esempio Italia/Olanda) –solo Fondo di coesione (più limitato) per gli Stati più poveri (con l’allargamento, maggiore enfasi sulle differenze a livello nazionale) –gli Stati più ricchi finanziano (con la riduzione dei contributi al bilancio comunitario) e controllano la propria politica regionale –maggiore libertà negli aiuti di Stato Il dibattito si è fortemente intrecciato con quello relativo al Bilancio comunitario (alla sua dimensione, ai contributori netti, alla ripartizione delle uscite)

LA POLITICA DI COESIONE NEL PERIODO Oltre a prevedere la fusione dei precedenti Obiettivi 2 e 3, la riforma del 2006 ha trasformato l’Iniziativa Interreg nell’ambito di un terzo obiettivo, integrando altre iniziative comunitarie nei programmi generali. Gli obiettivi prioritari di tale periodo sono definiti come segue: Obiettivo «Convergenza»: volto ad accelerare la convergenza degli Stati membri e delle regioni in ritardo di sviluppo, ossia aventi un prodotto interno lordo (PIL) pro capite inferiore al 75% della media comunitaria; Obiettivo «Competitività regionale e occupazione »: questo obiettivo, cui sono ammissibili tutte le rimanenti regioni dell’UE, mira a rafforzare la competitività e le attrattive delle regioni, nonché l’occupazione; Obiettivo «Cooperazione territoriale europea»: ispirato all’Iniziativa Interreg, questo obiettivo sostiene la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale nonché la creazione di reti. 47

Il numero degli strumenti finanziari di coesione viene ridotto da sei a tre: due Fondi strutturali (FESR, FSE) e il Fondo di coesione. Gli aiuti specifici previsti a titolo dei precedenti FEOGA e SFOP sono ora raggruppati nel nuovo Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e nel Fondo europeo per la pesca (FEP). L’obiettivo «Convergenza» interessa 84 regioni di 17 Stati membri, per una popolazione totale di 170 milioni di abitanti, cui si aggiungono altre 16 regioni in regime di sostegno transitorio (phasing-out) con 16,4 milioni di abitanti e un PIL di poco superiore alla soglia del 75% per effetto statistico dell’allargamento L’obiettivo «Competitività regionale e occupazione » interessa complessivamente 168 regioni di 19 Stati membri, che rappresentano una popolazione di 314 milioni di abitanti. Tredici di esse (19 milioni di persone), le cosiddette regioni a sostegno transitorio progressivo (phasing-in), sono oggetto di stanziamenti finanziari speciali in virtù della loro precedente ammissibilità all’Obiettivo 1. L’obiettivo «Cooperazione territoriale europea» interessa 181,7 milioni di persone (37,5% della popolazione complessiva dell’UE) che risiedono nelle zone transfrontaliere. 48

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Cooperazione territoriale: progetti cross-border 50

Bilancio totale dei Fondi strutturali e di coesione: 347 miliardi di euro, pari al 35,7% del bilancio dell’UE e allo 0,38% del PIL comunitario –di cui, per le regioni dell’Obiettivo 1: 81,5%; popolazione residente nelle regioni dell’Obiettivo 1: 170 milioni (35% del totale, comprese le regioni in «phasing-out»). Principali beneficiari: Polonia (67,3 miliardi di euro), Spagna (35,2 miliardi di euro), Italia (28,8 miliardi di euro), Repubblica ceca (26,7 miliardi di euro), Germania (26,3 miliardi di euro), Ungheria (25,3 miliardi di euro), Portogallo (21,5 miliardi di euro) e Grecia (20,4 miliardi di euro). 51

La popolazione delle regioni “in ritardo di sviluppo” è passata a 115 milioni di persone (pari al 25% della popolazione totale dell’Unione a 25) rispetto ai 71 milioni precedenti (pari al 19% della popolazione dell’Unione a 15) In preparazione della Programmazione finanziaria , è stato stimato che, per il solo “effetto statistico” della riduzione della media europea (pari a oltre il 10%), sarebbero uscite dall’Obiettivo 1 ben 16 delle 50 regioni dell’UE-15 che precedentemente rientravano nell’Obiettivo 1, con una riduzione della popolazione interessata di circa 16 milioni di abitanti Austria: 1, Belgio: 1, Germania: 4, Grecia: 3, Italia: 1 (Basilicata), Portogallo: 1, Regno Unito: 1, Spagna: 4 Fino al 2013, è stato stabilito un phasing out, cioè la graduale riduzione dell’entità dei trasferimenti alle regioni colpite dall’”effetto statistico” 52

E’ stato anche stabilito un iniziale phasing in, cioè un sostegno addizionale transitorio per le regioni precedentemente nell’Obiettivo 1, ma che adesso presentano un PIL pro capite superiore al 75% di quello dell’UE a 15 membri. E’ prevista l’introduzione graduale dei trasferimenti strutturali ai Nuovi Stati Membri, trasferimenti che comunque non potranno superare il limite massimo pari al 4% del PIL dei paesi beneficiari (tetto che è previsto venga raggiunto nel 2009) In effetti, nel periodo , ai nuovi paesi membri è stato assegnato il 22% dei Fondi strutturali e di coesione. Sulla base di questi dati, è stato calcolato che alcuni nuovi membri possano diventare “contributori netti” al bilancio comunitario: in tal caso essi saranno compensati ed il loro contributo netto sarà nullo 53

Spesa a titolo della politica di coesione

Composizione della spesa per la politica di coesione 55

La politica di coesione in Italia L’Italia è il terzo beneficiario più importante della Politica di coesione dell’Unione europea dopo la Polonia e la Spagna. Durante il periodo di programmazione , l’Italia riceverà un importo complessivo di quasi 29 miliardi euro di aiuti europei (FESR e FSE) che rientrano negli obiettivi «convergenza», « competitività regionale e occupazione» e «cooperazione territoriale europea». In totale, l’Italia ha definito 66 programmi, ripartiti nel modo seguente: 19 programmi per l’obiettivo di convergenza, di cui dieci programmi gestiti a livello regionale, sette gestiti a livello nazionale e due programmi nazionali interregionali; 33 programmi per l’obiettivo di competitività regionale e occupazione (trentadue programmi gestiti a livello regionale e un programma gestito a livello nazionale); 14 programmi per l’obiettivo di Cooperazione territoriale europea. 56

Le regioni della competitività e dell’occupazione sono eterogenee e includono le regioni del nord, che hanno un PIL procapite molto più alto rispetto alla media UE, e le regioni del Meridione, che non rientrano più nell’obiettivo di convergenza, ma si collocano ben al di sotto della media europea in termini di PIL procapite (ad esempio: Basilicata, Molise e Abruzzo). 57