«Semplificazione vs. Burocrazia» XII Convegno CODAU, Sorrento 26 settembre 2014 Schede curate da Carlo Musto D’Amore Con la collaborazione di Andrea Putignani

Che cos’è la burocrazia? 1 La burocrazia è l’apparato amministrativo tipico del potere legale, che si basa sulla credenza nell’equità della legge. (Max Weber) 2

Che cos’è la burocrazia? 2 Chi esercita il potere legale è tenuto all’osservanza dello stesso ordinamento che vincola i suoi sottoposti (Max Weber) 3

Come nasce la burocrazia moderna? 1 Potere carismatico (irrazionale, «rivoluzionario», si serve di un apparato amministrativo rudimentale o inesistente) 4

Come nasce la burocrazia moderna? 2 Potere tradizionale (ha come apparato amministrativo la nobiltà. I sottoposti sono sudditi, sui quali il sovrano ha potere illimitato. Trasmissione del potere per via ereditaria) 5

Potere legale-razionale Come nasce la burocrazia moderna? 3 Potere legale-razionale = potere limitato e regolato dalle leggi Introduzione del principio della competenza e della divisione dei poteri e doveri di ufficio 6

Come nasce la burocrazia moderna? 4 La necessità di contabilizzare la gestione causa il nascere di un apparato amministrativo 7

dell’organizzazione burocratica 1 Caratteristiche dell’organizzazione burocratica 1 Divisione del lavoro rigidamente determinata da norme Gerarchia degli uffici Competenza dei funzionari di tipo specialistico Impersonalità delle relazioni lavorative Lavoro come professione e carriera 8

dell’organizzazione burocratica 2 Caratteristiche dell’organizzazione burocratica 2 Cosa c’è da fare: whistleblowing Carriera basata su prestazioni e grado di anzianità Dovere di fedeltà all’ufficio (scopo oggettivo impersonale) Obbedienza ai ruoli superiori indipendentemente dalle persone che li ricoprono Rigida definizione di diritti e doveri 9

dell’organizzazione burocratica 3 Caratteristiche dell’organizzazione burocratica 3 Cosa c’è da fare: PTPC 2014-16 Il ricorso a regole scritte e rigide assicura precisione, uniformità, prevedibilità Il coordinamento è agevolato dalle regole La divisione del lavoro consente economie di specializzazione 10

Burocrazia e Democrazia 1 L’avvento della democrazia di massa trasforma i sudditi in cittadini e sancisce la loro eguaglianza di fronte alla legge Nasce il bisogno di un apparato impersonale che garantisca trattamenti uguali, imparziali e prevedibili e che offra una conoscenza specialistica 11

Burocrazia e Democrazia 2 L’art. 97 Cost. individua i principi fondanti dell’amministrazione pubblica nelle caratteristiche della burocrazia weberiana Art. 97 Cost. (II, III e IV par.) I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. 12

Burocrazia e Democrazia 3 Nella Costituzione, l’amministrazione è apparato sottoposto alla legge che, nel rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità, opera assicurando la piena realizzazione dei diritti civili, sociali ed economici dei cittadini (artt. 97-98, Cost.). Si attenua il rapporto dell’amministrazione con il governo, in favore di quello con la collettività, avvicinando il cittadino all’amministrazione. 13

La burocrazia: arma di oppressione? La sua applicazione rigida ha condotto a bassi livelli di produttività ed economicità La razionalità formale della burocrazia può condurre ad una serie di gravi disfunzioni La macchina burocratica è inoltre considerata una costante, con piccole variazioni, del totalitarismo, compreso quello stalinista 14

La Nuova Burocrazia 1 Tendenza al ricorso ai principi del mercato per la gestione amministrativa Ridimensionamento della tradizione legalistico- formale Allontanamento dal modello weberiano anche nei paesi che, come l’Italia, ad esso erano più legati Il New Public Management non si limita più ad assicurare il solo valore legale degli atti, ma si preoccupa anche di responsabilizzare e motivare 15

La Nuova Burocrazia 2 Attenzione agli aspetti comportamentali del personale Meritocrazia, sistema di incentivi e sanzioni sulle retribuzioni Risultati in termini di efficienza, efficacia ed economicità Introduzione del concetto di qualità dei servizi 16

Hanno detto della burocrazia… “L'unica cosa che ci salva dalla burocrazia è l'inefficienza. Una burocrazia efficiente è la più grande minaccia alla libertà.” (Eugene McCarthy)   “Burocrazia. L'incapacità addestrata.” (Thorstein Veblen) “Gli impiegati meno capaci sono sistematicamente trasferiti in posti in cui possono fare meno danno: tra i dirigenti.” (Scott Adams) 17

Tutta colpa dei burocrati? … La selezione Per concorso o per clientela? In Italia la selezione dei burocrati è avvenuta generalmente per concorso. Tale sistema di reclutamento non ha impedito che per via politica, o meglio partitocratica, si controllasse un certo numero di posizioni amministrative 18

