LA PROSPETTIVA PUBBLICA

2 COSA E' UN INTERESSE GIURIDICO L'interesse è uno stato di aspirazione verso il raggiungimento di qualcosa che soddisfa un bisogno. L'interesse è una situazione soggettiva che assume connotati giuridici perchè una norma qualifica l'interesse da semplice stato del soggetto a situazione di diritto da rispettare o raggiungere.

3 COSA DIVENTA INTERESSE DA SODDISFARE? Diviene interesse da soddisfare (giuridicamente) tutto ciò che rende possibile la realizzazione di un'attività desiderata (dal soggetto) che: È comunque connessa all'esistenza della persona stessa Potrebbe essere ostacolata dall'intervento di altre persone o dalle forze della natura

4 GLI INTERESSI ULTRA-INDIVIDUALI La tensione verso un bene che sia idoneo a soddisfare uno stato di bisogno caratterizza la posizione di interesse sia individuale, che ultra-individuale. A seconda dell'ampiezza e delle caratteristiche che accomunano i soggetti che aspirano al soddisfacimento di una determinata situazione personale, si parla di: - interessi diffusi - interessi collettivi

5 INTERESSI DIFFUSI Sono situazioni soggettive che pertengono ad un gruppo illimitato e generico di persone e che sono fruibili da tutti per intero, senza frazionamento dell'oggetto dell'interesse o senza fruizione differenziata dello stesso La tutela giuridica degli interessi generali è complicata perchè mancano gli elementi della personalizzazione (l'appartenenza soggettiva) e della differenziazione giuridica attraverso la protezione specifica di una norma

6 INTERESSI COLLETTIVI Sono situazioni soggettive tipiche di un gruppo di soggetti accomunati da una determinata situazione lavorativa, geografica, fisica, ecc. Detti soggetti sono una categoria contraddistinta dall'appartenenza ad un ruolo o ad una certa situazione. La realizzazione degli interessi collettivi diviene spesso possibile anche grazie alla reciproca collaborazione dei vari membri della collettività di riferimento

7 CARATTERI DEGLI INTERESSI COLLETTIVI Gli interessi collettivi sono dotati di personalizzazione (fanno capo ad un gruppo di soggetti di riferimento) e di differenziazione da situazioni di interesse generiche, pertanto possono divenire anche oggetto di specifica tutela da parte della legge. Il problema maggiore si pone con riguardo alle condizioni necessarie per la loro tutela giurisdizionale, poiché non esiste una norma generale che elevi gli interessi collettivi a elementi di diritto qualificati.

8 INTERESSI PUBBLICI Fra gli interessi generali gli interessi pubblici sono quelli che ricevono una qualificazione normativa e che vengono cristallizzati in una determinazione dei pubblici poteri. Gli interessi pubblici sono istituzionalmente codificati in una norma, in una misura pubblica che eleva detti interessi a fini da perseguire mediante l'utilizzo di pubblici poteri

9 L'INDIVIDUAZIONE DELL'INTERESSE PUBBLICO Gli interessi pubblici sono convertiti in norma e divengono perseguibili attraverso l'attribuzione del potere agli apparati amministrativi, mediante lo strumento legislativo. La scelta di trasformare alcuni interessi generali in interessi pubblici qualificati e perseguibili è una scelta di politica legislativa che viene attuata attraverso il circuito democratico.

10 NECESSITA' DELL'ESISTENZA DEGLI INTERESSI PUBBLICI L'interesse pubblico, come interesse ultraindividuale, necessita di essere riconosciuto e perseguito da apposite strutture amministrative dotate del potere e dei mezzi per realizzarlo perchè in molti casi esso non sarebbe adeguatamente soddisfatto dai privati o non sarebbe affatto soddisfatto da essi. Non sempre l'interesse pubblico, cioè il fine perseguito dall'amministrazione, coincide con l'interesse privato

11 POTERE PUBBLICO/ATTIVITA' AMMINISTRATIVA/INTERESSI Si crea un circuito giuridico regolato da norme che disciplinano L'attribuzione del potere Lo svolgimento dell'attività amministrativa connessa al potere pubblico Gli interessi pubblici da soddisfare mediante il potere Gli interessi privati da non ledere mediante l'esercizio del potere

12 DIFFERENZIAZIONE DI INTERESSI PUBBLICI Ciascuna amministrazione pubblica persegue l'interesse pubblico per cui le è stato attribuito il potere in via legislativa. L'interesse di ciascun apparato pubblico è un interesse pubblico specifico e non è legittimo il perseguimento di interessi pubblici diversi da quelli specificamente attribuiti dalla legge, ancorchè essi siano considerati pubblici.

