Progettazione e valutazione delle politiche sociali Che cos’è una politica pubblica Progettazione e valutazione delle politiche sociali Università di Genova

Esistono numerosissime politiche pubbliche Su quale scala? Politiche… …europee, nazionali, regionali, locali. Su quale argomento? Politiche… …economiche, agricole, ambientali, della difesa, urbanistiche, dei trasporti, dei beni culturali, del traffico, della salute, del lavoro, dell’immigrazione, ecc. ecc. Che cosa hanno in comune? Tanto per cominciare, possiamo classificare le politiche pubbliche a seconda del tema affrontato (colonna di sinistra) e dell’ambito territoriale coinvolto (colonna di destra). Che cosa hanno in comune? O, in altre parole, come si può definire una politica pubblica? Le slides seguenti propongono tre definizioni. Vedi: Howlett e Ramesh, cap. 1.2

Alla ricerca di una definizione “L’analisi delle politiche pubbliche si occupa di ciò che fanno o non fanno i governi, perché lo fanno e con quali conseguenze” Thomas Dye Undestanding Public Policy, Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1972, p. 2 E’ una definizione assolutamente eccezionale nella sua sinteticità: le politiche pubbliche sono ciò che fanno i governi. La parola “governo” viene qui usata nel senso inglese (“government”) e indica lo stato nel suo complesso, piuttosto che soltanto l’“esecutivo” come in italiano. Il “non fanno” si riferisce al fatto che anche la scelta di non prendere una decisione o di non affrontare un problema (succede spesso) può essere considerata una politica pubblica. Il difetto di questa definizione è che indica “i governi” come i soggetti che fanno le politiche pubbliche. Ovviamente i “governi” (ossia le istituzioni pubbliche) hanno un ruolo decisivo. Ma ci possono essere anche altri soggetti: associazioni, sindacati, gruppi, ecc… Le politiche non vengono mai fatte dai governi “da soli”. Le prossime due definizioni cercano di risolvere questo problema.

Alla ricerca di una definizione “Una politica pubblica è un insieme di decisioni interrelate, prese da un attore politico o da un gruppo di attori, sulla selezione degli obiettivi e dei mezzi atti al loro raggiungimento all’interno di una situazione specifica in cui gli attori hanno, in linea di principio, il potere di prendere tali decisioni” William Jenkins Policy Analysis: a Political and Organizational Perspective, London, Martin Robertson, 1978. Questa definizione è più complicata e meno brillante della precedente. Qui non si parla più dei “governi” come gli autori delle politiche, ma si usa – giustamente – un’espressione più ampia: “un attore politico o un gruppo di attori” Inoltre l’espressione “insieme di decisioni interrelate” fa capire, che la politica pubblica è un processo (non una decisione unica). Torneremo a lungo su questo aspetto. processo

Alla ricerca di una definizione “Una politica pubblica è l’insieme delle azioni... in qualche modo correlate alla soluzione di un problema collettivo ... che sia generalmente considerato di interesse pubblico” Bruno Dente Le politiche pubbliche in Italia, Bologna, Il Mulino, 1990, p. 15. Dente rigira completamente la definizione. Non definisce la politica pubblica in base a “chi” la fa (il governo o altri), ma alla sua funzione. Quello che caratterizza una politica pubblica è il fatto di dare una risposta (chiunque la dia) a un problema pubblico. Questo è un modo di vedere molto importante, che riprenderemo più volte durante il corso. Riflessione per voi: che cos’è un problema pubblico? E che cos’è allora un problema privato? Notate il “considerato”.

Vedere le politiche sentenze della corte costituzionale regolamenti e direttive europei dichiarazioni di politici in TV comunicati di associazioni interrogazioni parlamentari articoli di giornale regolamenti governativi Le politiche pubbliche in quanto tali non si vedono. Si vedono “altre cose”, come quelle indicate nella slides. Qui ho messo insieme atti giuridici, comportamenti vari ecc… tutti sono rilevanti per “comporre una politica pubblica” Che cosa hanno in comune tutte queste cose? Ovviamente il fatto di riferirsi ad uno specifico problema (secondo la definizione di Dente) e infatti la slides successiva… proteste dei cittadini leggi provvedimenti amministrativi sentenze del TAR comportamenti degli impiegati allo sportello

