Politiche pubbliche e amministrazioni pubbliche Continua…

Italia: alcune peculiarità La nostra storia istituzionale, anche recente, è fondata sulla coesistenza fra “troppo Stato” e “ troppo poco Stato”. Sabino Cassese (1998): modello statocentrico a centro debole Il rapporto centro-periferia è incardinato su un ordinamento statale allo stesso tempo accentrato, perché poco rispettoso del potere autonomo della periferia, e debole, perché poco convinto delle proprie capacità progettuali (Cassese, 1998, p. 84). Scarso livello di integrazione istituzionale, che affonda le radici nei tratti originari dello Stato italiano e della sua organizzazione amministrativa, caratterizzata dalla combinazione fra una struttura verticalizzata e una ripartizione delle funzioni fra ministeri e uffici molto frammentata (Capano, 2006: entificazione

Italia: alcune peculiarità Statalismo senza stateness: uno Stato accentratore che privilegia le logiche della gerarchia e una struttura top- down dell’azione pubblica, e allo stesso tempo caratterizzato dall’incertezza delle regole, spinte centrifughe, particolarismi, scarsa capacità di coordinamento. Doppia faccia che l’amministrazione pubblica italiana ha tradizionalmente nei confronti della società civile: permeabile rispetto agli interessi privati più forti e organizzati e alle infiltrazioni anche di stampo più affaristico (uno Stato poroso, come dice Cassese) ma distante da comunità locali e cittadini; lassista da un lato, autoritaria dall’altra

Italia: alcune peculiarità Dinamiche amministrative a due velocità, con aree di sperimentazioni affiancate da situazioni di inerzia. Queste incoerenze non sono solo limiti ma anche opportunità. Possibilità di adattare e contestualizzare il cambiamento, aumentando il grado di varietà delle traduzioni operate localmente (Gherardi, Lippi, a c. di, 2000).

Italia: alcune peculiarità Politiche pubbliche : Negoziazioni opache e dinamiche collusive nei rapporti fra attori pubblici e attori privati: all’ombra della gerarchia. Paci (1989): politiche sociali, party government e “incorporazione di blocchi di privato”.

Le parole d’ordine del cambiamento: governance La costruzione di una fitta trama di interazioni fra interessi pubblici e privati è per noi una tradizione, così come la sua opacità. Qual è la novità? Possibilità che le interazioni siano visibili, formalizzabili. Apertura, inclusività..

Amministrazioni pubbliche e governance: quale cambiamento? La fase che si è avviata dagli anni 90 fa intravedere la possibilità di un cambiamento Le attese maggiori sono suscitate dai nuovi approcci e strumenti dell’azione pubblica che si diffondono nel policy making: Negoziazione Partecipazione Integrazione Territorializzazione

Amministrazioni pubbliche e governance: quale cambiamento? Negoziazione: esplicita, formalizzata, (contrattualizzazione) Integrazione: pluralità di attori, coordinamento Partecipazione: accountability, miglioramento del processo democratico, sviluppo delle capacità cooperative (amministrazione condivisa)

Casi Riforma dei servizi idrici del 1994 (legge Galli): Gli obiettivi della riforma erano quattro: superare la frammentazione nella gestione del servizio, che all’epoca contava una miriade di piccole strutture; realizzare un ciclo integrato dell’acqua (dalla fonte allo smaltimento); separare le funzioni di gestione, concentrate nei Comuni, da quelle di regolazione, programmazione e controllo; introdurre un sistema di tariffe. Più che una liberalizzazione in senso proprio, riorganizzazione e razionalizzazione del servizio, attraverso la creazione di un sistema integrato di governo e l’individuazione di un gestore unitario per ogni ambito territoriale. Alle Regioni veniva affidato il compito di definire gli ambiti territoriali e ai Comuni, associati fra loro, la regolazione locale del servizio. Quanto ai soggetti gestori, le associazioni dei Comuni erano libere di orientarsi verso società di natura giuridica pubblica, privata o mista. Fonte: Citroni, Giannelli e Lippi (2008)

Riforma dell’acqua Le aggregazioni di comuni realizzate secondo quanto previsto dalla legge sono spesso gusci istituzionali vuoti di expertise e poteri effettivi. Le decisioni che contano vengono prese altrove: “nelle segreterie locali dei partiti (poco), negli accordi bilaterali tra sindaci (molto), nelle scelte delle giunte provinciali e (soprattutto) nei consigli di amministrazione delle preesistenti aziende speciali e delle associazioni di categoria che le rappresentano” (Citroni, Giannelli, Lippi, Profeti, 2007). Gli attori, pubblici e privati, che siedono ai tavoli decisionali tendono a “tenere insieme dei reticoli di interessi molto forti e molto localizzati: sono quelli degli enti locali, ma in misura sempre maggiore anche quelli di banche e finanziarie, costruttori, e altre società di servizi che mirano all’espansione industriale e finanziaria “ (Citroni, Lippi, 2006, p. 272).