13 POTERE PUBBLICO NECESSARIO E UNILATERALE Il potere pubblico è l'unico strumento che garantisce il raggiungimento dell'interesse pubblico. Il fondamento normativo attribuisce al potere la necessaria esistenza, la sua superiorità rispetto al potere privato e la capacità unilaterale di produrre effetti giuridici senza il consenso dell'interessato o anche contro la volontà dello stesso.

14 POTERE PUBBLICO TIPICIZZATO L'attribuzione legale del potere comporta che lo stesso sia attribuito in modo specifico e determinato, con un contenuto tipico che si trasferisce direttamente nella forma dell'atto amministrativo da adottare. La tipicità del potere è una caratteristica necessaria ed indispensabile del potere pubblico, derivante in modo diretto dall'art. 97 Cost. e dal riconoscimento di un contenuto necessario alla riserva di legge

15 TIPICITA' E INTERESSE PUBBLICO Per la cura di ciascun interesse pubblico la legge attribuisce all'amministrazione pubblica un potere specifico che è imputato soggettivamente solo a quell'amministrazione individuata dalla legge. La tipicità del potere implica che la legge preveda anche il tipo di atti giuridici da adottare e gli effetti giuridici connessi agli atti adottati. Non è facoltà dell'amministrazione scegliere il contenuto ed il tipo di provvedimento amministrativo con cui curare l'interesse pubblico specifico.

LA PROSPETTIVA PRIVATA

INTERESSE LEGITTIMO L'interesse legittimo è presente ogni volta in cui un soggetto privato è coinvolto in un rapporto di diritto pubblico e, quindi, diventa parte necessaria o eventuale dell'esercizio del potere. Il potere pubblico è esercitato dall'amministrazione non per fini propri, ma per fini della collettività: in questo senso è ad essa attribuito dalla legge. Qualunque soggetto della collettività vanta, nel momento in cui è coinvolto nell'esercizio di detto potere, un interesse qualificato dall'ordinamento a che questo potere sia esercitato in un certo modo, cioè secondo regole precise. 17

I POTERI CONNESSI ALL'INTERESSE LEGITTIMO L'interesse legittimo consente al soggetto di interagire con l'amministrazione e pretendere da essa l'esercizio legittimo del proprio potere. La legittimità dell'esercizio del potere dell'amministrazione è il limite del soddisfacimento dell'interesse legittimo e, quindi, il limite massimo dell'aspirazione del soggetto privato, così come contemplata dall'ordinamento giuridico. L'interesse legittimo diventa una situazione sostanziale attiva tutelata dall'ordinamento anche a prescindere dalla rilevanza processuale. 18

LA TUTELA PROCESSUALE DELL'INTERESSE LEGITTIMO La tutelabilità in sede giurisdizionale della posizione di interesse legittimo compare nel nostro ordinamento successivamente all'unificazione nazionale. Al momento dell'unificazione nazionale era riconosciuta al singolo soltanto la tutela avverso la lesione di diritti soggettivi incisi dai pubblici poteri. L'istituzione del giudice amministrativo e, con l'avvento dell'art. 113 Cost., il riconoscimento della tutela giurisdizionale avverso la lesione di interessi legittimi, ha comportato la possibilità di ricorrere al giudice contro azioni amministrative illegittime. 19

LEGGE SUL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO: l. 241 del 1990 (e succ. modifiche) SCOPI E FINALITA’: Regolare i rapporti fra pubblica amministrazione e cittadini Disciplinare l’attività della pubblica amministrazione con regole certe Responsabilizzare l’azione amministrativa e renderla conoscibile, accessibile e partecipata Semplificare l’attività amministrativa attraverso l’implementazione di istituti che snelliscono le procedure oppure che facilitano gli accordi pubblico-privato 20

TERMINI E OBBLIGHI PROCEDIMENTALI 21

L’OBBLIGO DI CONCLUSIONE E L’OBBLIGO DI RISPETTO DEI TERMINI PROCEDIMENTALI Art. 2 comma 1: (…) le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso. comma 6: I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte. comma 9: La mancata emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento di valutazione della performance individuale nonchè responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente. 22