Le politiche come collegamenti “Le politiche pubbliche sono un modo per collegare tra loro eventi eterogenei, che avvengono in differenti contesti istituzionali, che spesso si dipanano per lunghi periodi di tempo, con molteplici protagonisti, ma che, nonostante questi sfasamenti, possono essere ricondotti ad un tratto comune: i tentativi messi in atto per fronteggiare l’insorgere di un problema collettivo, mobilitando risorse pubbliche per avviarne la soluzione, oppure, all’opposto, adoperandosi per negarne la rilevanza e accantonare ogni provvedimento” Gloria Regonini Capire le politiche pubbliche, Bologna, Il Mulino, 2001, p. 22. Gloria Regonini insegna a Milano e ha scritto un libro molto importante sulle politiche: “Capire le politiche pubbliche”, Bologna, Il Mulino, 2001. La citerò spesso. Notate il “collegare tra loro eventi eterogenei”: è strettamente legato alla slide precedente.

L’unità analitica fondamentale: il problema “L’unità analitica fondamentale è costituita da uno specifico problema di pubblica rilevanza…ossia una qualche sfasatura tra ciò che un gruppo di cittadini desidera, e ciò che invece percepisce come un dato di fatto: le strade sporche, le morti del sabato sera, l’immigrazione clandestina, ecc.” Gloria Regonini, 2001, p. 23-24. Qui siamo sempre dentro la definizione di Bruno Dente, detta in altro modo. Le politiche pubbliche partono da un problema, cercano di affrontarlo e se possibile risolverlo.

Le politiche pubbliche e … …la politica A partire da questa slide proviamo a vedere il rapporto che esiste tra le politiche pubbliche e altri concetti vicini: le politiche pubbliche e… … la politica … le leggi … le istituzioni

Le politiche e la politica Italiano politica Inglese politics policy Noi usiamo la stessa parola politica per indicare entrambi i concetti, ma in realtà sono completamente diversi: politica (in senso di politics) designa la sfera della lotta per la conquista del potere e per la definizione degli orientamenti generali del governo politica (in senso di policy) designa le misure per rispondere a uno specifico problema pubblico Riflettere bene su questo punto che è fondamentale. La parola italiana “politica” copre due concetti che in inglese sono espressi da due parole diverse. E’ importantissimo capire bene la distinzione.

Politics o Policy? citazioni trovate su Google La promozione di un nuova politica del farmaco ha necessità di politiche di coordinamento e di integrazione con i differenti Ministeri (Grillo) A passare per il demagogo che «aizza le folle» contro la politica non ci sta Ecco un piccolo vademecum sui siti Web dei partiti e movimenti politici in Italia. E sui siti dove si parla e si fa politica La nostra associazione rappresenta a livello nazionale gli interessi di politica sanitaria dei membri, mediante contatti diretti con autorità, parlamentari ecc. La politica è l'arte di farsi i cavoli degli altri per trarne profitto personale. La politica è una cosa brutta. Non fatevi prendere dalla politica. ... Politica del figlio unico: “lenta tragedia umanitaria” che mina lo sviluppo della Cina I costi della politica Il Piano Triennale di politica del Lavoro è lo strumento di programmazione con il quale l’Amministrazione Regionale attua la propria politica del lavoro Politics: 2, 3, 5, 7 Policy: 1, 4, 6,8 Questo è un semplice esercizio per vedere se si è capita la differenza tra politics e policy. Le risposte giuste sono nel quadratino giallo, ma cercate di rispondere prima di aver guardato la soluzione. Se avete commesso qualche errore cercate di capire in che cosa avete sbagliato

Politics/Policy: si può fare confusione “Lui [il Procuratore Capo della Repubblica di Milano] porta avanti una linea di politica giudiziaria. E come tutte le linee di politica giudiziaria è fatta anche di assalti, ritirate, insinuazioni, minacce, avvertimenti. Tutte cose che fanno parte della politica” Francesco Cossiga Intervista al Corriere della Sera, 7 ottobre 1994, p. 2 cit. da G.Regonini (a cura di), Politiche pubbliche e democrazia, Napoli, Esi, 1995, p. 7. Questa è la prima di tre citazioni che mostrano come in Italia sia facile fare confusione tra i due significati di politica (politics e policy). Leggendo la citazione, qual è l’errore che compie Cossiga?

