Le prospettive di riforma della PA e la legge di stabilità Problematiche aperte in materia di personale dei Comuni e iniziative dell’ANCI Asti, 20 maggio 2016 a cura di ANCI - Dipartimento Politiche per il Personale e Relazioni Sindacali dei Comuni

INDICE Una premessa I rinnovi contrattuali per il comparto pubblico La dirigenza pubblica La disciplina delle assunzioni Conclusioni

Una premessa1/3 La disciplina dei vincoli di carattere finanziario al reclutamento e alla gestione del personale comunale ha da tempo raggiunto un livello di complessità e stratificazione normativa insostenibile, che rende indispensabile e urgente la revisione organica della materia. A questo quadro si aggiunge la discontinuità delle interpretazioni rese al livello centrale, che sempre più spesso contribuiscono al disorientamento, e talvolta rendono necessari interventi normativi urgenti e misure correttive finalizzate a garantire la continuità dei servizi.

Una premessa2/3 Questo circolo vizioso costringe tutti gli attori ad inseguire l’emergenza, distogliendo l’attenzione e le energie dall’auspicata opera di revisione e semplificazione complessiva delle regole. L’ANCI ha chiesto un urgente confronto politico in sede di Conferenza Unificata, per individuare soluzioni strutturali che garantiscano, nel pieno rispetto dei vincoli di finanza pubblica, l’autonomia dei Sindaci nel determinare e attuare le politiche di servizio per i propri cittadini.

Una premessa3/3 Il riavvio della contrattazione collettiva nazionale di lavoro e l’attuazione delle deleghe contenute in particolare negli artt. 11 e 17 della legge n. 124/2015 (Riorganizzazione delle Pubbliche amministrazioni) costituiscono l’occasione imperdibile per censire e risolvere le problematiche aperte, e individuare poche, semplici e condivise regole per la disciplina del contenimento delle spese di personale, del regime del reclutamento di personale e del turn- over, dei trattamenti retributivi accessori, a garanzia sia della stabilità finanziaria degli Enti che della loro autonomia organizzativa, nel rispetto del necessario criterio di differenziazione per i Comuni di minori dimensioni demografiche.

I rinnovi contrattuali per il comparto pubblico1/3 La legge di stabilità 2016 ha previsto il riavvio della Contrattazione collettiva di livello nazionale per il triennio : Comma 466. Sono stanziate le risorse (300 MLN €) per il rinnovo del CCNL per il personale delle amministrazioni centrali; Comma 468. Si riordinano le competenze dei Comitati di settore, nella prospettiva del riordino dei Comparti e delle Aree di contrattazione collettiva nazionale. Comma 469. Si rinviano ad un prossimo DPCM (non ancora emanato) i criteri di determinazione degli oneri per i rinnovi contrattuali per le amministrazioni diverse dallo Stato (anche Enti Locali).

I rinnovi contrattuali per il comparto pubblico2/3 Definizione dei Comparti e delle Aree di contrattazione, in attuazione della L. 150/ Il 12 febbraio u.s. il Ministro per la Semplificazione e la PA ha formulato l’atto di indirizzo per il riordino dei Comparti; -Il 4 aprile u.s. ARAN e Sindacati hanno sottoscritto l’ipotesi di CCNQ per la definizione dei Comparti e delle Aree di contrattazione per il triennio ; -Si prevede l’accorpamento degli attuali 12 in 4 nuovi Comparti (e corrispondenti Aree dirigenziali): -Comparto delle Funzioni centrali; - Comparto delle Funzioni locali; -Comparto dell’Istruzione e della Ricerca; -Comparto della Sanità.

