agriregionieuropa 1 Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare La Teoria e le Politiche della Regolamentazione del Mercato Roberto Esposti Roberto Esposti, ricercatore presso il Dipartimento di Economia dell’Università Politecnica delle Marche, Ancona. Docente di Economia e Politica Agraria e di Economia dell’Ambiente presso la Facoltà di Economia e di Economia dell’Ambiente e di Sviluppo Sostenibile ed Economia Ecologica presso la Facoltà di Scienze della medesima Università.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 2 Gli strumenti di regolazione di mercato fin qui analizzati, devono tenere conto che, in realtà, i mercati agricoli su cui si applicano non sono mercati chiusi. Il prodotto, cioè, può essere esportato ed importato a prezzi diversi dai prezzi interni. E’ evidente che la presenza di una domanda e di un’offerta provenienti dall’esterno, e la possibilità di rivolgere l’offerta e la domanda verso l’esterno, complicano di molto la regolazione dei mercati interni. In sintesi, in economia aperta, la regolazione del mercato richiede l’introduzione di ulteriori misure che affianchino quelle sin qui viste e le rendano efficaci rispetto agli obiettivi. 3. Regolazione in economia aperta

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 3 Nell’UE, peraltro, le misure che vedremo in regime di mercati aperti non solo sono necessari per rendere possibile la regolazione dei mercati interni, ma sono soprattutto applicazione di uno dei principi fondativi della stessa PAC secondo il Trattato di Roma, cioè il principio della PREFERENZA COMUNITARIA (art. 44.2, sebbene oggi abrogato nella versione più recente del Trattato): Possiamo così definire la Preferenza comunitaria: I prodotti agricoli dell ’ Unione Europea hanno la priorit à negli scambi e vanno avvantaggiati dal punto di vista del prezzo rispetto ai prodotti importati; pertanto, il mercato interno è protetto dalle importazioni dai paesi terzi e dalle grandi fluttuazioni sul mercato mondiale attraverso misure di protezione alla frontiera. La Preferenza Comunitaria

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 4 Mercati isolati (regime di autarchia) 0 Q W Resto del Mondo UE 0 Q UE PWPW P UE Cerchiamo ora di capire con quali strumenti si cerca di proteggere il mercato interno dando luogo a tale principio di preferenza comunitaria. Immaginiamo che ci siano due paesi, e due mercati interni, ognuno con le proprie domanda e offerta, e il proprio prezzo di equilibrio:

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 5 Mercati isolati e competitività Finché i due mercati rimarranno isolati, ognuno dei due troverà il prezzo di equilibrio indipendentemente dall’altro, e le misure di regolazione (quale l’imposizione del PMG) potranno essere applicate nei rispettivi mercati interni nei modi descritti in precedenza:  i consumatori UE pagheranno prezzi più elevati dei consumatori del Resto del Mondo;  i produttori UE riceveranno sì un prezzo più elevato ma semplicemente perché hanno costi maggiori (come si deduce dalla curva di offerta più “alta”);  cioè, gli agricoltori europei sono meno competitivi di quelli del Resto del Mondo (capaci di produrre a costi unitari più bassi), ma finché i mercati rimarranno isolati il problema non si pone.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 6 Paesi esportatori ed importatori Cosa succede se, invece, i due mercati si aprono reciprocamente? Diviene possibile importare ed esportare prodotto da un mercato all’altro, ovvero i consumatori di entrambi i paesi potranno acquistare dal mercato con i prezzi più bassi, ed i produttori vendere dove ci sono i prezzi più elevati. La conseguenza di ciò, a prima vista banale, è che uno, tra UE e Resto del Mondo, diventerà esportatore netto del prodotto, mentre l’altro diventerà importatore netto. Tale ovvia conseguenza, però, dipende da un aspetto, forse meno ovvio, cioè che l’apertura dei mercati determinerà il passaggio da due prezzi di equilibrio ad un unico prezzo di equilibrio: sui due mercati, ora aperti, ci sarà uno stesso prezzo.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 7 Prezzo mondiale Quale sarà questo prezzo, per così dire, mondiale? E’ intuitivo immaginare che sarà un prezzo compreso tra P W e P UE, cioè P W <P*<P UE, tale per cui il mercato, a questo punto unico, si ritrovi in equilibrio, cioè l’offerta complessiva sarà uguale alla domanda complessiva. Detto altrimenti: il prezzo di equilibrio che fa sì che l’esportazione del Resto del Mondo dovrà essere uguale all’importazione della UE.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 8 L’equilibrio in mercato aperto 0 Q W Resto del Mondo UE 0 Q UE PWPW P UE P* E = Esportazioni verso UE I = Importazione da Resto del Mondo Equilibrio in mercato aperto: P* tale che E = I

