1 Le burocrazie pubbliche (Panebianco 1986) Struttura Burocrazie pubbliche e burocrazie private Definizioni di burocrazia Definizione di Weber; tipi di potere e burocrazia Le condizioni storiche dello sviluppo della burocrazia pubblica Fasi dello sviluppo burocratica e differenze nazionali Criteri di classificazione dei sistemi amministrativi Le trasformazioni delle burocrazie pubbliche all’epoca della democrazia di massa La prospettiva dualista e quella della politica burocratica

2 Burocrazie pubbliche e burocrazie private Ipotesi a confronto Enfasi sulle differenze : diversi gli scopi organizzativi, i processi di reperimento e di allocazione delle risorse, l’ambiente e i rapporti di autorità Enfasi sulle somiglianze: l’ambiente effettivo delle burocrazie private non è il mercato dei testi di economia. Le organizzazioni pubbliche sono spesso altrettanto autonome di fatto di molte imprese private Enfasi sulla convergenza: i due tipi di organizzazione tendono a somigliarsi perchè gli stessi confini fra pubblico e privato si fanno più incerti e mobili.

3 Definizioni di burocrazia “Pubblica amministrazione” “Organizzazione” “Cattiva amministrazione” “Sistema organizzativo che massimizza l’efficienza” “Governo dei funzionari” “Amministrazione da parte di funzionari stipendiati”

4 Definizione di burocrazia di Weber Organizzazioni che funzionano secondo il principio delle competenze di autorità attribuite a uffici e specificate attraverso regole impersonali ed universali.

5 Specificità dello stato moderno burocratico (Weber) L’accentramento del potere Il monopolio della forza legittima L’impersonalità del comando La legittimazione razionale-legale (versus il potere tradizionale e carismatico)

6 Tipologia del potere in Weber Potere tradizionale : basato sulla credenza nel carattere sacro delle tradizioni valide da sempre e della legittimità di coloro che sono chiamati a rivestire un’autorità. Potere carismatico: legato ad una dedizione straordinaria al carattere sacro o alla forza eroica, o al valore esemplare di una persona. Potere razionale-legale: fondato sulla credenza nella legalità di ordinamenti statuiti e nel diritto di comando di coloro che sono chiamati ad esercitare il potere in base ad essi.

7 Caratteristiche della burocrazia razionale legale Esistenza di un sistema si regole generali che vincoli allo stesso modo i detentori del potere, l’apparato amministrativo, e coloro su cui si esercita il potere Organizzazione gerarchica e monocratica Sistema di divisione del lavoro formalizzato, procedure amministrative standardizzate Reclutamento tramite concorsi che accertino la competenza Separazione fra persone e uffici Esercizio delle funzioni amministrative su basi continuative e ufficialità degli atti Impersonalità dell’atteggiamento del funzionario (sine ira et studio)

8 Condizioni storiche che spiegano lo sviluppo della burocrazia Superiorità tecnica Sviluppo qualitativo e quantitativo dei compiti amministrativi dello stato Concentrazione dei mezzi di impresa Nelle mani dei detentori del potere Fattori internazionali Macchine da guerra Amministrazioni “residui” della guerra Diritti acquisiti con la guerra Gestione dei debiti Crescita burocratica Processo di democratizzazione e pressioni provenienti dai gruppi sociali Spinte provenienti da interessi propri e della stessa burocrazia Affermazione dell’economia monetaria

9 Tre fasi principali nello sviluppo delle burocrazie moderne: Periodo assolutista: nascita delle burocrazie moderne e loro consolidamento con le caratteristiche di corpi gerarchicamente ordinati di funzionari stipendiati. Periodo liberale: le burocrazie ereditate dagli anciens régimes sono sottomesse a sistemi di diritto positivo nel quadro dell’affermazione dello Stato di diritto Periodo della democrazia di massa: la struttura burocratica si carica di nuovi compiti e si espande.

