Le riserve nei trattati sui diritti umani

I. EVOLUZIONE DEL REGIME DELLE RISERVE E TRATTATI SUI DIRITTI UMANI Dottrina classica Parere della Corte Internazionale di Giustizia del 1951 Art. 19-23 della Convenzione di Vienna Art. 19: riserve sempre possibili purché non siano escluse dal testo del trattato e non siano contrarie all’oggetto e allo scopo del trattato Art. 20 par 5: possibilità di obiezione delle riserve non previste dal trattato ne nel termine di 12 mesi. Art. 20, par. 4 e art. 21, par. 3 l’obiezione non impedisce che il trattato entri in vigore tra Stato obiettante e Stato destinatario dell’obiezione se lo Stato non l’ha specificamente richiesto. Le regole in materia di riserve ai trattati e in particolare l’esigenza che la riserva sia compatibile con l’oggetto e lo scopo del trattato e il diritto degli altri Stati di formulare obiezioni danno adito ad una tensione continua tra principio oggettivo di validità delle riserve e principio soggettivo

b. Principio soggettivo a. Principio oggettivo Non sono in alcun caso ammissibili le riserve contrarie all’oggetto e allo scopo del trattato Sono gli altri Stati contraenti che hanno il potere di decidere circa la validità di una riserva attraverso la formulazione di obiezioni La riserva è invalida anche se accettata dagli altri Stati La riserva è valida anche se contraria all’oggetto e allo scopo del trattato se accettata dagli altri Stati. Ed è invalida anche se conforme all’oggetto e lo scopo del trattato nei confronti degli Stati obiettanti.

Caratteri specifici dei trattati sui diritti umani Carattere oggettivo degli obblighi assunti con la ratifica delle convenzioni sui diritti umani Inapplicabilità del principio di reciprocità <- La disciplina generale dovrebbe in principio essere applicabile anche ai trattati sui diritti umani se non fosse che alcuni caratteri specifici di questi trattati rendono necessari alcune deroghe o alcuni aggiustamenti alle regole richiamate. -> Ne consegue che in questo ambito il ruolo degli Stati nella determinazione della validità della riserva dovrà essere ridimensionato, mentre invece assumerà la verifica oggettiva della compatibilità della riserva con il trattato assumerà una rilevanza maggiore. Tuttavia, come vedremo, gli Stati non perdono completamente il loro ruolo nella determinazione dell’ammissibilità di una riserva nemmeno in questo tipo di trattati.

Cosa significa che una riserva è “contraria all’oggetto e allo scopo del trattato” e come determinare l’oggetto e lo scopo di un trattato? Riserva relativa a un elemento essenziale L’oggetto e lo scopo del trattato devono essere determinati in buona fede, prendendo in considerazione i termini del trattato nel loro contesto Rilevanza del titolo, dei lavori preparatori, delle circostanze nelle quali è stato concluso e della prassi successiva sviluppatasi con il consenso degli Stati <- In questo contesto vengono in rilievo le linee guida preparate dal Relatore speciale della Commissione del diritto internazionale e adottate in via provvisoria dal Comitato di redazione della Commissione. In particolare, la questione della determinazione dell’oggetto e dello scopo del trattato è risolta dall’ articolo 3.1.6 delle Linee guida, adottate dal Comitato di redazione il 25 maggio 2007. 1. -> Tale che la restrizione dell’obbligo di quella specifica previsione operata dalla riserva ha delle implicazioni sulla stessa raison d’etre del trattato ovvero sul motivo che ha condotto l’insieme degli Stati a concludere la Convenzione (guideline 3.1.5.)

Per i trattati sui diritti umani si dovrà altresì tenere conto: dell’indivisibilità, interdipendenza e interrelazioni dei diritti sanciti dal trattato dell’importanza del diritto o della disposizione soggetta a riserva dell’impatto della riserva sull’effettiva tutela di tale diritto Linea guida 3.1.12 adottata dal Comitato di redazione il 25 maggio 2007.