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 9 Regolazione in mercato aperto (W) - 1 Come cambia la situazione rispetto all’esigenza di regolare il mercato interno al fine di garantire prezzi stabili ed elevati per stabilizzare e garantire e il reddito degli agricoltori? 1. Il paese naturalmente esportatore (il Resto del Mondo) vedrà la propria situazione semplificarsi, giacché l’apertura del mercato tenderà ad innalzare i prezzi interni verso il nuovo prezzo di equilibrio P*. I produttori potranno beneficiare di prezzi più elevati proprio perché “indotti” a produrre offerta in eccesso per l’export.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare Al fine di potenziare l’export, questo paese potrebbe persino introdurre un PMG più elevato di P* in modo da generare un maggiore eccesso di offerta. La differenza tra PMG e P*, renderebbe però non più conveniente esportare; perciò, il paese esportatore potrebbe introdurre un premio (o sussidio) all’esportazione almeno uguale a (PMG-P*), in modo da potersi liberare di tutto il suo eccesso di offerta. 3. È altresì vero che i consumatori di questo paese subiranno, paradossalmente, un danno dall’apertura del mercato. Al fine di ridurre od evitare ciò, il paese può pensare di separare l’offerta destinata al mercato interno da quella per destinata all’export (per esempio mediante Marketing Boards) applicando P W alla prima e P* alla seconda. Oppure, introdurre un premio al consumo, uguale a (P*-P W ), in modo da evitare che i consumatori vengano danneggiati dall’apertura commerciale. Regolazione in mercato aperto (W) - 2

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 11 Regolazione in mercato aperto (UE) Più complicata è la regolazione del mercato nel paese importatore (UE). Qui, infatti, è il consumatore che trae beneficio dall’apertura del mercato, mentre i produttori agricoli ne saranno danneggiati in virtù del minor prezzo e della minore quantità prodotta (vengono, cioè, spiazzati dal prodotto di importazione) subendo un notevole diminuzione dei redditi. Come, intervenire, dunque in tale situazione? Come si realizza concretamente, nella UE, la suddetta Preferenza Comunitaria? Torniamo, per un attimo, alla situazione con mercato chiuso, e riprendiamo il PMG come strumento di riferimento per la regolazione del mercato interno. Cosa accade al PMG in regime di mercati aperti?

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 12 PMG in mercato aperto 0 Q W Resto del Mondo UE 0 Q UE Q PMG PWPW P UE P* PMG

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 13 PMG e protezione Il PMG è del tutto inefficace in regime di mercato aperto, se non accompagnato da altre misure. Il ritiro dal mercato dell’offerta in eccesso (ammasso) al PMG, infatti, non ha alcun esito nel regolare il prezzo interno dal momento che il consumatore potrà sempre acquistare il prodotto di importazione al prezzo P*. La regolazione del mercato interno in regime di mercato aperto, quindi, deve essere affiancata da misure di protezione del mercato interno stesso. Ciò è quanto viene postulato dalla Preferenza Comunitaria che appunto prevede che si realizzino interventi tali per cui il prezzo del prodotto di importazione non sia inferiore al prezzo del prodotto interno, ovvero al PMG stesso. Come si realizza, dunque, questa protezione?

