Il provvedimento amministrativo Prof. Avv. Francesco de Leonardis

definizione di provvedimento Il provv.può essere definito come la dichiarazione di volontà compiuta da un soggetto di amministrazione nell’esercizio di potestà pubblica (3 elementi) E’ l’atto tipico del potere esecutivo (come legge e sentenza per gli altri due poteri) Il provv.produce effetti giuridici che consistono nella costituzione, modificazione o estinzione di situazioni giuridiche Connotato da unilateralità e imperatività (mentre i contratti sono bilaterali e consensuali)

Evoluzione dei rapporti tra provvedimento e attività Nell’evoluzione dottrinale si riscontra: un primo periodo in cui il provvedimento campeggiava un secondo periodo in cui si è passati al rilievo prioritario dell’attività oggi si sta ritornando al provvedimento

Il primo periodo: il rilievo esclusivo del provvedimento In passato si attribuiva rilievo giuridico al singolo atto oggi alla concatenazione degli atti 113 cost: contro gli atti della pa Art. 2 alle E: ancorché siano emanati atti della pa Art. 7 d.lgs. 104/2010: ricorsi contro atti e provvedimenti

Il secondo periodo: il rilievo dell’attività Dall’atto/provvedimento all’attività (l’atto è solo una delle possibili forme…) Attività: attribuzione di rilievo giuridico non solo ai singoli atti ma all’intera attività Non a caso nella 241 all’inizio il provvedimento non c’era… Attiva (risultato finale), consultiva (pareri e valutazioni) e di controllo (verifica di conformità dell’azione) I tre grandi aggregati: i pubblici servizi (benessere), le pubbliche funzioni (regolarità) e la gestione d’impresa Non Sull’attività secondo moduli negoziali: V. cerulli irelli, Note critiche in tema di attività amministrativa secondo moduli negoziali, dir.amm., 2003, 217

Importanza definizione quello che resta fuori può perseguire fini propri! Non è soggetto alla giurisdizione del GA (problema comportamenti: es. occupazione sine titulo) Il problema si pone essenzialmente per due ambiti: attività di diritto privato (anche qui i fini sono stabiliti dalla legge?) e attività favorevoli (concessioni, autorizzazioni)

CONCETTO AMPIO DI ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA Non vi sono aree sottratte alla predeterminazione dei fini L’attività amm.va quindi ricomprende attività di diritto pubblico (provvedimenti restrittivi e ampliativi) e attività di diritto privato (contratti, accordi, convenzioni); atti discrezionali e vincolati; provvedimenti e atti di organizzazione (ordini di servizio); atti certificativi; atti neutri (comunicazioni) etc.; comportamenti

Il terzo periodo: il ritorno del provvedimento La legge n. 241/90 ha trenta articoli (più quelli aggiunti dopo) Il termine “provvedimento” viene citato circa 40 volte: no crisi del provvedimento! Non viene mai definito perché è presupposto Dei 3 pilastri della l. 241/90 solo uno è definito (no procedimento, no provvedimento, si accesso)

Aggettivi applicabili al provvedimento Espresso/implicito Finale/non definitivo Cautelare di accoglimento; di diniego; limitativo della sfera giuridica; costitutivo di obblighi; Legittimo/illegittimo

Caratteristiche del provvedimento UNILATERALITA’ IMPERATIVITA’ Quello per antonomasia è l’atto sfavorevole connotato da unilateralità e imperatività Esigenza di sottoporre al principio di legalità si è manifestata proprio per gli interessi oppositivi

Tipologie fondamentali di provvedimenti Non esiste una classificazione normativa Provvedimenti favorevoli: autorizzazioni; licenze; concessioni; permessi; nulla osta (art. 19); attributivi di vantaggi economici (art. 12) Provvedimenti sfavorevoli: da cui possa derivare un pregiudizio (art. 7); ablatori, ordini, sanzioni

Categorie di provvedimenti Autorizzatori: autorizzazioni (rimozione limite), abilitazioni (giudizio tecnico), nulla osta (rapporti tra pa) Concessori (costitutive, traslative, sovvenzioni) Ablatori: espropriazione, occupazione Ordini e sanzioni Di secondo grado: ann.to e revoca, convalida, ratifica…

Autorizzazioni provvedimenti con i quali l’amministrazione rimuove il limite all’esercizio di un diritto preesistente (allo smaltimento di rifiuti; allo scarico dei reflui liquidi etc.) e sovente sono caratterizzate da un effetto conformativo nel senso che l’attività del soggetto autorizzato deve svolgersi secondo le prescrizioni della p.a. (es. art. 208 aut.unica smaltimento e recupero)

Caratteri autorizzazioni Temporaneità (es. per il 208, comma 12 è di 10 anni)

Famiglia delle autorizzazioni abilitazioni in cui l’amministrazione svolge un giudizio di tipo tecnico (patente di guida o provvedimento che legittima all’esercizio di una professione) nulla osta (che riguardano i rapporti interni alle amministrazioni e sono assensi procedimentali necessari come il nulla osta regionale al rilascio di concessioni edilizie in deroga, quello sempre regionale al rilascio delle autorizzazioni per i punti vendita di grandi dimensioni).