Secondo il parere della CIG del 1951 inoltre nel contesto di trattati che perseguono scopi umanitari verrebbero in rilievo i seguenti fattori: I principi sottostanti al trattato siano principi di diritto internazionale riconosciuti dalle nazioni civili L’obbligo rilevante abbia carattere universale Il trattato sia stato adottato per perseguire scopi puramente umanitari che riflettono non gli interessi particolari di ciascuno Stato, bensì gli interessi comuni degli Stati contraenti Parere CIG sulle riserve alla Convenzione per prevenzione e la repressione del genocidio del 28 maggio 1951.

Quali ulteriori elementi si devono prendere in considerazione per determinare la validità di una riserva? 1. Divieto di riserve di carattere generale Impossibilità di verificare la compatibilità con lo scopo e l’oggetto del trattato In particolare la Corte EDU, basandosi sul disposto dell’art. 57 CEDU, ritiene necessarie: l’indicazione della specifica disposizione oggetto di riserva l’indicazione della legge interna incompatibile con quella particolare disposizione Guideline 3.1.7. Sulle riserve vaghe Art. 57 CEDU 1. Tout Etat peut, au moment de la signature de la presente Convention ou du depot de son instrument de ratification , formuler une réserve au sujet d'une disposition particulière de la Convention, dans la mesure ou une loi alors en vigueur sur son territoire n'est pas conforme à cette disposition. Les réserves de caractère général ne sont pas autorisées aux termes du présent article. 2. Toute réserve émise conformément au présent article comporte un bref exposé de la loi en cause.

2. Apposizione di riserve su disposizioni inderogabili Non è in linea di principio esclusa per tutti i diritti inderogabili Non possono tuttavia essere oggetto di riserva quei diritti che corrispondono a: norme di diritto internazionale generale (questa tesi formulata da alcuni con particolare riguardo ai trattati sui diritti umani non è pacificamente ammessa) norme di ius cogens (es. divieto di tortura, diritto alla vita) <- I trattati sui diritti umani contengono alcune disposizioni alle quali non è autorizzata alcuna deroga nemmeno in caso di guerra o nelle circostanze nelle quali la sicurezza nazionale è messa in pericolo. Esempi di queste disposizioni sono il diritto alla vita, il divieto di tortura, il divieto di riduzione in schiavitù, il principio dell’irretroattività della legge penale, il divieto di incarcerazione per debiti, libertà di pensiero, coscienza e religione, diritto a una nazionalità, al nome, a partecipare alla vita pubblica, ecc. Il carattere inderogabile di questi diritti non deriva sempre dall’importanza che essi rivestono per la tutela degli individui, ma in alcuni casi hanno carattere inderogabili solamente in quanto la loro sospensione non sarebbe giustificabile in base alle esigenze di tutela della sicurezza nazionale (esempio divieto di incarcerazione per debiti).

3. Riserve relative a norme di diritto interno Art. 27 Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati: gli Stati contraenti non possono invocare le disposizioni del loro diritto interno per giustificare la mancata esecuzione di un trattato. Tuttavia, nella prassi tali riserve sono frequenti ed ammesse se conformi all’oggetto e allo scopo del trattato. Nel caso della CEDU la possibilità di invocare l’incompatibilità di una disposizione con la normativa interna in vigore è riconosciuta dalla Convenzione stessa (art. 57). -> In effetti non avrebbe senso vietare questo tipo di riserve nel senso che si pregiudicherebbe l’ingresso nel trattato di molti Stati che talvolta non sono nemmeno nella posizione di apportare una modifica immediata alla propria legislazione interna al fine di aderire al trattato. Tuttavia, accade raramente che uno Stati a seguito di una riforma legislativa ritiri la riserva.