Politics/Policy: si può fare confusione “Ammetterà che il referendum ha una valenza politica. Che abbia valenza politica non c’è dubbio, ma riguarda la politica del lavoro che punta sulla precarietà…” Intervista a Paolo Cagna Ninchi del comitato promotore del referendum sull’art. 18 La Repubblica, 12 giugno 2003 E quale errore compie Paolo Cagna Vinchi? Come tradurremmo in inglese la parola “politica” nei due contesti della stessa frase?

Politics/Policy: si può fare confusione “I nostri programmi restano aperti anche se i politici non potranno venire in tv. Vorrà dire che parleremo di sanità, ambiente o scuola – quindi anche di politica – invitando giornalisti, intellettuali o cuochi, se necessario”. Michele Santoro Intervista a La Repubblica, 20 marzo 2001 E qual è l’errore che commette Santoro?

La Politics conta di più della Policy? ”Se dovesse tirare un bilancio, rifarebbe il ministro della Sanità?” “Credo proprio di no. Dopo il governo Amato, basta. Tornerò a fare politica con la P maiuscola” Francesco De Lorenzo Intervista al Corriere della Sera, 13 gennaio 1993 cit. da Regonini, 2001, p. 20 In Italia è diffusa l’idea che la politica (politics) sia più importante della politica (policy). Ecco in proposito la citazione dell’ex ministro alla sanità De Lorenzo.

La Politics conta di più della Policy? “L'80 per cento dei nostri obiettivi l'abbiamo già raggiunto evitando che l'Italia cadesse nelle mani delle sinistre. Abbiamo salvato il paese da un destino illiberale e ora ci rimane da fare l'altro 20 per cento, dare all'Italia un buon governo”. Silvio Berlusconi Intervista al Corriere della Sera, 23 maggio 1994 cit. da Regonini, 2001, p. 20. Ed ecco un’analoga citazione di Berlusconi, all’epoca del suo primo governo.

La Politics conta di più della Policy? “Se si eccettuano gli scienziati politici, è probabile che poca gente sia interessata a studiare lo stato di per sé. Ma a quasi tutti interessa ciò che lo stato fa per loro o nei loro confronti. Studiare le politiche pubbliche … piuttosto che lo stato o il comportamento politico significa rivolgere una particolare attenzione agli effetti dell’azione pubblica sulla vita della gente” A.J. Heidenheimer e H. Heclo Comparative Public Policy, St.Martin Press, 1983, pp. 4-5. Per contrasto ecco che cosa scrivono due studiosi americani. Tenetelo bene a mente perché è molto importante.

Ma, come vedremo, potrebbe valere anche la relazione opposta L’idea della superiorità della politica sulle politiche nasce dal seguente presupposto: produce, determina Politiche Politica La relazione appare addirittura ovvia: chi prende la maggioranza alle elezioni costituisce il governo (e questo sarebbe la “politics”) e quindi fa le politiche (“policies”). Ma, c’è il ma… Ne riparleremo. Ma, come vedremo, potrebbe valere anche la relazione opposta

Le politiche pubbliche e … …le leggi Le politiche pubbliche vengono di solito adottate tramite una legge. Quindi può venir spontaneo identificare una politica pubblica con una legge. Per esempio potremmo pensare che la politica ambientale non è altro che l’insieme delle leggi che si occupano dell’ambiente o che la politica dei trasporti non è altro che l’insieme delle leggi che si occupano dei trasporti. Ma in realtà non è così. Vediamo.

Fare politiche e fare leggi “Nel nostro paese le leggi sembrano spesso il solo strumento di cui le istituzioni possono disporre per incanalare l'impiego di risorse collettive verso precisi obiettivi” Gloria Regonini 2001, p. 26. L’identificazione delle politiche con le leggi è molto frequente in Italia. Ma non è detto che le leggi siano l’unico strumento o che siano il più efficace. D’altra parte una volta fatta una legge il problema non è affatto risolto, perché si tratterà di attuarla e di produrre dei risultati. Questi aspetti non vanno dati per scontati.

Fare politiche e fare leggi Una battuta: Il parlamento ha potere legislativo… ...ma non ha il dovere legislativo Questa, appunto, è solo una battuta. Vuol dire che per fare una nuova politica (ossia per affrontare un problema collettivo) si debba per forza adottare una nuova legge (spesso basta far funzionare meglio le leggi esistenti o ricorrere ad altri strumenti più soft).