Concessioni Le concessioni sono i provvedimenti con i quali l’amministrazione attribuisce al destinatario un diritto nuovo: il diritto può essere totalmente nuovo e allora si avrà la concessione costitutiva (attribuzione di personalità giuridica, conferimento di cittadinanza) o già preesistente in capo all’amministrazione, in questo caso si avrà la concessione traslativa (concessioni di beni o servizi pubblici nei settori ancora riservati).

Famiglia delle concessioni Tra le concessioni una rilevante importanza pratica la rivestono le sovvenzioni (o anche sussidi, premi, indennizzi, contributi) ossia quella categoria di provvedimenti il cui effetto tipico consiste nel conferimento di una somma di denaro (o di altro bene economico) senza obbligo di restituzione.

Provvedimenti ablatori reali incidono negativamente sulla sfera giuridica del destinatario sottraendogli qualcosa che faceva parte della sua sfera giuridica (es. espropriazione che comporta il trasferimento del diritto di proprietà dal soggetto precedente titolare ad un altro in vista della realizzazione di fini di interesse generale; occupazione che incide solo sul godimento e sull’uso del bene che viene sottratto al proprietario per un tempo limitato).

Provvedimenti di secondo grado Ad esito eliminatorio Ad esito conservativo

Provv.secondo grado esito eliminatorio Annullamento d’ufficio Revoca

Annullamento d’ufficio Art. 21 nonies Presupposto: illegittimità ab origine Necessità di ragioni di interesse pubblico specifiche Termine massimo di 18 mesi (introdotto da legge Madia) a meno di reati penali Possibilità di convalida Efficacia ex tunc Eventuale indennizzo per destinatari e controinteressati

Revoca Art. 21 quinquies Presupposti: 1. sopravvenuti motivi di pubblico interesse; 2. mutamento della situazione di fatto 3. nuova valutazione interesse pubblico originario Provvedimento durevole Efficacia ex nunc Obbligo di indennizzo Quantificazione dell’indennizzo

Provv.secondo grado ad esito conservativo convalida (con cui l’amministrazione riconosce espressamente l’esistenza di un vizio e lo elimina correggendo il proprio provv.), ratifica (con cui l’organo a legittimazione ordinaria fa proprio l’atto adottato da un atto adottato da un organo a legittimazione straordinaria), sanatoria (che si ha in caso di inversione della sequenza procedimentale ossia quando un atto che sarebbe dovuto intervenire prima interviene dopo nel procedimento),

Provv.secondo grado esito conservativo rettifica (che riguarda non provvedimenti viziati ma semplicemente irregolari), conferma (con cui l’amministrazione opera una nuova ponderazione degli interessi confermando l’atto innanzi adottato e da non confondersi con l’atto confermativo in cui l’amministrazione si limita a confermare il proprio precedente); conversione (che si ha quando un atto invalido avente gli elementi di un altro atto valido viene ad essere inteso come provvedimento differente).

Ordini Gli ordini amministrativi sono quelli con i quali l’amministrazione prescrive al privato un certo comportamento (ordine di sospensione lavori, ordine di demolizione, ordine generale di osservare un certo orario, imposizione tributaria) o, viceversa, s’impone un dovere di astenersi da certi comportamenti (ordine di non circolare).

Sanzioni Le sanzioni amministrative sono i provvedimenti che producono effetti sfavorevoli nell’obiettivo di evitare che vengano tenuti determinati comportamenti (sanzioni disciplinari, sanzioni pecuniarie connesse alle contravvenzioni solo amministrative).

Altri atti amministrativi I provvedimenti sono atti esterni ossia spiegano i loro effetti nei cfr. di un soggetto diverso e sono atti autoritativi Accanto ad essi vi sono contratti (non autoritativi) ma anche i cd. atti interni che spiegano i loro effetti nei cfr. di altri organi della medesima persona giuridica Vengono definiti anche atti strumentali, endoprocedimentali, preparatori, meri atti

Elementi del provvedimento Forma Soggetto/intestazione Motivazione (art. 3 l. 241/90)/parte narrativa Contenuto dispositivo

Forma Principio di libertà delle forme La giurisprudenza richiede la forma scritta

Soggetto Il soggetto che può adottare il provvedimento è quello a cui la legge attribuisce il relativo potere Generalmente è un soggetto pubblico ma può essere anche un soggetto privato (art. 1 comma 1 ter e art. 22 comma 1, lett.e) Il soggetto pubblico deve agire nell’ex del pubblico potere, il privato deve avere un titolo di preposizione Problemi: carenza di potere, incompetenza

Intestazione Indica l’autorità che emana l’atto amministrativo Organo monocratico: sindaco, dirigente, responsabile servizi Organo collegiale: denominazione organo deliberante + indicazione persone per verificare quorum costitutivo (differenza con quorum deliberativo: un certo numero di voti favorevoli) Competenza (potere in astratto); legittimazione (potere in concreto: quorum); compatibili

Parte narrativa E’ la parte del provvedimento che illustra il procedimento svolto ossia gli elementi di fatto e di diritto E’ il cuore del provvedimento perché contiene le norme che attribuiscono la competenza e gli elementi che consentono di accertare che il potere è stato esercitato legittimamente ossia la motivazione