La burocrazia è anche «ombrello» del malaffare politico? Una parte consistente di alte cariche amministrative dipende da nomine politiche. Le nomine politiche dei funzionari rappresentano un efficace strumento di controllo (e strumentalizzazione) a favore degli organi di direzione politica 19

Tutta colpa dei burocrati? … L’iperproduzione di norme Sotto accusa: la stratificazione nel tempo di norme mai riordinate né coordinate, la complessità delle procedure, la proliferazione degli oneri, dovuti anche alle più recenti regolazioni il miglioramento della qualità della normazione costituisce l’obiettivo finale rispetto al quale è strumentale la semplificazione amministrativa e normativa 20

Semplificate, qualcosa resterà… Tagliare i costi della burocrazia per le imprese e disboscare la «giungla»delle procedure è divenuto un impegno prioritario dell'azione di Governo… Ma attenzione… 21

ci vogliono idee chiare e metodo 1 Per semplificare ci vogliono idee chiare e metodo 1 Ieri… «Gli presentano il progetto per lo snellimento della burocrazia. Ringrazia vivamente. Deplora l'assenza del modulo H. Conclude che passerà il progetto, per un sollecito esame, all'ufficio competente, che sta creando.» (Ennio Flaiano, Diario notturno, 1956) 22

ci vogliono idee chiare e metodo 2 Per semplificare ci vogliono idee chiare e metodo 2 …e oggi "Per ogni dieci norme abrogate ne entrano in vigore dodici nuove di zecca senza che molte di esse, però, riescano a diventare operative: causa il gioco perverso dei decreti attuativi regolarmente dimenticati",  "dal 1994 al 2008 a 5.868 misure di semplificazione hanno replicato 6.655 misure di complicazione, vale a dire 787 in più " (Sergio Rizzo) 23

Semplificazione nelle Università 1 A chiedere un intervento contro gli “adempimenti inutili che soffocano l’università” è ormai un coro unanime. 24

Semplificazione nelle Università 2 e sulla legislazione universitaria Il dibattito sull’AVA e sulla legislazione universitaria Secondo il CUN, l’AVA è un modello di valutazione «rispondente a una logica prevalentemente autorizzativa e di controllo, fondato sul rispetto di condizioni declinate in termini numerici e applicate in maniera generalizzata», con l’obbligo dell’adempimento, «da parte di tutti gli attori coinvolti, di oneri informativi estremamente estesi e gravosi». Sempre secondo il CUN, i vincoli amministrativi, la pluralità di norme e i regolamenti mai coordinati cui il sistema universitario soggiace lo porrebbero “in una posizione di forte svantaggio che ne compromette gravemente la competitività e l’attrattività anche internazionale”. 25

Semplificazione nelle Università 3 I rischi di «ipertrofia parametrica» «Non c’è nulla di male nel raccogliere in maniera organizzata e comparabile i dati dell’attività di ricerca e didattica degli Atenei. Anzi, alla buon ora! […] I problemi veri nascono quando la numerologia si sostituisce alla responsabilità, quando diventa essa stessa governo. Da strumento diventa fine.» (Dario Braga, Il Sole 24 Ore, 3.07.2014) 26

Aspettando la semplificazione… 27

Domande ai relatori Dott.ssa Emma Varasio Cresce il divario tra le università settentrionali e quelle del Mezzogiorno. Perché, secondo Te? Al Nord le Università sono meno “burocratizzate” (a parità di normativa) rispetto al Sud e al Centro? Il contesto territoriale e culturale le orienta di più alla ricerca del risultato manageriale e meno al «culto» della procedura? 28

per “sfrondare” la burocrazia? Domande ai relatori Dott. Adriano Benazzi Secondo il CUN, i vincoli amministrativi e la pluralità di norme e regolamenti mai coordinati cui il sistema universitario soggiace lo pongono “in una posizione di forte svantaggio che ne compromette gravemente la competitività e l’attrattività anche internazionale”. Che ne penseresTi di un Testo Unico – o di un Codice - delle università, per “sfrondare” la burocrazia? 29

Domande ai relatori Dott. Fiorenzo Masetti L’orientamento manageriale è una caratteristica del settore privato anche nel contesto universitario? Un’Università privata è meno burocratizzata di una pubblica? E sotto quali aspetti? Dissipa meno risorse? Perché, e come? 30

Domande ai relatori Dott. Giuseppe Cananzi Deburocratizzazione, new management , innovazione e risparmio di risorse si caratterizzano nel reciproco rapporto di valorizzazione. Tu sei un dirigente impegnato nel MEF, vuoi raccontarci la tua visione di «cultore della materia»? 31

Dott. Massimiliano Atelli Domande ai relatori Dott. Massimiliano Atelli Nell’eterno dilemma del dirigente (in questo caso universitario) tra l’applicazione formale delle norme e l’applicazione manageriale, quale è il «giusto orientamento»? Cosa possono fare i Collegi dei revisori dei conti per rendere “più certo” e al contempo “più virtuoso” l’operato dei loro controllati? Tu hai in corso un’esperienza importante alla Sapienza, e so che hai in progetto di dar vita ad un network dei revisori contabili delle Università. Che ci puoi dire al proposito? 32