1 I Piani di Zona e la partecipazione Emanuele Polizzi 23 maggio 2008

2 Il lavoro di oggi Prima parte: il tema e le questioni –I Piani di Zona come luogo di programmazione partecipata –Le ambiguità e i nodi della partecipazione Seconda parte: lavori di gruppo –I documenti di piano e il loro modello –Punti di forza e di debolezza Terza parte: le implicazioni empiriche e teoriche –L’indagine svolta: stili emergenti e fattori rilevanti –Il ruolo della politica nelle politiche

3 I Piani di Zona come luogo di programmazione partecipata Il PdZ come strumento di governance: finalità –Localizzazione delle politiche: la sussidiarietà verticale –Integrazione tra le politiche e i servizi –Coinvolgimento degli attori della società civile locale: la sussidiarietà orizzontale Le virtù civiche della partecipazione –Efficacia –Legittimità Le forme di programmazione partecipata –Patti territoriali –Contratti di Quartiere –Concertazione e consultazione nella pianificazione regionale

4 Quale partecipazione? Differenti discorsi sulla partecipaizone, di diversa origine normativa Modelli deliberativi –Partecipazione aperta –Discussione libera basata su argomenti –Accordo scaturito dal convincimento Modelli negoziali –Partecipazione selettiva –Discussione vincolata basata su interessi –Accordo scaturito da compromessi

5 I modelli applicati nelle arene di governance I modelli vengono mischiati, dando luogo ad arene di governance che presentano elementi deliberativi ed elementi negoziali Esigenza di guardare alle pratiche delle arene di governance, non solo ai disegni istituzionali o alle risorse esistenti Guardare ai processi effettivi di implementazione

6 La pratica della partecipazione Dalla teoria alla pratica della partecipazione –Complessità del costruire partecipazione: i nodi e le ambiguità del processo partecipativo – Scarsa attenzione alle culture organizzative locali (professionali e territoriali) –La debolezza delle politiche e delle forme di progammazione in Italia Dalla partecipazione come processo razionale alla programmazione come soluzione –Utilizzo pro-forma, “going by the book” –Il modello “a cestino di rifiuti” –Paradosso: la partecipazione “preconfezionata” –Bricolage delle amministrazioni stili emergenti

7 Guardare ai PdZ come pratiche Il PdZ come strumento di pianificazione debole: – Concorrenza/integrazione con altre pianificazioni – Livello distrettuale non elettivo – Eterogeneità di formule gestionali Il livelli normativi e attuativi regionali Il contesto lombardo –Vincoli forti da Regione e ASL sui Comuni –Scarso accompagnamento dei processi –Grande eterogeneità delle pratiche Il lavoro sui Piani di Zona della provincia di Milano

8 L’indagine sui Piani di Zona Necessità di descrivere i modelli ma anche comparare i processi. Due fasi di indagine: –La ricognizione su 21 Piani di Zona e il lavoro sui documenti –Studi di caso: il processo visto da vicino e l’analisi delle controversie La ricerca non commissionata e il lavoro di osservazione e analisi del campo L’attenzione ai nodi della partecipazione e alle controversie

9 Nodi della partecipazione ai PdZ Titolarità. Chi è titolato a partecipare? –Cooperative? Associazioni? Gruppi informali di cittadini? Sindacati? Imprese Profit? –Chi opera sul territorio? Chi è radicato sul territorio? –Rischi dell’apertura e della chiusura. Dilemmi e compromessi. Natura ambigua del terzo settore Risorse. Chi è in grado di partecipare? –Risorse di tempo, economiche e organizzative, di competenze (expertise). Chi se le può permettere? –Quali supporti vanno creati per la partecipazione? –Chi si assume i costi della partecipazione?

10 Nodi della partecipazione ai PdZ Livello e poteri. Dove e con quali poteri si partecipa? –Progettazione partecipata? –Attuazione partecipata? –Programmazione partecipata? –Tematico o di sistema? –Potere consultivo o deliberativo (potere di voto)? Regolazione. Quali criteri e quali regole per chi partecipa? –Partecipazione rappresentativa o assembleare? –Rappresentanza autonoma o regolata dalle amministrazioni? –Trasparenza e accountability delle procedure

11 Nodi della partecipazione ai PdZ Parametri di valutazione. Quando migliorano i servizi e gli interventi? –Aumento del volume dei servizi? Aumento della percezione degli utenti? Maggiore libertà di scelta? Esplicitazione dei presupposti normativi degli strumenti –Sono esplicitati o presentati come neutri i presupposti normativi degli strumenti? –Si mostrano i conflitti tra valori? –Come si giunge a delle soluzioni: per ambiguità o per conflitto e compromesso?