10 Le diversita dei percorsi storici Il modo in cui nei diversi paese sono vissute le diverse fasi ed in particolare la rilevanza della fase assolutista spiegano gran parte delle differenze fra : 1.Francia 2.Prussia-Germania 3.Gran Bretagna 4.Stati Uniti

11 Due principali criteri per la classificazione dei sistemi amministrativi Basato sulle caratteristiche dei sistemi amministrativi nel loro complesso: a)Stato federale versus stato unitario b) Tipo di divisione del lavoro entro l’organizzazione Basato sulle caratteristiche delle sole élites burocratiche: a)estrazione sociale e status dell’élite amministrativa b)modalità del reclutamento, della socializzazione e dei patterns di carriera c)carattere chiuso o aperto dell’elite amministrativa d)Generalismo versus specialismo

12 Modelli di burocrazia Modello franceseModello statunitense FormazioneFormazione ad hoc per pubblica amministrazione Acquisizione di competenze anche attraverso esperienze professionali AccessoConcorso pubblicoPossibilità di nomine politiche CarriereInterna alla pubblica amministrazione Permeabile a ingressi dall’esterno CompetenzeProfilo generalistaSpecializzate Sistema decisionaleAutorità gerarchica interna (struttura per ministeri) Organizzazione intorno a progetti (struttura per agenzie) Cultura amministrativa Legittimazione tramite applicazione di norme impersonali Costruzione di decisioni su casi individuali Rapporti con l’esterno Formale chiusura rispetto all’esterno Funzione attiva di mediazione

13 Trasformazione delle burocrazie pubbliche nell’epoca della democrazia di massa e dei sistemi di welfare Mutamento nella composizione del pubblico impiego; nuove figure professionali Aumento delle agenzie e degli enti pubblici speciali, distinti e separati dalla tradizionale organizzazione ministeriale Le agenzie preesistenti si sono trasformate, si sono complicate le linee di autorità interne, (strutture di coordinamento a matrice, task force, staff consultivi etc.) Si sono ampliati i contatti fra le burocrazie pubbliche e i gruppi organizzati privati

14 Effetti della trasformazione delle burocrazie pubbliche Accresciuta frammentazione, aumento delle dimensioni, della complessità, della eterogeneità (evoluzione neo feudale) Aumento della competizione infraburocratica Sindacalizzazione del pubblico impiego Arricchimento dei compiti degli amministratori: programmi “condizionali”+ programmi di scopo

15 Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva dualista Sono riconducibili a questa prospettiva sia i sostenitori della tesi dello “Stato Amministrativo” sia quelli che sostengono ancora il primato della “politica elettiva” 1.Metodi di controllo dei politici sui burocrati: a)Autoregolazione burocratica b)Sistema delle spoglie c)Clientelismo d)Nomina di funzionari “politici”

16 Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva dualista 2.Analisi delle risorse di cui dispongono le due classi di attori nel processo decisionale : POLITICI Legittimità Controllo bilancio Potere legale BUROCRATI Competenza Capacità di mobilitare gruppi clientela Ideologia burocratica Stabilità E inoltre Forte politicizzazione Livello di sofisticazione tecnica Compattezza dell’agenzia + + +

17 Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva dualista 3.L’effetto dell’assetto istituzionale complessivo e del sistema dei partiti a)Stato federale vs stato unitario b)Sistema multipartitico estremo vs bipartitico o mult.p. moderato

18 Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva della politica burocratica Sono riconducibili a questa prospettiva coloro che non ritengono possibile distinguere il ruolo e il peso rispettivo dei “politici” e dei “burocrati” I processi decisionali risultano molto più complessi e sfumati in quanto frutto di interazioni multiple cui partecipano molti attori contemporaneamente, fra i quali funzionari e politici di nomina elettiva sono solo due fra le molte altre categorie. I confini fra i due gruppi di attori tendono a sfumare, prevalgono spesso le divisioni interne ai due campi e le coalizioni trasversali