Public Financial Management and Its Emerging Architecture Marco Cangiano Assistant Director Fiscal Affairs Department - International Monetary Fund Visiting Scholar NYU Wagner Graduate School of Public Service Scuola Superiore dellEconomia e delle Finanze Ezio Vanoni Roma - 29 Maggio 2013

2

Schema della presentazione Perche questo libro Alcune innovazioni nella gestione delle finanze pubbliche: – Quadri di bilancio a medio termine (medium-term budgetary frameworks) – Qualita dellinformazione fiscale – Gestione dei rischi fiscali Cosa abbiamo imparato durante la recente crisi Considerazioni generali su come migliorare i sistemi per la gestione delle finanze pubbliche 3

Il Libro

Perché questo libro e perché adesso Motivazione: Without strong public financial management systems, many fiscal policies are bound to fail in their implementation, thus endangering macroeconomic stability. Senza sistemi di gestione affidablili, molte politiche fiscali rischiano di rimanere disattese nelle loro fasi di attuazione, contribuendo a rendere instabile il quadro macroeconomico Obbiettivi principali: – Fare il punto sulle innovazioni sviluppate e adottate in un numero crescente di paesi nel corso degli ultimi due decenni. – Analizzare la gestione delle finanze pubbliche come un quadro integrato in cui tutti gli elementi sono ugualmente importanti e coerenti tra essi – Trarre alcune lezioni, in particolare alla luce della recente crisi finanziaria, per migliorare ulteriormente detti sistemi 5

Perche questo titolo Architettura trasmette lidea che tutti gli elementi sono interconnessi e interdipendenti in un quadro integrato Emergente sottolinea la dimensione temporale e la natura aperta di detti sistemi di gestione Architettura emergente sottolinea come le innovazioni analizzate sono in larga misure ancora in via di definizione pur costituendo ormai pilastri di un sistema di gestione moderno 6

La gestione delle finanze publiche Tradizionalmente lattenzione e stata sulle fasi canoniche di formulazione, approvazione, ed esecuzione del bilancio Ora si guarda tutti gli aspetti della gestione delle risorse pubbliche, quindi ben al di la del bilancio dello stato Si tratta di una definizione "ombrello", che copre un insieme di sistemi volti a produrre informazioni, processi, e regole che sostengono una politica di bilancio, oltre a fornire gli strumenti per la sua attuazione. Gli obiettivi chiave rimangono: Il mantenimento di una posizione di bilancio sostenibile Una effettiva allocazione di risorse scarse Una offerta efficiente di beni e servizi pubblici 7

Del concetto di bilancio dello stato In senso stretto l'autorizzazione a spendere, o impegno di spesa via appropriazione, per l'amministrazione centrale, ma molta spesa rimane al di fuori del bilancio (sicurezza sociale, fondi) In realta, piani, programmi e obiettivi e come questi vengono finanziati Una visione più completasettore pubblico supportata da annessi e allegati che spiegano… come risorse pubbliche scarse vengono assegnate direttamentevia appropriazioneo indirettamente, per perseguire gli obiettivi prefissati. 8

Quali sono queste innovazioni Il numero di paesi con regole di bilancio è passato da 5 nel 1990 a 76 nel 2012 Il numero di paesi con un quadro di bilancio a medio termine è aumentato da 20 nel 1990 a circa 130 nel 2008 Ora ci sono 25 agenzie indipendenti rispetto alle 6 del paesi presentano al FMI conti finanziari e patrimoniali, il doppio rispetto al 2004 Dal 2007, l'80% per cento dei paesi OCSE genera informazioni sulle prestazioni (performance) dei servizi, e nel 2011 circa 2/3 hanno un sistema di bilancio che incorpora detta informazione Dal 1999, 111 paesi hanno intrapreso rapporti e studi sulla trasparenza fiscale, e fino al paesi avevano analizzato i proprio sistema tramite diagnosi standardizzate (PEFA) 9