I rinnovi contrattuali per il comparto pubblico3/3 Il Comitato di settore Autonomie locali ha formulato parere positivo sull’ipotesi di CCNQ, con alcune osservazioni: -Area dirigenziale delle Funzioni locali: in sede di contrattazione collettiva nazionale di lavoro dovranno essere definite le più appropriate modalità di raccordo con l’attuazione della legge n. 124/2015 rispetto a modalità e tempi di confluenza nel ruolo unico della dirigenza locale dei segretari in fascia C; -Sezioni contrattuali del Comparto: nel Comparto delle Funzioni locali dovranno essere individuate parti speciali o sezioni contrattuali destinate a disciplinare specifiche professionalità e individuare i peculiari aspetti che caratterizzano il rapporto di lavoro nei Comuni di minori dimensioni demografiche, anche nel contesto delle forme associative tra Enti locali.

La dirigenza pubblica1/9 L’art. 11 della legge n. 124/2015 contiene un’ampia delega per la riorganizzazione della dirigenza pubblica. Il relativo decreto attuativo non è ancora stato presentato dal Governo. Il Consiglio Nazionale dell’ANCI ha approvato un documento di indirizzi per aprire il confronto con il Governo su questa riforma strategica. I punti più delicati della riforma riguardano: -Le modalità di l’incardinamento dei dirigenti locali nel futuro ruolo unico della dirigenza, in particolare con riferimento alla titolarità del rapporto di lavoro; -Il regime giuridico ed economico dei dirigenti privi di incarico; -La nuova figura del dirigente apicale degli Enti locali; -Le modalità di definizione del fabbisogno quali-quantitativo e di reclutamento; -La formazione iniziale e continua.

La dirigenza pubblica2/9 Comma 219, legge di stabilità I posti dirigenziali delle pubbliche amministrazioni vacanti alla data del 15 ottobre 2015 sono resi indisponibili, tenendo comunque conto del numero dei dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di studio e del personale dirigenziale in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o aspettativa. ANCI e Conferenza delle Regioni hanno chiesto di definire in sede di Conferenza Unificata le corrette modalità applicative della disposizione in questione agli Enti territoriali e il suo necessario raccordo con il successivo comma 221 tenendo conto dei seguenti elementi.

La dirigenza pubblica3/9 Elementi testuali. 1- La norma fa espresso riferimento ai “posti dirigenziali vacanti di prima e seconda fascia”. Tale articolazione è prevista per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, dall’art. 15 del D.Lgs. 165/2001 (che al successivo art. 23 stabilisce conseguentemente l’articolazione del ruolo dei dirigenti dello Stato nella prima e nella seconda fascia), mentre non è presente in ambito regionale e locale. All’art. 11, comma 1, lett. b), n. 1), della legge delega n. 124/2015, si prelude alla “eliminazione della distinzione in due fasce” per la sola dirigenza dello Stato. 2- Il comma 219 fissa le dotazioni dirigenziali “congelate” come quelle rideterminate in applicazione dell'articolo 2 del decreto-legge n. 95/2012, il cui ambito di applicazione è dettagliatamente definito al primo comma, che ha individuato “gli uffici dirigenziali … delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie, degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca, nonché degli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165…”, con esclusione espressa (al comma 8) degli Enti locali.

La dirigenza pubblica4/9 Elementi sistematici. 1- I successivi commi 227 e 228 disciplinano il regime del turn-over nel triennio , rispettivamente, per le amministrazioni centrali e per le Regioni e gli Enti locali. Al fine di salvaguardare l’efficacia della previsione di cui al comma 219, al comma 227 (amministrazioni centrali) è espressamente previsto che “Per il personale delle qualifiche dirigenziali, al netto delle posizioni rese indisponibili ai sensi del comma 219, è assicurato nell'anno 2016 il turn over nei limiti delle capacità assunzionali”. Analoga previsione non si rinviene al comma 228, che regola il turn-over per le Regioni e gli Enti locali limitandolo – per il triennio – al 25% del personale cessato nell'anno precedente esclusivamente con riferimento al personale non dirigente. Per tali enti, pertanto, conserva piena efficacia, rispetto al turn over del personale di qualifica dirigenziale, la disciplina contenuta nell’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90/2014.