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 14 PMG e tariffe all’importazione 0 Q W Resto del Mondo UE 0 Q UE Q PMG PWPW P UE P* PMG (PMG – P*) Tariffa minima Eccesso di offerta interna

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 15 La protezione tariffaria Per tariffa all’importazione (o dazio) si intende un prelievo che viene realizzato sul prodotto di importazione in modo da venir immesso sul mercato interno ad un prezzo maggiorato, corrispondente al prezzo iniziale più la tariffa stessa. Si tratta di uno strumento che può essere impiegato per proteggere interamente il mercato interno dal prodotto importato. E’ il caso della figura precedente in cui la combinazione di una tariffa adeguata e di un PMG superiore sia al P* che al prezzo di equilibrio interno, spiazza completamente le importazioni, cioè le annulla, mentre continua a determinarsi un eccesso di offerta interna.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 16 Eccedenze ed esportazioni Rispetto al regime in mercato chiuso, tuttavia, l’eccedenza formatasi in seguito ad un elevato PMG può essere amministrata sfruttando un’opzione in più:  La quantità in eccesso, invece di essere stoccata, trasformata o distrutta, può essere esportata nel Resto del Mondo.  Ciò provoca una riduzione del P*, e quindi un danno ai produttori del Resto del Mondo. Tale danno, invece, non si osserva nella UE dal momento che la riduzione di P* è interamente “sterilizzata” mediante il PMG. Tale effetto negativo sui mercati mondiali è ciò che, in generale, si osserva quando un paese protegge i propri mercati interni e sostiene (mediante PMG o anche pagamenti diretti) la propria offerta divenendo, da deficitario ed importatore di quel prodotto, paese eccedentario ed esportatore.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 17 I premi (o sussidi) alle esportazioni Per poter immettere sui mercati mondiali l’eccedenza di offerta generata dal sistema di regolazione e protezione del mercato interno ottenuto dalla combinazione di PMG e tariffa all’importazione, è tuttavia necessario creare le opportune convenienze economiche. E’ evidente, infatti, che acquistare sul mercato interno al prezzo PMG e poi rivendere al prezzo mondiale P* non risulta conveniente essendo P*<PMG. - Da un lato, l’operatore pubblico stesso può concentrare tutta l’offerta in eccesso, ritirandola dal mercato al PMG, e poi rivenderla sui mercati mondiali al prezzo P*. Così facendo, riesce a smaltire le eccedenze e a ridurre l’onere finanziario del ritiro dal mercato dal momento che il costo unitario non è più PMG ma (PMG- P*). Si tratta, però, di un sistema molto complesso da gestire. - Alternativamente, l’operazione può essere affidata ad operatori privati per i quali vengono create le condizioni vantaggiose per l’esportazione del prodotto ritirato dal mercato mediante dei sussidi (premi) all’esportazione.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 18 PMG e premi all’esportazione 0 Q W Resto del Mondo UE 0 Q UE Q PMG PWPW P UE P* PMG (PMG – P*) Premio minimo P* fin

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 19 Regolazione, protezione e PAC In mercato aperto, quindi, la regolazione del mercato interno diviene molto più complessa dal momento che prevede l’introduzione di misure protezionistiche che possono anche giungere a determinare effetti fortemente distorsivi sui mercati mondiali. Nelle figure considerate in precedenza, la combinazione di PMG, tariffa all’importazione e sussidio all’export da parte della UE, non solo impedisce al Resto del Mondo di importare nella UE stessa, ma provoca sul mercato mondiale un effetto negativo (una riduzione dei prezzi) per gli agricoltori extra-UE che si trovano a dover fronteggiare la concorrenza sleale dei loro colleghi europei. In linea generale, in ambito PAC, il funzionamento di diverse OCM è stato a lungo basato proprio sulla combinazione di queste misure di regolazione e protezione. Ancora oggi, sebbene in via di smantellamento, alcune OCM prevedono il ricorso a tali strumenti.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 20 Le Organizzazioni Comuni di Mercato (OCM): l’esempio dei cereali P P.indicativo P.soglia P.intervento P.mondiale P.interno tariffa mobile all’imp tassa exp premio exp 0 tempo