Fare politiche e fare leggi Alluvione in Piemonte 1994 “Certo il cittadino singolo non è riuscito ad avere in tempo tutte le indicazioni e istruzioni. L’ho riconosciuto come lacuna delle nostre leggi che nulla dicono in proposito, non assegnando al governo questo compito, né avendo esso i mezzi per farlo” Ombretta Fumagalli Carulli Ministro alla protezione civile “Adesso basta con i veleni”, La Stampa, 13 novembre 1994, p. 4 Nel 1994 l’on. Fumagalli Carulli era ministro per la protezione civile. Questa citazione è interessante, perché mostra una tendenza molto frequente a scaricare sulle leggi responsabilità che sono invece dell’amministrazione. E’ facile capire che se anche le leggi fossero state diverse, non è affatto detto che le informazioni sull’alluvione sarebbero arrivate in tempo ai cittadini. E d’altra parte è evidente che sarebbe stato ragionevole informare i cittadini anche in assenza di una legge che lo prescrivesse esplicitamente.

Fare politiche e fare leggi I criteri per verificare l’esistenza di una legge sono basati sulla legittimità delle procedure che hanno portato alla sua promulgazione. Una politica pubblica misura la sua consistenza e basa la sua validità sulla capacità di mitigare un problema percepito come rilevante da un gruppo significativo di cittadini. E può tornare a merito dei policy makers la capacità di ottenere risultati senza ricorrere a innovazioni legislative, ma semplicemente attraverso un miglior coordinamento o un uso più intelligente delle tecnologie disponibili. Gloria Regonini, 2001, p.27.

Le politiche e le leggi: conclusione Le politiche pubbliche non hanno sempre bisogno di leggi (in certi casi si possono fare politiche anche senza una nuova legge) In ogni modo, la legge costituisce solo un ingrediente, tra gli altri della politica pubblica: contano anche tutte le discussioni e i negoziati che avvengono prima della legge e contano soprattutto le azioni che vengono dopo la legge, ossia i processi attuativi. La legge è un atto normativo in cui si stabiliscono regole e si stanziano fondi. La politica pubblica è un processo che parte da un problema e arriva a un risultato (e può comprendere anche l’emanazione di una o più leggi). Attenzione all’affermazione fondamentale: la politica pubblica è un processo. Quale processo? Ne parleremo dalla slide 31 alla slide 37.

Le politiche pubbliche e … …le istituzioni

Le politiche e le istituzioni Osservare le politiche pubbliche ci aiuta a capire come funziona lo stato in azione” non quello che è, ma quello che fa (ovviamente per rispondere a problemi collettivi) Le politiche tagliano lo stato in verticale, connettendo le istituzioni più disparate Le politiche pubbliche sono uno strumento per studiare le istituzioni: si osserva cosa fanno concretamente al di là della competenze formali che sono loro attribuite.

Istituzioni sovra-nazionali Istituzioni sub-nazionali La “dilatazione” dello stato Istituzioni sovra-nazionali stato nuove politiche nuove politiche Vedi: Bobbio, cap. 2.2 dove trovate lo stesso schema e una sua illustrazione. Istituzioni sub-nazionali

Pubblica amministrazione Politica A Politica B Unione europea Parlamento Governo Pubblica amministrazione Corte costituzionale Magistratura A sinistra trovate un elenco di istituzioni (potrebbe rappresentare l’indice di un manuale di diritto pubblico). Normalmente si studiano le istituzioni una per una: come è formata, che competenze ha, che provvedimenti può adottare. Ma se invece di studiare le istituzioni una per una, studiamo una politica pubblica (come nasce, come si evolve, come viene attuata) noi finiremo per incontrare l’operato di molte istituzioni. Infatti ogni politica finisce per coinvolgere istituzioni diverse. In questo senso diciamo che le politiche tagliano lo stato in verticale (nella figura si tratta delle due colonne gialle). Per esempio la politica ambientale è fatta da decisioni dell’Unione Europea, dello Stato Nazionale (parlamento, governo, pubblica amministrazione), dalle Regioni e dagli Enti locali. Inoltre spesso intervengono sentenze della Corte Costituzionale o della Magistratura che modificano ulteriormente il quadro. Regioni Province Comuni

Livelli di governo e politiche: la rete Ogni livello dipende da quello superiore, tuttavia i livelli inferiori possono fare pressioni e quindi ogni nodo della rete è importante. Non è detto che tutti i livelli siano coinvolti. Vedi: Bobbio, cap. 2.4

Le politiche e le istituzioni Conclusione: le politiche pubbliche sono normalmente intergovernative o, come si può anche dire, multilivello ossia sono formulate e attuate attraverso più livelli di governo Intergovernative = mettono in rapporto diversi livelli di governo, ognuno dei quali ha un certo grado - più o meno esteso - di autonomia (ha propri poteri e proprie risorse).