La dirigenza pubblica5/9 Elementi sistematici. 2- Per Regioni ed Enti locali è appositamente prevista una diversa disciplina (comma 221), dovendo gli stessi procedere alla ricognizione delle dotazioni organiche dirigenziali e al riordino delle competenze degli uffici dirigenziali, in un’ottica di razionalizzazione, efficientamento e flessibilità. Lettura costituzionalmente orientata. La necessità di combinare il disposto delle due disposizioni deriva anche da una lettura costituzionalmente orientata delle norme, a fronte dell’esigenza di garantire l’autonomia organizzativa e regolamentare degli Enti territoriali, quale riconosciuta dalla Carta fondamentale. Il precetto di generale indirizzo ricavabile dal comma 221, infatti, nel lasciare margine all'espressione di tale autonomia nel rispetto delle norme costituzionali, non appare conciliabile con un congelamento indiscriminato dei posti dirigenziali, i quali costituiscono proprio l'oggetto delle procedure di riordino richieste dalla norma.

La dirigenza pubblica6/9 Il 14 aprile u.s. la Conferenza Unificata ha approvato il documento relativo alle «Problematiche interpretative dell'articolo 1, commi 219 e 221, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 in materia di dirigenza pubblica». Nel documento, preso atto delle osservazioni dell’ANCI e della Conferenza delle Regioni, si sono fissati i principi che di seguito si riportano.

La dirigenza pubblica7/9 La concreta indisponibilità dei posti della dirigenza, vacanti al 15 ottobre 2015, è anche connessa al percorso ricognitivo delle rispettive dotazioni organiche, in attuazione del comma 221. Tale ricognizione è effettuata tenendo conto dei dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di studio e il personale dirigenziale in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o aspettativa; e tenendo altresì conto che sono consentiti gli incarichi a copertura dei posti dirigenziali vacanti alla data del 15 ottobre 2015, a seguito di avvio del procedimento per il conferimento dell’incarico in data anteriore allo stesso 15 ottobre 2015 (l’atto di programmazione di copertura degli incarichi dirigenziali si può configurare come avvio del procedimento di conferimento).

La dirigenza pubblica8/9 Sarà comunque possibile prevedere la copertura di posizioni dirigenziali: -appartenenti a strutture organizzative oggetto di riordino in relazione ad interventi che si concludono, entro il 31 dicembre 2016, con riduzione del numero di posti; -specificamente previste dalla legge o connesse allo svolgimento di funzioni fondamentali, in base all’art. 14, comma 27, del D.L. n. 78/2010, o di servizi essenziali.

La dirigenza pubblica9/9 Art. 14, comma 27, DL 78/2010 … sono funzioni fondamentali dei comuni …: a) organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo; b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale; c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente; d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale; e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi; f) l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi; g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione; h) edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici; i) polizia municipale e polizia amministrativa locale; l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale; l-bis) i servizi in materia statistica.

La disciplina delle assunzioni1/9 D.L. n. 90/2014 -Ridefinizione delle percentuali di turn-over per Regioni ed Enti locali soggetti al patto di stabilità (60% dal 2014, 80% dal 2016; 100% dal 2018; 100% dal 2014 per gli Enti con incidenza della spesa di personale su quella corrente inferiore al 25%); -Abrogazione dell’art. 76 comma 7 del D.L. n. 112/2008 (possibilità, solo per gli enti con incidenza della spesa di personale su quella corrente inferiore al 50%, di assumere con una percentuale di turn-over pari a 40); -Individuazione di un parametro fisso per il contenimento della spesa di personale (media del triennio ); -Incremento della spesa ammissibile per lavoro flessibile (dal 50% al 100% della spesa 2009); -Riscrittura dell’art. 110 TUEL.

