Corso di Organizzazione Politica Europea Anno Accademico Lez.XVI TEORIE E MODELLI ESPLICATIVI DEL PROCESSO POLITICO EUROPEO

Le teorie a medio raggio L’estendersi delle competenze comunitarie in nuovi settori di policy dall’Atto Unico hanno attratto sul processo politico europeo l’attenzione dei comparatisti e degli studiosi di politiche pubbliche. e alle grand theories si sono affiancate teorie a medio raggio. L’obiezione che viene rivolta alle teorie delle relazioni internazionali è che esse risultano poco convincenti quando si tratta si spiegare lo sviluppo di specifiche politiche pubbliche europee. Lo stesso IGL ha un’indiscutibile efficacia esplicativa quando dall’analisi delle decisioni “che fanno storia” è più debole nel spiegare decisioni relative ai singoli settori di policy (Peterson1995)

Questi approcci derivati dalla politica comparata e dalla policy analysis, come quelli di matrice neo- istituzionalista, l’ analisi dei policy network, l’europeizzazione e lo stesso modello del multi-level- governance, sono sostanzialmenrte agnostici sull’esito finale del processo di integrazione europea (“la natura della bestia” Risse-Kappen )si eserciatno piuttosto a produrre spiegazioni convincenti del ruolo di singole istituzioni, di singole politiche o settori di policy.

S. Hix -  Al di là dell’”eccezionalismo” del suo contesto istituzionale la UE fa quello che fanno tutti i sistemi politici (Easton) “allocare valori tramite decisioni vincolanti” Il che giustifica studiarla attraverso concetti e modelli che si usano per studiare per studiare i sitemi politici nazionali e i processi di policy making

APPROCCI ISTITUZIONALISTI Rispetto all’istituzionalismo classico, interessato soprattutto alle strutture formali, gli approcci istituzionalisti contemporanei sono interessati soprattutto a mettere in evidenza come determinate strutture istituzionali modellano le interazioni politiche, influenzano le strategie degli attori e gli esiti del processo decisionale.

Una varietà di approcci istituzionalisti si sono misurati con il problema di spiegare la natura della polity europea e il processo politico europeo : -l’istituzionalismo della scelta razionale (Pollack, Tsebelis, Garret ) e l’istituzionalismo “centrato sull’attore” (Scharpf) che ne è una variante -l’istituzionalismo storico -il neo-istituzionalismo (Bulmer)

FRITZ SCHARPF: IL FEDERALISMO COOPERATIVO E LA TRAPPOLA DELLA DECISIONE CONGIUNTA Fritz Scharpf (“istituzionalismo centrato sull’attore”) riprende le tematiche federaliste e sostiene che il processo politico europeo può essere compreso attraverso l’analogia con il federalismo cooperativo tedesco, che prevede la condivisione del potere tra il governo federale e gli stati.

Analogie istituzionali tra UE e federalismo cooperativo -dei due rami del legislativo solo uno (il Bundestag/PE) è eletto direttamente; l’altro (Bundesrat/CdM) rappresenta i governi degli stati. -i poteri esecutivi del governo federale sono limitati, perché deve fare affidamento per l’implementazione delle politiche sulle amministrazioni dei Länder (s.m.). -le entrate del governo federale e dei Länder sono determinate dalla legislazione federale e quindi i governi dei Länder sono limitati da vincoli finanziari.

Come nella UE nel federalismo tedesco l’esercizio della maggior parte delle funzioni di governo è condiviso tra livello centrale e livello degli stati. -la legislazione può essere approvata solo col consenso degli stati -il governo centrale deve fare affidamento sulle strutture amministrative degli stati per l’esecuzione delle politiche

La trappola della decsione congiunta Il federalismo tedesco e la struttura comunitaria presentano significative affinità nei loro meccanismi istituzionali anche se nel caso della BRD evidentemente i poteri del governo centrale sono assai più sviluppati. Queste somiglianze sono sufficienti per Scharpf perché si possano comprendere alcune delle difficoltà del processo di integrazione europea con riferimento ad alcuni dei problemi del federalismo tedesco, in particolare per quanto riguarda la decisioni del pilastro comunitario.

La trappola della decisione congiunta Le affinità sono particolarmente evidenti in quelle aree di “decisone congiunta” per le quali occorre il consenso unanime o quasi unanime degli stati (come è la regola nella UE). L’obbligo di cooperare porta a adottare soluzioni che riducono le possibilità di conflitto: -restano vecchie policy(status quo) -i cambiamenti sono solo di natura incrementale -le riforme istituzionali sono molto difficili da realizzare I vincoli di natura istituzionale che caratterizzano il contesto della decisione portano a risultati decisionali sub-ottimali

L’ISTITUZIONALISMO STORICO L’istituzionalismo storico combina l’apparato concettuale della scienza politica con una attenzione particolare allo sviluppo attraverso il tempo delle istituzioni e delle politiche. Una tesi centrale è che le scelte compiute nella fase formativa di una istituzione o che inaugurano un settore di policy influenzeranno in maniera determinante le scelte future. Path dependency – quando una istituzione o una politica assume un certo corso c’è un’elevata probabilità che continui a seguirlo Analoga è la nozione di tendenza alla persistenza del modello originario

Pierson sosotiene che la prospettiva dell’istituzionalismo strorico permette di spiegare caratteristiche del processo di integrazione europeo che non vengono colte dalla prospettiva intergovernativa che fotografa come in un’istantanea le “grandi negoziazioni”. In particolare spiega perché gli s.m. abbiano in qualche misura perso il controllo sul processo di intergrazione avendo delegato alle autorità sovrananzionali un potere che non è più stato possibile revocare, tanto più che la regola decisionale dell’unanimità rende difficili le riforme istituzionali.