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 21 Altre misure protezionistiche  È peraltro possibile adottare misure alternative (o complementari) alle tariffe all’importazione per proteggere il mercato interno riducendo, però, gli effetti distorsivi.  Un metodo frequentemente adottato (anche in ambito agricolo) è quello delle quote di importazione, cioè ammettere l’importazione al prezzo P* di una quantità massima di prodotto. Il resto del mercato interno dovrà, quindi, essere soddisfatto dal prodotto nazionale.  In questo caso, il ricorso ad una tariffa non è più necessaria. Tale misura può infatti essere pensata in sostituzione ad una tariffa che ambisce non ad eliminare le importazioni bensì a limitarle. Ciò può accadere i mercati in cui, comunque, la produzione interna non è in grado di garantire autosufficienza, sebbene si ritenga necessario proteggerla dalla concorrenza estera.

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 22 UE 0 P* Tariffa import Quantità importata (eventuale QUOTA) QOQO QDQD Gettito generato dalla tariffa Lo stesso esito, ottenuto con una tariffa, genererebbe un gettito che il paese importatore può impiegare per finanziare gli interventi di sostegno dei produttori interni. L’introduzione di quote di importazione può risultare misura meno distorsiva ed iniqua. UE Tariffe e quote

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 23  Va anche ricordato che il protezionismo ha un costo sociale, cioè determina una perdita di benessere complessivo, sia nel paese esportatore (a danno dei produttori) che nel paese importatore (a danno dei consumatori): al di là degli effetti redistributivi tra produttori e consumatori tra e nei paesi, il protezionismo genera una perdita di benessere anche a chi lo esercita.  Per questo il suo superamento dovrebbe essere, almeno in teoria, nell’interesse comune sia dei paesi importatori che esportatori.  Si stima che le barriere al commercio internazionale (non solo agricolo) costino ogni anno una perdita di reddito complessivo (a livello mondiale) di circa 500 miliardi di Dollari. Il costo del protezionismo

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 24 0 Q W Resto del Mondo UE 0 Q UE PWPW P UE P* Incremento di benessere nel Resto del Mondo Incremento di benessere nell’UE Tale reciproco incremento di benessere, conseguente all’apertura commerciale, può essere facilmente rappresentata graficamente. Il vantaggio dell’apertura commerciale

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 25  Questo presunto reciproco vantaggio relativo all’apertura commerciale e alla progressiva riduzione delle misure protezionistiche giustifica la tendenza da parte dei paesi a realizzare accordi commerciali che si muovano in tale direzione.  Accordi commerciali bilaterali appartengono alla storia dell’economia (e dei paesi) e vengono tutt’oggi continuamente intrapresi o rinnovati. La loro portata è però limitata (talvolta riguardano due soli paesi ed un numero limitato di prodotti) e possono avere ulteriori effetti distorsivi su paesi terzi.  A partire dal secondo dopoguerra, perciò, si è intrapresa la strada di accordi commerciali multilaterali riguardanti un elevato numero di paesi.  Il GATT prima ed il WTO poi hanno avuto questa finalità principale ed hanno effettivamente attivato un processo di lenta ma progressiva riduzione delle barriere commerciali e delle misure distorsive, almeno quelle più esplicite (tariffe all’importazione e sussidi all’export). Protezionismo ed accordi commerciali

agriregionieuropa R. Esposti Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 26  Rimane altresì vero che su tutta un’altra serie di temi che influiscono sulle aperture commerciali e che non si esprimono direttamente attraverso le misure suddette, risulta ancora molto più faticoso trovare forme di compromesso ed accordo.  È il caso, per esempio, delle cosiddette barriere tecniche (o non-tariffarie) al commercio, nonché del cosiddetto dumping sociale ed ambientale che, anche e soprattutto sul commercio dei prodotti agricoli, risultano essere temi di conflitto tra diversi paesi del mondo. Su questi aspetti si rimanda agli approfondimenti dei Modulo 2 e 9 del corso. Barriere non tariffarie