UN NUOVO OBBLIGO PROCEDIMENTALE ART. 2 comma 1 parte finale: se (le. P.A.) ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo. 23

GLI OBBLIGHI LEGALI 1) Obbligo di conclusione del procedimento 2) obbligo di conclusione mediante le forme indicate dalla legge (specifico) 3) obbligo di conclusione mediante le modalità indicate dalla legge – modalità procedimentali (generico) 4) obbligo di rispetto dei termini di conclusione (specifico) 24

MANCATA OTTEMPERANZA DEGLI OBBLIGHI Rimedi procedimentali stabiliti dalla legge Previsione di forme di tutela per il privato con strumenti giurisdizionali Configurazione di ipotesi di responsabilità del funzionario ( o del dirigente) Ricadute sul piano economico, disciplinare ed amministrativo- contabile Configurazione di ipotesi di danno ingiusto risarcibile 25

OBBLIGO DI CONCLUSIONE E DI ADOZIONE DI PROVVEDIMENTO ESPRESSO Diviene fondamentale concludere ogni tipo di procedimento amministrativo. La conclusione di procedimento deve avvenire in una modalità espressa, salvo casi di silenzio equiparato dalla legge al provvedimento o salvo modalità di semplificazione para-procedimentali. La conclusione del procedimento in modalità espressa deve necessariamente seguire l’iter procedimentale. La violazione dei menzionati obblighi dà luogo ad illegittimità ed a forme di responsabilità amministrativa. 26

TERMINE GENERALE E RESIDUALE In tutti i casi in cui non siano stati adottati regolamenti degli enti pubblici o decreti governativi, le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici nazionali devono concludere il procedimento nel termine residuale generale di 30 giorni. 27

TERMINI PROCEDIMENTALI SPECIFICI AMMINISTRAZIONI STATALI (max 90 g.) Decreto governativo su proposta del Min. competente di concerto con Min. p.a. e innovazione e Min. della semplificazione ENTI PUBBLICI NAZIONALI (max 90 g.) Regolamenti adottati dall’ente nell’ambito dei relativi ordinamenti 28

TERMINI LEGALI ECCEZIONALI AMMINISTRAZIONI STATALI E ENTI PUBBLICI NAZIONALI (più di 90g. ma max. 180g.) Sostenibilità del termine in base all’organizzazione, alla natura dell’interesse pubblico e alla complessità del procedimento amministrativo Decreti governativi, su proposta o del Min. competente o del Min. p.a. e innovaz. e semplificazione, previa delibera CDM 29

TERMINI DELLE AMMINISTRAZIONI LOCALI Art. 29 comma 2: Le regioni e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell'azione amministrativa, così come definite dai princípi stabiliti dalla presente legge. 2-bis. Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti gli obblighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione dell’interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di concluderlo entro il termine prefissato e di assicurare l’accesso alla documentazione amministrativa, nonché quelle relative alla durata massima dei procedimenti. 30

DIVIETO DI MODIFICHE PEGGIORATIVE DEI PARAMETRI LEGALI Art. 2quater: le regioni e gli enti locali (…) non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni (..) ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela 31

LE REGOLE PER LE AMMINISTRAZIONI LOCALI 1) L’individuazione del termine del procedimento attiene al livello essenziale delle prestazioni per i privati, costituzionalmente garantito 2) Ciascuna amministrazione locale ha l’obbligo di stabilire il termine di conclusione dei propri procedimenti 3) Le regole sui termini previste in via residuale e generale per amministrazioni dello Stato e enti pubblici nazionali costituiscono limiti massimi inderogabili in peius per il privato, ma sempre ampliabili a vantaggio di quest’ultimo. 32

DECORSO DEI TERMINI DEL PROCEDIMENTO Il decorso dei termini procedimentali prende avvio: -Dal ricevimento dell’istanza del privato (in caso di procedimenti avviati su domanda della parte) -Dalla comunicazione di avvio del procedimento (in caso di procedimenti avviati d’ufficio) 33