MODELLI CHE FANNO RIFERIMENTO ALL’APPARATO CONCETTUALE DELLA POLICY ANALYSIS Il Modello della governance a più livelli e quello del policy network presuppongono il venir meno di quella distinzione rigida tra politica interna e politica europea che invece è centrale nei modelli del filone realista, compreso l’intergovernativismo liberale di Moravsick.

Questi approcci considerano le politiche europee come esito delle interazioni tra attori che si situano a una pluralità di livelli di governo (europeo, nazionale, sub-nazionale). La linea di divisione tradizionale tra politica interna e internazionale si attenua e si sposta tra la polity europea e il resto del mondo.

LA POLITY EUROPEA COME SISTEMA DI GOVERNANCE A PIU’ LIVELLI Il termine GOVERNANCE si riferisce a sistemi di negoziazione politica, di regolazione e di amministrazione di tipo non- gerarchico. Esso implica il coordinamento di una pluralità di attori in un sistema complesso di dipendenza reciproca. Governare non è sinonimo di ciò che fanno “i governi”, ma include tutte le attività di attori sociali, politici e amministrativi che sono diretti a guidare, monitorare, controllare e gestire settori o aspetti della società. Questi attori non agiscono separatamente ma congiuntamente. Il termine governance implica una modalità di governo diversa, “oltre lo stato”, non “sopra lo stato” da parte di un “super stato”: dà conto del fatto che la polity europea non è uno stato.

Multi-level polity A MOLTI LIVELLI perché nella UE vi sono competenze che si sovrappongono a una pluralità di livelli di governo (europeo, nazionale, sub-nazionale e locale) e interazioni tra gli attori politici e sociali attraverso questi diversi livelli. Le politiche pubbliche europee derivano dalle interazioni tra gli attori che si situano a una pluralità di livelli. Il campo di studi in cui viene sviluppato questo modello interpretativo della polity europea e del processo politico europeo è in particolare quello delle politiche regionali. Ma un numero crescente di settori di policy ha visto l’emergere di modalità di governance multi-level (es. concorrenza)

I GOVERNI NAZIONALI restano gli attori più importanti del processo politico europeo, ma non monopolizzano il policy – making europeo, né sono gli unici rappresentanti degli interessi nazionali. Nel processo politico europeo il potere è condiviso e LE ISTITUZIONI SOVRANAZIONALI giocano un ruolo autonomo. Gli esiti del processo decisionale europeo possono sfuggire al controllo dei governi nazionali L’arena della politica interna e quella della politica europea non sono separate e gli attori sub-nazionali agiscono a più livelli.

Policy network Reti più o meno esclusive e coese,di attori di diverso tipo, attivi in un settore di policy, reciprocamente dipendenti per le risorse, dalle cui interazioni dipendono gli esiti del policy making. Issue network   policy community

APPROCCI RIVALI O COMPLEMENTARI ? 3 tipi di decisioni 1)Decisioni HISTORY MAKING 2)Decisioni POLICY SETTING 3) Decisioni POLICY SHAPING Decisioni POLICY SETTING  scelta tra alternative di policy in quei settori in cui la Comunità ha competenze legali--<metodo comunitario e  direttive APPROCCI DI TIPO ISTITUZIONALISTA  neo- istituzionalismo delle scelta razionale, decisione congiunta, istituzionalismo storico (sviluppo path- dependent delle politiche) DECISIONI POLICY SHAPING  di due tipi: -decisoni applicative di una politica, di dettaglio.

1)Decisioni “che fanno storia” (history making decisions)  politiche costituenti:grandi negoziazioni sui Trattati, Unione Monetaria etc. APPROCCI DERIVATI DALLA TEORIA DELLE RELAZIONI INTERNAZIONALI Specie Intergovernativismo liberale di Moravsick

Decisioni POLICY SETTING Implicano la scelta tra alternative di policy in quei settori in cui la Comunità ha competenze legali-- <metodo comunitario e  direttive QUI LA MAGGIORE CAPACITA’ ESPLICATIVA SEMBRANO AVERLA GLI APPROCCI DI TIPO ISTITUZIONALISTA  neo-istituzionalismo delle scelta razionale, decisione congiunta, istituzionalismo storico (sviluppo path-dependent delle politiche)

DECISIONI POLICY SHAPING  di due tipi: -decisioni applicative di una politica, di dettaglio -decisioni che precostituiscono le alternative di scelta (fase di formulazione della politica,della quale è formalmente responsabile la Commissione)  QUI SONO UTILI GLI APPROCCI DEI POLICY NETWORK