Ruolo degli organi che verificano il rispetto delle convenzioni sui diritti umani La Corte europea e il Comitato dei diritti umani hanno riconosciuto la propria competenza esclusiva a pronunciarsi sulla validità delle riserve ai trattati di cui verificano il rispetto da parte degli Stati Tale ruolo non è tuttavia pacificamente ammesso: Posizione di alcuni treaty bodies Posizione della Commissione del diritto internazionale 1. -> In particolare tale controllo viene realizzato in occasione di pronunce su ricorsi individuali o inter-statali, oppure nel sistema UN nel corso della valutazione dei rapporti statali. Il Comitato diritti umani nel Commento generale n. 24 del 4 novembre 1994 (par. 18) ha riconosciuto che fosse normale conseguenza delle funzioni attribuite al Comitato di controllo ed interpretazione del Patto, sia nel contesto della verifica dei rapporti statali sia in quello delle ricorsi individuali, che ricadesse sullo stesso anche il dovere di verificare la compatibilità di una riserva con l’oggetto e lo scopo del trattato. Il Comitato ricollega tale funzione proprio alla necessità, nel particolare contesto di un trattato sui diritti umani, di verificare la compatibilità della riserva in maniera oggettiva applicando i principi di diritto che reggono la materia. La Commissione europea per la prima volta nel caso Temeltasch c. Svizzera del 5 maggio 1982 e successivamente la Corte nel caso Belilos c. Svizzera del 29 aprile 1988 hanno riconosciuto che proprio in ragione del carattere oggettivo degli obblighi sanciti dalla Convenzione e della conseguente creazione di un organo cui è attribuito il potere di verificare il rispetto dei diritti degli individui in maniera imparziale, si deve ritenere che la Commissione ed ora la Corte siano chiamate anche a verificare la validità delle riserve apposte dagli Stati. 2. Posizione CERD: Unica convenzione nella quale sussiste una disposizione specifica, l’art. 20 prevede infatti che gli Stati hanno facoltà di obiettare a una riserva nel termine di 30 giorni dall’apposizione della stessa. Inoltre, al secondo comma in fine, che prevede che “Una riserva debba essere considerata incompatibile se almeno i 2/3 degli Stati parte formulano un’obiezione”. Durante la sua 17a sessione nell’aprile 1978 i membri del Comitato hanno riconosciuto che, ove gli Stati avessero accettato una riserva nei termini di cui all’art. 20 della Convenzione, il Comitato non avrebbe avuto nessun potere per dichiarare tale riserva invalida. Tuttavia, più di recente il Comitato ha iniziato a verificare la compatibilità delle riserve formulate dagli Stati e a indirizzare delle raccomandazioni in questo ambito nel contesto della verifica dei rapporti presentati dagli Stati. Questa posizione è stata di recente confermata dalla Corte internazionale di giustizia, nel caso relativo alle attività armate sul territorio del Congo (Repubblica democratica del Congo c. Rwanda, 3 febbraio 2006), nel quale il Congo sosteneva che la Corte avesse giurisdizione per pronunciarsi sul rispetto della Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale in base all’art. 22 di questa Convenzione, il quale prevede la possibilità di sottoporre una controversia relativa all’applicazione della Convenzione alla CIG su richiesta di uno Stato parte. Il Rwanda aveva tuttavia formulato una riserva all’art. 22 CERD. La Corte ha quindi ritenuto anch’essa che in assenza di obiezioni formulate da almeno 2/3 degli Stati parte la riserva dovesse essere automaticamente considerata conforme all’oggetto e allo scopo del trattato. Posizione ILC: Il relatore speciale della ILC, Alain Pellet, ha inizialmente assunto una posizione assai restrittiva, operando una distinzione tra organi giurisdizionali e non. Questo secondo tipo di organi, le cui decisioni non sono vincolanti per gli Stati parte, possono ben pronunciarsi sulla validità o meno di una riserva, tuttavia essi dovranno limitarsi a formulare delle raccomandazioni senza effetti vincolanti per gli Stati, ma non possono ricollegare alcun effetto giuridico ad una dichiarazione di invalidità della riserva in assenza di una specifica decisione dello Stato che ha formulato la riserva. Diversa sarebbe invece la situazione degli organi con poteri giurisdizionali come la CEDU e la CinterADU. Queste posizioni estreme, dinanzi alle rimostranze di alcuni treaty bodies come il CDU, sono in parte state mitigate dalle successive posizioni adottate con riferimento agli effetti di una riserva invalida che vedremo tra breve.

