Chi fa le politiche pubbliche e con quali strumenti? Attori e strumenti di policy

Gli attori di policy

Studiare gli attori per studiare i processi decisionali Quella che segue è una prima descrizione degli attori che serve per introdurre l’analisi dei processi decisionali. Affronteremo di nuovo e più approfonditamente gli attori ed i network nella seconda parte del corso

I vincoli cui sono sottoposti gli attori e le policy 1 – Vincoli istituzionali a) organizzazione dello stato b) strutture sovranazionali (UE) 2 – Organizzazione della società 3 – Organizzazione del sistema internazionale

Gli strumenti di policy

Cosa sono Proposte di classificazione Gli strumenti volontari Gli strumenti coercitivi Gli strumenti misti Perché si sceglie uno strumento piuttosto che un altro

Definizione Gli strumenti di policy sono i mezzi o i meccanismi di cui lo Stato può disporre per realizzare le politiche La scelta dello strumento può essere molto controversa. Gli strumenti di policy sono stati al centro di numerosi tentativi di classificazione, basati su: Risorse a disposizione del governo Fine di policy Rapporto tra stato e società: volontarietà o coercizione? Spesso la scelta dello strumento può essere molto controversa, tanto quanto il processo di agenda setting. È vero infatti che può essere la contingenza dei problemi e la loro natura a delimitare la gamma di strumenti che un governo può utilizzare o meno, e che la scelta viene giustificata in base a criteri tecnici. Tuttavia in molti casi la scelta di uno strumento rispetto ad un altro, ad esempio come vedremo la scelta di predisporre o non predisporre un intervento di regolazione pubblica, assume una valenza altamente politica, e può avere a che fare con le preferenze degli attori di governo o con le pressioni di alcuni gruppi sociali ed economici.

Classificazione basata sulla legittima coercizione (Doern e Phidd) Min Max AUTOREGOLA-ZIONE da parte della società/del mercato PROPRIETA’ PUBBLICA

Una tassonomia basata sul livello di erogazione da parte dello Stato Strumenti di policy Massimo di obbligatorietà Massimo di volontarietà STATO SOCIETA’

Una visione d'insieme Coercitivi Misti Volontari SOCIETA’ STATO Tasse e tariffe aste per i diritti proprietà Sussidi Informazioni Esortazioni Mercati Organizzazioni di volontariato Famiglie e comunità Erogazione diretta Impresa e controllo pubblico Regolazione Coercitivi Misti Volontari SOCIETA’ STATO

Quali strumenti per una policy? Un governo può scegliere tra i vari strumenti quelli reputati più adatti alla soluzione di un problema collettivamente rilevante. Teoricamente, la scelta può prevedere combinazioni differenti di strumenti. Molti strumenti sono (in linea di massima) TECNICAMENTE SOSTITUIBILI (es. sanità, servizi di cura) Ciò non significa che lo siano in pratica. I diversi strumenti sono infatti caratterizzati da differenti livelli di LEGITTIMITA’, EFFICIENZA, EFFICACIA, EQUITA’, APPROVAZIONE.

Strumenti volontari Gli strumenti volontari implicano un controllo minimo o assente da parte del governo (non decisioni o decisione di non agire) Anziché richiedere un intervento pubblico diretto, il problema di policy viene affrontato direttamente all’interno della società. Alcune organizzazioni (famiglia, comunità, ong, ecc.) agiscono per la soluzione del problema su base volontaria, e non perché costrette dal governo. Il ricorso a questo tipo di strumenti pare destinato ad aumentare a causa dei processi di privatizzazione in corso in molti stati occidentali. Vantaggi in termini di efficienza (minori costi per lo stato); possibili svantaggi in termini di efficacia ed equità.

Tipi di strumenti volontari (1) 1) Famiglia e comunità: (es. servizi di cura e assistenza) il vantaggio principale è che il governo non deve affrontare nessun costo diretto, mentre può decidere di distribuire fondi per supportare le azioni delle famiglie o delle comunità. Vi possono essere però molti svantaggi dal punto di vista dell’equità (sia per chi riceve il servizio, sia per chi lo eroga).

Tipi di strumenti volontari (2) Organizzazioni di volontariato: (es. beneficienza; tutela di interessi debolmente rappresentati ecc.). Sostituiscono lo stato nell’affrontare numerosi problemi, fornendo prestazioni flessibili e spesso innovative, e stimolando lo sviluppo di spirito di solidarietà. Tuttavia possono agire con efficacia solo in alcuni ambiti di policy (difficoltà di fronte a problemi particolarmente complessi, es. occupazione, disagio minorile ecc.) e pertanto non possono essere usati come sostituti di altri strumenti. Rischi di “burocratizzazione” in presenza di finanziamento pubblico

Tipi di strumenti volontari (3) 3) Mercato: è lo strumento attorno al quale vi sono maggiori conflitti politici e ideologici (es. ideologia liberista vs. ideologia interventista). Genera non pochi problemi se posto di fronte alla necessità di beni pubblici, a cui la società attribuisce un valore. In genere i governi scelgono differenti combinazioni di mercato e regolazione.

IMPRESE A CONTROLLO PUBBLICO Strumenti coercitivi IMPRESE A CONTROLLO PUBBLICO EROGAZIONE DIRETTA DI BENI O SERVIZI REGOLAZIONE Gli strumenti coercitivi vincolano o indirizzano l'azione degli individui o delle aziende, delimitandone i comportamenti ammissibili. Il governo può agire liberamente all'interno dei vincoli costituzionali, limitando la discrezionalità degli individui, dei gruppi e delle organizzazioni e/o provvedendo all’erogazione diretta dei servizi.