SOSPENSIONE DEL TERMINE CONCLUSIVO Il termine di conclusione del procedimento può essere sospeso, per una sola volta, per acquisizione di pareri e valutazioni tecniche obbligatorie e, in casi eccezionali, per acquisire certificati o documenti in possesso di altre amministrazioni diverse dalla procedente. La sospensione può durare al massimo 30 g. In ogni altro caso il termine non può essere mai sospeso. 34

Il SILENZIO DELL’AMMINISTRAZIONE E LA TUTELA PER IL PRIVATO 35

MANCATO RISPETTO DEI TERMINI LEGALI DI CONCLUSIONE PROCEDIMENTO INADEMPIMENTO DELL’AMMINISTRAZIONE MANCATA EMANAZIONE PROVVEDIMENTO TARDIVA EMANAZIONE PROVVEDIMENTO 36

LE CONSEGUENZE LEGALI ALL’INADEMPIMENTO P.A. RISPOSTE DELLA LEGGE ALL’INERZIA RISPOSTA PROCEDIMENTALE INDIVIDUAZIONE DI MECCANISMI LEGALI DI SOSTITUZIONE RISPOSTA PROCESSUALE RICORSO DEL PRIVATO AVVERSO IL SILENZIO RICORSO DEL PRIVATO AVVERSO DANNO DA RITARDO AZIONE DI RESPONSABILITA’ DISCIPLINARE E AMMINISTRATIVO- CONTABILE 37

IL MECCANISMO DELLA SOSTITUZIONE INDIVIDUAZIONE DEL TITOLARE DEL POTERE SOSTITUTIVO E CONNESSA PUBBLICIZZAZIONE SOLLECITAZIONE DEL PRIVATO AL TITOLARE DEL POTERE SOSTITUTIVO PER L’EMANAZIONE DEL PROVVEDIMENTO ADOZIONE, CON TERMINI DIMIDIATI, DEL PROVVEDIMENTO DA PARTE DI SOSTITUTO O COMMISSARIO AD HOC NOMINATO 38

AZIONE AVVERSO IL SILENZIO (ART. 31 CPA) 1. Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo, chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere. 2. L'azione può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. E' fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti. 3. Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione. 39

L’INERZIA IMPUGNABILE IN SEDE GIURISDIZIONALE: FORMAZIONE AUTOMATICA Il silenzio inadempimento lesivo per il privato si forma allo scadere del termine di legge predisposto per la conclusione del procedimento. Per ricorrere alla tutela giurisdizionale il privato non è obbligato ad esperire ulteriori atti formali di messa in mora e di diffida nei confronti dell’amministrazione inadempiente: tuttavia il ricorso alla diffida è talvolta praticato per ragioni di maggiore certezza del privato o per ragioni di opportunità 40

CONSEGUENZE PROCESSUALI DELL’INERZIA Il ricorso avverso l’inerzia viene proposto dinanzi al G.A., il quale decide mediante rito speciale abbreviato. Il ricorso è proponibile fino ad 1 anno successivo alla formazione del silenzio. Il giudice è chiamato ad accertare l’obbligo di provvedere della p.a. e può decidere nel merito dell’istanza: - se l’attività è vincolata Oppure - se non ci sono margini di discrezionalità e - se non occorrono adempimenti istruttori 41

LA RESPONSABILIZZAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA: IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO 42

CHI SI OCCUPA DEL PROCEDIMENTO? Ciascuna amministrazione è tenuta ad individuare l’unità organizzativa responsabile della conduzione di ciascun tipo di procedimento 43

QUALE PERSONA FISICA HA LA RESPONSABILITA’ DEL PROCEDIMENTO Il responsabile del procedimento è la persona fisica che si occupa di avviare, istruire e concludere il procedimento amministrativo, provvedendo all’adozione dell’atto finale. Se non diversamente specificato esso viene individuato nel dirigente dell’unità organizzativa preposta a quella attività, altrimenti è persona indicata dal dirigente. 44

COMPITI E FUNZIONI DEL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO 1) adempimenti istruttori e valutazioni dei presupposti per procedere 2) controllo della documentazione presentata e di quella necessaria, accertamento dei fatti dichiarati 3) indizione di conferenze di servizi e richiesta di pareri o valutazioni tecniche 4) comunica tutti quello che deve essere reso noto al privato 5) adotta il provvedimento finale 45