Riserve ai meccanismi di controllo delle Convenzioni Anche qui si applica la regole della conformità all’oggetto e allo scopo del trattato Non sono ammesse se lo scopo primario del trattato è stabilire tale tipo di meccanismo (nel caso di un protocollo ad hoc) ovvero se la disposizione oggetto di riserva deve considerarsi essenziale nell’economia del trattato ovvero se la riserva riguarda l’applicazione del meccanismo ad una disposizione del trattato che è stata precedentemente accettata Il Comitato diritti umani e la Corte EDU hanno assunto posizioni più drastiche sulla questione  una riserva a meccanismi di controllo è sempre contraria all’oggetto e allo scopo di un trattato sui diritti umani Guideline 3.1.13 (ii).

Conseguenze della dichiarazione di invalidità della riserva Posizione CEDU e CDU: applicazione del principio “utile per inutile non vitiatur” o della c.d. “severability doctine”  La riserva si considera come non apposta Posizione mitigata del relatore dell’ILC: “Il Comitato può decidere sulla validità di una riserva; tuttavia la severability doctrine potrà essere applicata in circostanze eccezionali, con l’obbligo per l’organo procedente di valutare in buona fede la reale intenzione dello Stato che ha formulato la riserva”.

Ruolo residuo degli Stati Gli Stati parte possono contestare anche una riserva oggettivamente valida e possono esprimere in maniera esplicita la volontà che il trattato non entri in vigore tra i due Stati. Per gli Stati autori della riserva: Importanza del c.d. “dialogue réservataire” In caso di riserva incompatibile con l’oggetto e lo scopo del trattato gli Stati avrebbero in teoria la scelta tra: Revocare la riserva Modificarla in modo da renderla compatibile Denunciare il trattato Resta incerto quale debbano essere le sorti del trattato sino alla decisione dello Stato 1. -> Per stati parte ad esempio nella CERD, se meno dei 2/3 obiettano vorrà dire che la riserva non può considerarsi oggettivamente invalida ma ciò non impedisce agli Stati terzi di accettarla o meno. Per gli Stati autori della riserva 2. L’importanza del dialogo è apparsa chiaramente nella prassi dei treaty bodies che verificano sempre più di frequente la compatibilità delle riserve nel contesto della valutazione dei rapporti statali e spingono gli Stati a tenere i commissari informati dell’evoluzione della situazione interna con riferimento alla necessità di mantenere una riserva. E questa particolare prassi dovuta all’intento di diminuire il più possibile le riserve ai trattati sui diritti umani in considerazione dell’importanza degli interessi tutelati da questo tipo di strumenti. Anche la ILC ha riconosciuto l’importanza di questo approccio pragmatico di dialogo: la guideline n. 2.5.3 prevede che gli Stati debbano rivedere periodicamente le riserve e considerare di ritirare quelle che non hanno più ragion di esistere in considerazione degli eventuali cambiamenti avvenuti nel diritto interno. 3. Ms. Hampson, relatore speciale sul tema delle riserve ai trattati, ritiene che sino all’assunzione di una decisione sulle sorti della riserva lo Stato rimarrebbe comunque vincolato al trattato senza che la riserva assuma alcun rilievo. Secondo il relatore della ILC una tale opinione è inammissibile in quanto contrasta con la regola di diritto internazionale generale secondo cui gli Stati possono essere vincolati ad un trattato solo qualora vi acconsentano.

Complementarietà dei meccanismi di verifica della validità delle riserve Il controllo realizzato dagli organi chiamati a verificare la corretta applicazione delle Convenzioni sui diritti umani è complementare a quello degli Stati La posizione degli Stati potrà essere valutata ai fini della determinazione della validità della riserva da parte degli organi che controllano il rispetto della Convenzione