La disciplina delle assunzioni2/9 L. n. 190/2014 -Destinazione delle facoltà assunzionali 2015 e 2016 all’assorbimento del personale soprannumerario di Città metropolitane e Province; salvaguardia per i soli vincitori di concorso già conclusi; rinvio delle procedure di stabilizzazione in atto. D.L. n. 78/2015 -Possibilità di reclutare figure «infungibili» nel settore educativo- scolastico, in deroga al blocco delle assunzioni imposto per l’assorbimento del personale soprannumerario; -Ripristino della facoltà di utilizzare i c.d. resti assunzionali; -Misure in materia di polizia provinciale, salvaguardia per il reclutamento di personale stagionale. Circolare Madia n. 3/2015: applicazione al personale educativo-scolastico dei Comuni della deroga prevista dall’art. 29 comma 2, lett.c) del D.Lgs. n. 81/2015, per il conferimento delle supplenze.

La disciplina delle assunzioni3/9 L. 208/2015 Comma 228. Riduzione del turn-over per il personale non dirigente. Nel triennio Regioni ed Enti locali possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale nel limite di un contingente di personale corrispondente, per ciascuno dei predetti anni, ad una spesa pari al 25% di quella relativa al medesimo personale cessato nell'anno precedente. Si tratta di una disposizione particolarmente critica per i Comuni, in quanto abbatte drasticamente le percentuali di turn-over ridefinite dal decreto- legge n. 90/2014, e interviene nella delicata fase di attuazione dell’art. 1, comma 424, della legge di stabilità 2015, che ha fortemente compresso il regime assunzionale dei Comuni a fronte dell’esigenza di ricollocare il personale soprannumerario di Città Metropolitane e Province.

La disciplina delle assunzioni4/9 Comma 228. Riduzione del turn-over per il personale non dirigente. Esclusioni (1) Occorre sottolineare come tale limitazione del turn-over: - non riguardi il personale di qualifica dirigenziale, per il quale rimangono in vigore le percentuali stabilite dall’art. 3, comma 5, del decreto legge n. 90/2014, fermi gli adempimenti di cui al comma 424 della legge n. 190/2014, relativi alla ricollocazione del personale soprannumerario di Città metropolitane e Province; Pertanto: Dipendenti: 25% nel triennio Dirigenti: 80% nel 2016 e nel 2017, 100% dal 2018

La disciplina delle assunzioni5/9 Comma 228. Riduzione del turn-over per il personale non dirigente. Esclusioni (2) … -non si applichi al personale assunto attraverso le procedure di mobilità disciplinate dall’art. 1, commi 421 e ss. della legge n. 190/2014, dalle Città metropolitane e dalle Province: anche in tal caso valgono le percentuali ordinariamente previste dalla legislazione vigente; -non valga, solo per l’anno 2016, per gli Enti la cui incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente è pari o inferiore al 25 per cento, per i quali, ai sensi dell’art. 3, comma 5-quater del decreto legge n. 90/2014 è previsto un turn over pari al 100 per cento della spesa del personale cessato; Pertanto: Personale in mobilità da Città metropolitane e Province: 100% nell’anno 2016 Enti «virtuosi»: 100% nell’anno 2016

La disciplina delle assunzioni6/9 Comma 228. Riduzione turn-over per il personale non dirigente. Esclusioni (3) … -non riguardi il personale dei Comuni istituiti a seguito di fusioni intervenute dall’anno 2011, e le Unioni di Comuni, per i quali il successivo comma 229 stabilisce le assunzioni di personale a tempo indeterminato sono ammesse nel limite del 100 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell'anno precedente; -non riguardi altresì i comuni che nel 2015 non erano soggetti al patto di stabilità, per i quali il comma 762 fa salva la disciplina di maggior favore stabilita dall’art. 1, comma 562, della legge 296/2006, che consente l'assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno; Pertanto: Fusioni post 2011 e Unioni di Comuni: 100% dall’anno 2016 Comuni fuori patto 2015: turn-over integrale «per teste» dall’anno 2016