Il ciclo di vita delle politiche

Proviamo a mettere un po’ di ordine (ma senza esagerare) I vari INGREDIENTI regolamenti e direttive europei sentenze della corte costituzionale dichiarazioni di politici in TV comunicati di associazioni interrogazioni parlamentari articoli di giornale regolamenti governativi Abbiamo qui riprodotto la slide che avete già visto. Essa ci dice che una politica pubblica è composta da vari ingredienti (atti giuridici, comportamenti ecc.) che convergono nell’affrontare un problema pubblico. Ora si tratta di mettere un po’ in ordine tali ingredienti. Per far questo esamineremo il modello di sistema politico proposto dal politologo americano David Easton. proteste dei cittadini leggi provvedimenti amministrativi sentenze del TAR comportamenti degli impiegati allo sportello

Il sistema politico David Easton, 1965 inputs outputs sistema politico Domande Decisioni Sostegni Per Easton il sistema politico (il quadrato nello schema) è un sottosistema del sistema sociale (in cui è inserito) che svolge una funzione specifica: quella di trasformare gli inputs che provengono dalla società in decisioni vincolanti (le politiche pubbliche) che ritornano alla società. Il sistema politico converte, in altre parole, inputs in outputs. Gli inputs provengono dai cittadini, soprattutto attraverso i gruppi organizzati. Ci sono due tipi di inputs: le domande che vengono rivolte al sistema politico e sono articolate dai gruppi di interesse; i sostegni che vengono dati (o tolti) al sistema politico e ai suoi esponenti e che vengono misurati soprattutto attraverso le elezioni, ma anche in altri modi: i sondaggi, l’opinione pubblica riflessa nei giornali ecc.; I partiti sono a metà tra inputs e sistema politico: aggregano le domande con programmi di carattere generale ma fanno anche parte del sistema politico. Gli outputs sono le decisioni con cui il sistema politico risponde alle domande tenendo conto dei sostegni. Gli outputs sono stati a lungo trascurati in Italia, dove si era più interessati agli inputs: il comportamento elettorale, la formazione e l’aggregazione degli interessi Il sistema è circolare e sottoposto a un continuo feedback: le decisioni, provocano impatti che a loro volta modificano le domande e i sostegni. retroazione Risultati, impatti

La legittimità… …basata sull’input (rappresentatività, democraticità) …basata sull’output (efficienza, efficacia, capacità di risolvere problemi collettivi) Ad esempio l’UE è scarsamente legittimata dagli inputs ma riacquista legittimità facendo politiche che funzionano. Lo stesso discorso vale per le autorità indipendenti (come il garante per la privacy)

Il ciclo di vita di una politica pubblica Il problema La formazione dell’agenda Risultati La valutazione Adozione L’approvazio-ne formale Formulazione L’elaborazione delle soluzioni Attuazione L’implemen-tazione A partire dal modello di Easton, possiamo proporre questa immagine del ciclo di vita di una politica pubblica. Osservatela bene. Tutta l’analisi successiva si basa su queste cinque tappe. retroazione

Problema Agenda setting Valutazione Formulazione Attuazione Adozione Il ciclo di vita di una politica pubblica può anche essere rappresentato in modo circolare. Attuazione Adozione

Perché occuparsi delle politiche pubbliche? Analisi delle politiche pubbliche Perché occuparsi delle politiche pubbliche? Analisi descrittiva Perché ci aiutano a capire meglio come funzionano le istituzioni pubbliche Che cosa succede? Analisi prescrittiva Gli studi sulle politiche pubbliche sono di due tipi: descrittivo e prescrittivo. Essi rispondono a domande diverse: cosa succede? come si possono migliorare le politiche?. Perché sono problematiche. Talvolta mancano i loro obiettivi, spesso producono risultati non del tutto soddisfacenti Come migliorare le politiche?