II. ESEMPI PRATICI Convenzione sui diritti del fanciullo, 1989 Pakistan: “Le disposizioni della Convenzione devono essere interpretate alla luce dei principi delle leggi e dei valori islamici”. Obiezione della Svezia: Una riserva attraverso cui uno Stato limita i propri obblighi invocando principi generali della legge interna rischia di rimettere in discussione l’impegno dello Stato contraente a rispettare l’oggetto e lo scopo del trattato. N. totale obiezioni 6 su 193 Stati parte Riserva Santa Sede: “L’applicazione della Convenzione deve essere nella pratica compatibile con la natura particolare della Città del Vaticano e con le fonti del diritto oggettivo di quest’ultima” (art. 1, legge 7 giugno 1929, n. 11). Nessuno Stato ha formulato obiezioni RISERVE GENERALI: le riserve generali sono vietate in quanto non permettono di determinare i limiti degli obblighi assunti dallo Stato autore della riserva, né dunque di verificare la compatibilità con l’oggetto e lo scopo del trattato di tali limitazioni. Santa Sede : Art. 1. “Il Sommo Pontefice sovrano dello Stato della Città del Vaticano, ha la pienezza dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario. Durante la sede vacante, gli stessi poteri appartengono al Sacro Collegio, il quale dovrà emanare disposizioni legislative soltanto in caso di urgenza e da avere effetto non oltre la durata della vacanza, salvo che siano confermate dal Sommo Pontefice successivamente eletto a norma delle sacre costituzioni.

Convenzione sui diritti dei disabili, 2006 Riserva del Salvador: la Convenzione si applica al Salvador nella misura in cui le sue disposizioni non pregiudicano o violano le disposizioni di alcuno dei precetti, dei principi e delle norme iscritte nella costituzione della Repubblica del Salvador, in particolare nell’elenco dei principi. Obiezione della Svezia: secondo le norme del diritto internazionale consuetudinario, codificato dalla Convenzione di Vienna sono proibite le riserve contrarie allo scopo e all’oggetto del trattato. È interesse comune degli Stato che l’oggetto e lo scopo dei trattati dei quali hanno deciso di divenire parte siano rispettati da tutti i contraenti e che gli Stati siano pronti a realizzare ogni modifica legislativa necessaria a rendere la normativa interna conforme con gli obblighi assunti con il trattato. Il governo della Svezia nota che Il Salvador fa prevalere la propria Costituzione sulla Convenzione. Il governo svedese ritiene che siffatta riserva, non specificando in maniera chiara i limiti della deroga, dà adito a seri dubbi in ordine all’impegno assunto dal Salvador a rispettare l’oggetto e lo scopo del trattato. Tale riserva deve quindi essere considerata nulla. Tale obiezione non preclude l’entrata in vigore della Convenzione tra il Salvador e la Svezia. La Convenzione entra in vigore nella sua integralità tra il Salvador e la Svezia senza che il Salvador possa beneficiare della propria riserva. N. Totale obiezioni: 6 su 96 Stati parte. 2. RISERVE RELATIVE ALL’APPLICAZIONE DEL DIRITTO INTERNO 2.1. COSTITUZIONE La Svezia inoltre conclude che “The Government of Sweden therefore objects to the aforesaid reservation made by the Government of the Republic of El Salvador to the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and considers the reservation null and void. This objection shall not preclude the entry into force of the Convention between El Salvador and Sweden. The Convention enters into force in its entirety between El Salvador and Sweden, without El Salvador benefiting from its reservation.”.

Convenzione sui diritti economici, sociali e culturali, 1966 Riserva Cina: l’applicazione dell’art. 8.1. (a) (sui diritti sindacali) dovrebbe essere conforme alla Costituzione cinese, alla legge sui sindacati e alla normativa in materia di lavoro della Repubblica popolare cinese. Obiezione Paesi Bassi: la Cina ha assoggettato l’applicazione dell’art. 8.1. (a) ai contenuti della normativa nazionale. Secondo la Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati una parte non può invocare la normativa interna al fine di giustificare il mancato rispetto di un trattato. Inoltre, il diritto di creare un sindacato o di aderirvi per libera scelta è uno dei principi fondamentali del Patto. Obiezioni totali: 3 su 160 Stati parte. 2.2. NORMATIVA INTERNA SPECIFICA Conclusione obiezione Paesi Bassi: The Government of the Kingdom of the Netherlands therefore objects to the reservation made by the People's Republic of China to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. This objection shall not preclude the entry into force of the Covenant between the Kingdom of the Netherlands and China."