La riforma dell’acqua “[…] al di là delle variazioni sul tema presenti nei singoli contesti locali, chi governa l’acqua sono solitamente pochi soggetti, per di più scarsamente identificabili con i ruoli e le procedure della democrazia rappresentativa, in quanto facenti aggio su risorse politiche e di potere di carattere personale ed esclusivo (ad esempio rapporti di amicizia, posizione strategica nelle reti di relazioni, rapporti privilegiati con interessi locali ecc.)” (Citroni, Giannelli, Lippi, Profeti, 2007).

Casi Patti territoriali: i risultati migliori, rispetto alla produzione di beni collettivi per la competitività, sono stati conseguiti dove sia il governo locale sia gli attori collettivi hanno guidato i processi, e dove un quadro istituzionale stabile ha favorito la creazione di fiducia reciproca fra soggetti pubblici e privati. Fra l’altro, in Italia ciò è avvenuto proprio nel mezzogiorno, cioè in condizioni iniziali di elevata debolezza istituzionale e scarso capitale sociale. Perciò, è opportuno “abbandonare il dualismo che contrappone il vecchio government con la nuova governance “ (Burroni, Crouch, Keune, 2005).

Casi Contratti di quartiere: A certe condizioni, creazione di nuove strutture istituzionali e nuove pratiche sociali di partecipazione (Donolo, 2005). Un elemento che gioca a favore è la presenza in alcuni quartieri di forme di organizzazione degli abitanti che attivano una pluralità di punti di vista. Ma l’intera esperienza della “prima generazione” dei Contratti documenta che un fattore di successo determinante è il ruolo che le amministrazioni comunali sono chiamate a svolgere nel sostenere, riconoscere e mediare questa pluralità (Bricocoli, 2007).

Il ruolo delle amministrazioni pubbliche Regia Enabling Funzione terza: mediazione e composizione della pluralità Regolazione (lo Stato regolatore) Condivisione o aggregazione?

Governo e regia dei processi Da Bobbio L., a cura di, 2004, A più voci Una volta che il processo è stato avviato, le funzioni di governo e di regia rivestono un ruolo cruciale. I processi inclusivi sono fragili: possono incepparsi, sfrangiarsi o addirittura perdersi nel nulla. Non possono funzionare e andare in porto se non sono costantemente sostenuti e protetti. Funzioni di garanzia.. Ci deve essere qualcuno in grado di presidiare i processi, garantire che il gioco si svolga in modo corretto e dare qualche assicurazione sul fatto che i risultati emersi nel processo avranno seguito. Questa funzione non può che essere svolta, in prima persona, dai politici con incarichi amministrativi... Detto in altri termini, i processi inclusivi non possono reggere se non sono sostenuti da una forte volontà politica. La funzione di garanzia è importante e delicata. Il politico che la esercita deve avere il polso fermo e nello stesso tempo deve astenersi dall’interferire sul merito delle scelte: “Sono qui per fischiare i falli, non per tirare il pallone in porta”

Governo e regia dei processi Da Bobbio L., a cura di, 2004, A più voci Funzioni di leadership La regia del processo può essere esercitata in modo leggermente diverso, ossia assicurando un ruolo di leadership. Qui non si tratta soltanto di garantire dall’esterno il buon andamento del processo, ma di adoperarsi dall’interno perché le cose funzionino e, se non funzionano, per cambiare rotta. Quasi sempre i processi hanno bisogno di una leadership... pilotare il processo e favorire l’interazione tra gli stakeholder,.. lavorare per l’interesse comune. Il garante e il leader

Governo e regia dei processi Da Bobbio L., a cura di, 2004, A più voci Le due funzioni, quella di garanzia e quella di leadership, non sono facilmente distinguibili. L’una sfuma nell’altra. Mentre però la funzione di garanzia deve essere necessariamente svolta da un politico, la funzione di leadership può essere svolta da un dirigente. Si tratta di una configurazione frequente e (tra l’altro) molto fruttuosa: il dirigente guida il processo e il politico (più o meno dietro le quinte) lo protegge e lo garantisce. È inutile dire che si tratta di un equilibrio delicato. E proprio per questo va costruito con cura.

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