L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO: LA COMUNICAZIONE AI PRIVATI Il responsabile del procedimento comunica ai soggetti privati destinatari del provvedimento finale ed a coloro che per legge devono intervenire nel procedimento, che è stato avviato un determinato procedimento volto a concludersi con un provvedimento che genererà effetti giuridici su di loro. 46

CONTENUTO DELLA COMUNICAZIONE La comunicazione è obbligatoria e deve contenere le seguenti informazioni: Amministrazione competente Oggetto del procedimento promosso L’ufficio ed il soggetto responsabile del procedimento Il termine di chiusura del procedimento L’ufficio per l’accesso agli atti 47

LA PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO e L’ADOZIONE DEL PROVVEDIMENTO FINALE 48

RATIO DELLA PARTECIPAZIONE (ENDO)PROCEDIMENTALE La partecipazione è un principio cardine del procedimento amministrativo e dell’azione amministrativa, poiché è connesso all’art. 97 Cost. (imparzialità della P.A.) Nel procedimento la partecipazione è resa possibile dalla comunicazione di avvio del procedimento ed attuata mediante l'intervento del soggetto nel procedimento. Possono intervenire nel procedimento soltanto i soggetti individuati dalla legge e secondo le modalità da essa previste. 49

Art. 9: Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento. (iniziativa propria e volontaria) Art. 7: soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti;(…)qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili. (iniziativa doverosa della p.a) 50

SOGGETTI LEGITTIMATI ALLA PARTECIPAZIONE INTERVENTORI NECESSARI INTERVENTORI VOLONTARI 51

CATERGORIE DI PARTECIPANTI Possono partecipare al procedimento mediante il loro intervento: 1) soggetti privati, destinatari diretti o soggetti pregiudicati dal provvedimento, in forma singola o in forma collettiva, purchè giuridicamente rilevante 2) soggetti pubblici cui è imputata la cura di interessi coinvolti nel procedimento 52

IL PESO LEGISLATIVO DELLA PARTECIPAZIONE La partecipazione che si esplica mediante l'intervento nel procedimento non viene regolata con molte norme, ma da una sola disposizione che fissa in modo sintetico gli estremi della partecipazione procedimentale, individuandone sommariamente le modalità di partecipazione ed i diritti dei legittimati a partecipare. Il peso della partecipazione del privato non è regolato dalla legge: la p.a. darà conto della rilevanza dell'intervento del privato nell'ambito del provvedimento finale 53

COME SI PARTECIPA? I partecipanti al procedimento possono ART. 10: a) di prendere visione degli atti del procedimento (salvo quanto previsto dalle regole che predispongo i limiti al diritto di accesso) b) di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento. 54

RATIO DELL'ACCESSO ENDOPROCEDIMENTALE L'accesso garantito dalla legge è un accesso volto a realizzare la partecipazione del soggetto legittimato ad intervenire nel procedimento, quindi non è un accesso agli atti generico ai fini della trasparenza, ma mirato, specifico e strumentale. Si può accedere agli atti del procedimento in corso, quindi a tutti gli atti istruttori, salvo limiti e divieti di legge connessi a ragioni specifiche di divieti o di segretezza 55

GLI ATTI DELLA PARTECIPAZIONE La partecipazione del privato o dei soggetti pubblici o collettivi si realizza attraverso la presentazione all'amministrazione procedente di atti scritti sotto forma di memorie e documenti in possesso del/i soggetto/i legittimati ad intervenire nel procedimento. La valutazione degli atti presentati dai soggetti partecipanti al procedimento è rimessa alla discrezionalità dell'amministrazione procedente, alla quale è imputato l'obbligo di tenerne conto in generale, senza necessario condizionamento 56

I LIMITI ESPRESSI ALLA PARTECIPAZIONE ART. 13 comma 1: Le disposizioni contenute nel presente capo non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione. 2. Dette disposizioni non si applicano altresì ai procedimenti tributari per i quali restano parimenti ferme le particolari norme che li regolano. 57

ADOZIONE DEL PROVVEDIMENTO Il provvedimento amministrativo deve essere adottato nei termini di legge ed in forma espressa. Esso deve essere motivato in modo puntuale e riportare i presupposti di fatto e le ragioni di diritto che hanno indotto l’amministrazione ad agire in quel modo, oltre ai termini ed all’autorità giudiziaria cui ricorrere. Il provvedimento va comunicato al destinatario in modo personale 58