Patto internazionale sui diritti civili e politici, 1966 Riserva USA all’art. 6, par. 5: “gli Stati Uniti riservano il diritto, soggetto a vincoli costituzionali, di imporre la pena capitale a ogni persona riconosciuta responsabile di un crimine per cui è prevista la pena capitale, compresi i minori di 18 anni”. Il governo della Repubblica Federale Tedesca formula un’obiezione alla riserva degli Stati Uniti in quanto incompatibile con il testo, così come con l’oggetto e lo scopo dell’art. 6, il quale, come chiarito dall’art. 4, par. 2, stabilisce lo standard minimo di protezione del diritto alla vita. Obiezioni totali: 10 su 167 Stati parte. 3. RISERVE CONTRARIE A NORME INDEROGABILI Art. 6 par. 5 Sentence of death shall not be imposed for crimes committed by persons below eighteen years of age and shall not be carried out on pregnant women. Art. 4 par. 2. No derogation from articles 6, 7, 8 (paragraphs I and 2), 11, 15, 16 and 18 may be made under this provision.

Protocollo opzionale al Patto internazionale sui diritti civili e politici, 1966 "[...] Trinidad and Tobago aderisce nuovamente al Protocollo Opzionale formulando una riserva all’art. 1 in base alla quale il Comitato dei diritti umani non è competente per ricevere e decidere in merito a petizioni presentate da detenuti condannati alla pena di morte in relazione all’accusa, al procedimento che ha condotto alla condanna, alla detenzione, alla sentenza o all’esecuzione della sentenza di condanna a morte o ad ogni altra questione connessa. Comitato diritti umani, in Kennedy c. Trinidad e Tobago, 2.11.1999: Il Comitato non può accettare una riserva che discrimina un gruppo di individui riconoscendo una protezione minore rispetto a quella di cui gode il resto della popolazione. Secondo il Comitato, tale discriminazione è contraria ai principi basilari del Patto e dei suoi Protocolli. Obiezioni di Danimarca e Norvegia in quanto la riserva è contraria all’oggetto e allo scopo del Protocollo, nonché in quanto la procedura seguita atta a aggirare gli obblighi assunti con la ratifica del Protocollo. 4. RISERVE AI MECCANISMI DI CONTROLLO: 4.1. COMITATO DIRITTI UMANI

Convenzione europea dei diritti dell’uomo, 1950 Riserva Turchia sugli artt. 25 e 46 in vigore al momento della riserva: Il governo turco riconosce la giurisdizione della Commissione e della Corte ai sensi dell’art. 1 in tutti quei ricorsi relativi all’applicazione della Convenzione limitatamente al territorio nazionale della Repubblica di Turchia Corte europea nel caso Loizidou c. Turchia, 23 marzo 1995: tenuto conto della natura della Convenzione, del senso ordinario degli artt. 25 e 46 CEDU nel loro contesto e alla luce del loro oggetto e scopo, nonché della prassi degli Stati parte della Convenzione, la Corte ritiene che le restrizioni ratione loci contenute nelle dichiarazioni della Turchia relative agli artt. 25 e 46 CEDU non siano valide. 4.2. CORTE EUROPEA

Convenzione americana dei diritti dell’uomo,1969 Riserva Barbados: relativamente all’art. 4, par. 4, il Codice penale delle Barbados prevede la pena di morte per impiccagione per omicidio e alto tradimento. Il Governo sta attualmente occupandosi di rivedere tale pena, che è applicata molto raramente. Tuttavia il governo delle Barbados desidera formulare una riserva su questa disposizione in quanto l’alto tradimento in alcune circostanze potrebbe essere considerato come un reato politico ai sensi dell’art. 4, par. 4 (diritto alla vita e divieto di pena di morte per reati politici). La Corte interamericana nella sentenza Boyce e al. c. Barbados, 20 novembre 2007: procede ad un’analisi letterale della riserva e ritiene che essa non esclude dalla giurisdizione della Corte la verifica in ordine alla compatibilità con la Convenzione dell’obbligatorietà della pena per impiccagione nonché la particolare forma di esecuzione per impiccagione. 4.3. CORTE INTER-AMERICANA