La disciplina delle assunzioni7/9 Comma 228. Riduzione del turn-over per il personale non dirigente. Esclusioni (4) Rimane ferma per tutti gli Enti locali la possibilità di effettuare assunzioni a tempo indeterminato a valere sui residui ancora disponibile delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio precedente, ai sensi dell’art. 3, comma 5, del decreto – legge n. 90/2014 (come modificato dal D.L. n. 78/2015). NB: trattasi di capacità assunzionali non riservate alla ricollocazione del personale soprannumerario (Nota ANCI 9/7/2015; Del. Sez. Autonomie n.ri 26 e 28/2015) Pertanto: Comuni fuori patto 2015, Unioni, Fusioni: 100% + capacità residue ultimo triennio Comuni > 1.000: 25% dall’anno 2016 personale non dirigenziale; 100% per ricollocazione soprannumerari nel capacità residue ultimo triennio; 80% dirigenza.

La disciplina delle assunzioni8/9 Comma 234. Ripristino del regime ordinario di reclutamento del personale. Questa previsione, fortemente voluta dall’ANCI, consente il superamento del blocco assunzionale nei Comuni situati nelle Regioni presso le quali si sia completato il processo di mobilità del personale. In particolare si stabilisce lo sblocco delle procedure di reclutamento che reso noto mediante comunicazione pubblicata nel portale «Mobilita.gov». L’ANCI ha richiesto in tutte le sedi istituzionali (Osservatorio nazionale sull’attuazione della legge n. 56/2014, Conferenza Unificata), di procedere alla piena attuazione del comma 234 non appena definite le procedure di mobilità gestite dal portale. La Funzione Pubblica con nota del 29/2/2016 ha disposto il ripristino delle ordinarie facoltà assunzionali per le funzioni di PM nelle regioni Basilicata, Emilia Romagna, Marche, Lazio, Piemonte e Veneto.

La disciplina delle assunzioni9/9 Comma 760. Deroga sanzioni patto 2015 per mobilità del personale soprannumerario. Al fine di favorire la ricollocazione del personale soprannumerario di Città metropolitane e Province, ai Comuni che nel 2015 non hanno rispettato il patto di stabilità non si applica la sanzione del blocco delle assunzioni. In merito ai tempi medi di pagamento, si evidenzia che con la sentenza 272/2015, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 41, comma 2, del decreto-legge n. 66/2014, che stabiliva per le amministrazioni non in regola con l’indicatore dei tempi medi di pagamento, il divieto di procedere a qualsiasi forma di reclutamento, anche a tempo determinato, nell’anno successivo alla violazione.

Conclusioni1/2 Le questioni più urgenti: - Riassetto organico delle regole che governano il contenimento della spesa di personale nei Comuni. In particolare occorre superare al più presto le difficoltà emerse in conseguenza degli orientamenti interpretativi della Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie, espressi con le deliberazioni: -n. 14/2016 (determinazione delle voci che contribuiscono a determinare la spesa per lavoro flessibile, ai sensi dell’art. 9, comma 28, del DL n. 78/2010); -n. 16/2016 (reintroduzione in via interpretativa dell’obbligo di contenere l’incidenza dell’aggregato «spesa di personale» rispetto al complesso delle spese correnti, pena il divieto di procedere ad assunzioni a qualsiasi titolo); - Sblocco delle assunzioni al perfezionamento, Regione per Regione, del processo di ricollocazione del personale soprannumerario delle Province e delle Città metropolitane attraverso il portale «mobilita.gov.it»;

Conclusioni2/2 … le questioni più urgenti: -Semplificazione del quadro normativo e della disciplina contrattuale riguardante i fondi per la contrattazione decentrata e gli istituti del salario accessorio del personale; -Superamento dei pesanti vincoli al turn-over imposti dalla legge di stabilità 2016, in particolare con riferimento ai Comuni di minori dimensioni demografiche, e comunque con riguardo all’esercizio di funzioni strettamente connesse all’erogazione di servizi alla cittadinanza (es.: esigenza di una progressiva immissione in ruolo del personale impiegato nei servizi educativi con reiterazione di contratti a tempo determinato). -Semplificazione degli oneri di comunicazione e meri adempimenti procedurali che assorbono le attività degli uffici. Grazie per l’attenzione