12 Lavori di gruppo Dividersi in 6 gruppi Individuare nodi della partecipazione Livello di esplicitazione dei nodi Punti di forza e di debolezza Preparare sintesi per punti

13 Esiti della prima fase Diversificazione tra casi e tra livelli Corrispondenza tra risorse investite nel processo e innovazione delle politiche programmate Importanza del processo di conoscenza effettiva Importanza relativa delle forme di riflessività e valutazione e dalla apertura delle arene partecipative Possibili fattori esogeni al processo Colore politico e leadership d’ambito Necessità di trovare fattori endogeni di comprensione Fattori endogeni al processo Nodi e ambiguità emergenti Soluzioni non predefinite: bricolage delle amministrazioni pubbliche e del terzo settore

14 Studi di caso Casi simili nei fattori esogeni –Territorio della prima cintura di Milano –Configurazione dimensionale simile dei comuni (tre medio-grandi e altri minori) –Amministrazioni di centro-sinistra –Scarsa integrazione iniziale del terzo settore Diversità negli esiti –Innovazione programmatoria vs Inerzialità programmatoria –Reputazione positiva e accesso di nuovi attori Diversità quindi dei processi –Pratiche e gestione controversie

15 Caso A Alto livello di coprogettazione Livello di investimento nella coprogrammazione: –Ufficio di Piano debole –Processo di programmazione breve e poco noto –Non attivazione del tavolo del terzo settore Gestione delle controversie –Caso dell’affidamento della gestione del SAD: gestione elusiva –Caso dell’affidamento dello sportello disabili: gestione informale

16 Caso B Livello medio di coprogettazione Investimento nella coprogrammazione –Ufficio di Piano articolato, con funzioni di regia e di facilitazione organizzativa –Processo programmatorio lungo e pubblicizzato –Attivazione del tavolo del terzo settore con accesso e rappresentanza regolata. –Apertura del TS ad attori non solo delle cooperative Gestione delle controversie –Caso delle regole di utilizzo di AS per le coop: discussione formale al tavolo e compromesso –Caso del regolamento di adesione del terzo settore: discussione formale al tavolo e inclusione dei soggetti più critici nella regolamentazione

17 Elementi rilevanti Investimento di risorse organizzative –Sostiene costi di partecipazione altrimenti difficilmente sostenibili dal terzo settore –Percorsi formativi e apprendimento comune Regolazione del processo –Criteri concordati, forme di rappresentanza regolata e non autoimposta –Distinzione del livello progettuale da quello sistemico, che facilita la distinzione dei ruoli gestionali e di advocacy del terzo settore –Costruzione di fiducia istituzionale, non collusiva

18 Nodi critici del caso B Iper regolazione e proceduralizzazione della partecipazione Eterodirezione del coordinamento tra gli attori e scarsa autonomia del terzo settore Rischi di risposte solo cooptative alle critiche

19 Problemi teorici e pratici Investimento in risorse organizzative –Suddivisione carichi organizzativi, disparità –Competenze e coordinamento Problemi di regolazione –Regolazione vs innovazione –Eteroregolazione vs autoregolazione Consenso e manipolabilità delle arene –Il ruolo delle amministrazioni forti –Il ruolo delle organizzazioni del terzo settore forti Integrazione o distribuzione –Forme di scambio differenti, con esiti diversi –Competizione o cooperazione

20 Problemi teorici Non conta solo il disegno istituzionale o le risorse a disposizione, che in questo caso erano le stesse. Conta anche la qualità del processo e le pratiche organizzative e regolative con cui è condotto Ruolo della mediazione pubblica di un soggetto super partes come l’amministrazione pubblica. Le forme di regolazione sono un bene pubblico, tanto quanto i servizi Non bastano i titoli a partecipare alle arene, contano le capacità che si creano nel processo. Gli attori non sono sempre uguali a sé stessi ma possono cambiare preferenze