Tipi di strumenti coercitivi (1) Regolazione: processo o attività con cui un governo richiede o prescrive una certa azione o un certo comportamento all'individuo e alle istituzioni. Implica un COMANDO da parte del governo, a cui I soggetti devono adeguarsi, pena una SANZIONE (es. leggi, provvedimenti amministrativi, standard, proibizioni). Può essere di natura economica (es. correzione squilibri mercato, concorrenza ecc.) o sociale (es. tutela interessi diffusi come la salute, la parità di genere, la qualità ambientale ecc.)

Tipi di strumenti coercitivi (2) Imprese a controllo/partecipazione pubblica: sono un caso estremo di regolazione, in cui il governo partecipa al capitale azionario delle imprese e alla loro gestione. Il livello di partecipazione statale può variare, fino ad un max. del 100%. In genere si introducono per garantire beni e servizi alla collettività nel caso in cui il settore privato non possa rispondere a questo bisogno perché i costi iniziali o di investimento sono troppo elevati rispetto ai benefici previsti (es. settore delle partecipazioni statali per la fornitura di servizi; es. politiche per il Mezzogiorno).

Tipi di strumenti coercitivi (3) 3. Erogazione diretta: diretta produzione di un servizio da parte dello Stato (difesa, pubblica sicurezza, istruzione pubblica, viabilità, ecc.) tramite le proprie strutture burocratiche. PROBLEMA DEI COSTI E DELLA “RIGIDITA’” DELLE STRUTTURE AMMINISTRATIVE; PROBLEMI CORRELATI ALL’INDIVIDUAZIONE DEI BENEFICIARI

Gli strumenti misti TASSE E TARIFFE INFORMAZIONE ED ESORTAZIONE Combinano in vario modo elementi di obbligatorietà con elementi di volontarietà. Il governo li utilizza se vuole influire nelle decisioni degli attori non statali, pur lasciando la decisione finale agli attori privati. SUSSIDI ASTE

Tipi di strumenti misti (1) 1) Informazione ed esortazione: si tratta di uno strumento passivo, al quale gli individui rispondono soltanto se vogliono farlo. In genere si applicano dove si pensa che il governo debba rispettare la sfera privata individuale (campagne di sensibilizzazione, promozione di politiche di prevenzione sanitaria, ecc.). Sono strumenti poco costosi e orientati al rispetto delle libertà individuali, ma sono anche molto deboli quando servono risultati immediati.

Tipi di strumenti misti (2) 2) Sussidi: qualsiasi forma di trasferimento di denaro dal governo ad altri individui, imprese o organizzazioni, allo scopo di incentivare il compimento di un’attività desiderabile. (es. finanziamenti; agevolazioni fiscali; prestiti e vouchers) Offrono numerosi vantaggi politici (es. benefici concentrati e visibili, costi diffusi e scarsamente percepiti), ma presentano anche possibili svantaggi dal punto di vista dei costi e dell’equità.

Tipi di strumenti misti (3) 3) Tasse e tariffe: sono somme che i privati (singoli cittadini o imprese) devono pagare obbligatoriamente allo stato il quale le utilizza per finanziare le proprie spese, compresa la fornitura di servizi collettivi o come deterrenti per scoraggiare certi comportamenti.) Vantaggi: immediata cogenza; flessibilità dello strumento. Svantaggi: alto costo politico; difficoltà nel graduare la tassazione e conseguenti rischi di iniquità; non consentono una precisa e immediata pianificazione, poiché la loro riscossione è vincolata al comportamento individuale.

Perché si scelgono certi strumenti e non altri? La risposta degli economisti (MODELLI ECONOMICI) Dibattito tra economisti classici ed economia del benessere (diversa ottica verso i fallimenti del mercato; vedi dibattito tra public choice e policy analysis) Tuttavia le teorie economiche condividono una caratteristica: Logica deduttiva nella soluzione dei problemi: le giustificazioni logiche alla scelta degli strumenti di policy si fondano su premesse teoriche circa ciò che i governi dovrebbero o non dovrebbero fare, piuttosto che su indagini empiriche rispetto a quello che essi fanno veramente.

Perché si scelgono certi strumenti e non altri? La risposta degli scienziati politici (MODELLI POLITICI) Nessun governo può utilizzare l’intera gamma degli strumenti a disposizione. Spesso, in pratica, gli strumenti non sono sostituibili. Vincoli sociali e politici favoriscono la scelta di alcuni strumenti e scoraggiano l’adozione di altri. La logica deduttiva non funziona se applicata a problemi politici. La scelta degli strumenti dipende da una serie di fattori, sia strutturali, sia di contesto, sia contingenti, quali: CARATTERISTICHE DEGLI STRUMENTI STESSI (es. costi); NATURA DEL PROBLEMA; ESPERIENZE PASSATE DEL GOVERNO DI FRONTE A PROBLEMI SIMILI A QUELLO CHE DEVE ESSERE AFFRONTATO; PREFERENZE SOGGETTIVE DEI DECISION-MAKERS; PREFERENZE E ASPETTATIVE DEI GRUPPI ECONOMICI E SOCIALI DESTINATARI DELLE SCELTE).