Problemi generali Tendenza ad aumentare i disavanzi (deficit bias) asimmetria informativa /relazioni principale-agent common pool (Weingast et al, 1981 dilemma del prigioniero (Hallerberg e von Hagen, 1997) incoerenza intertemporale (Kydland e Prescott, 1977) legge di Wagner: la domanda di beni pubblici aumenta più che proporzionalmente al reddit Modello di Baumol: minore crescita della produttività del settore pubblico porta ad una quota crescente del governo nell'economia per mantenere i livelli di attività relativi a entrambi i settori uguali Elusione di bilancio: tassonomia aggiornata (Irwin, 2012) indebitamento nascosto: vendita e lease-back, trattamento asimmetrico delle attività e delle passività pensionistiche spesa differita: leasing operativo vs finanziario, parternariati Disinvestimento: vendita di beni, ma nessun impatto sui flussi futuri, cartolarizzazioni Transazioni e istituti ad hoc (special purpose vehicles) 10

Come sono stati affrontati questi problemi Deficit bias informazioni frammentata common pool dilemma del prigioniero tempo di incoerenza Elusione di bilancio indebitamento nascosto spesa differita Disinvestimento veicoli speciali Top-down, TSA, GFS Responsabilità / regole fiscali agenzie indipendenti MTBF / previsioni a lungo termine / DSA copertura entita e transazioni contabilità e reporting supervisione indipendente 11

Quadro analitico Tre strumenti principaliinformazione, processi/procedure, e regole tese a influenzare il comportamento dei politici e dei funzionari pubblici e a ottenere i risultati desiderati. I tre strumenti formano una sequenza logica: L'informazione tempestiva e rilevante è il primo passo essenziale Processi forniscono incentivi per decisioni efficaci Regole prescrivono azioni da parte di politici e funzionari pubblici Ma ogni strumento ha i suoi limiti: Informazione può essere costosa, un fine di per sé, e sollevare situazioni conflittuali Processi tendono ad essere dominati da routine e inerzia burocratica Le regole possono essere procedurale e / o restrittive. 12

Una proposta di legislazione integrata 13 a.Fiscal principles/rules b.Content and presentation of fiscal strategy c.Medium-term budget framework d.Fiscal risk management a.Budget documentation b.Procedures for budget preparation & approval c.Unit of appropriation, reallocation, & carryover rules d.In year reporting, contingency reserve, supplementary & excess vote a.Banking & cash management arrangements b.Collection, deposit, & retention of revenues c.Authority to commit & spend public funds d.Issuance of loans, guarantees & sale of assets a.Coverage & standards for accounting b.Timetable for preparation and submission of accounts c.External audit, internal audit & follow-up d.Sanctions Main Sections Key Provisions a.Minister of Finance, Line Ministers b.Treasury Secretary, Accountant General & Accounting Officers c.Parliament, Committees, and Fiscal Councils d.Auditor General II. Macro-Fiscal Policy III. Budgeting IV. Treasury Management V. Accounting & Audit I. Roles & Responsibilities VI. Oversight a.Local governments b.State-owned enterprises c.Extra-budgetary funds d.Other bodies

Perche quanto discusso e importante per lEuropa Molte delle innovazioni introdotte in maniera isolata, con scarso successo Nuova sorveglianza di bilancio UE sottolinea giustamente il concetto di "quadro", stabilisce i requisiti minimi, incoraggia le pratiche "migliori", attraverso meccanismi di pressione incrociate Ma corre simili rischi in quanto esistono tensioni tra un approccio dirigista e la titolarità dei paesi membri Disegno del compact/six pack appropriato, soggetto ad ulteriori miglioramenti, ma i rischi sono ancora alti nella sua attuazione 14

Medium-Term Budgetary Frameworks 15

Medium-term Fiscal Framework (MTFF) Principles of fiscal management Numerical fiscal rule Disclosure requirements Multi-year macroeconomic forecast Multi-year fiscal forecast Fiscal risk analysis Medium-term fiscal target Multi-year expenditure ceiling Multi-year spending allocations Planning margin Performance indicators/targets Detailed expenditure outturn Reconciliation of change from Budget Explanation of discrepancies InstrumentContent Medium-term Budget Framework (MTBF) Final Accounts Objective Fix permanent fiscal objectives State multi-year fiscal targets Set multi-year spending plans Report actual expenditure Detailed expenditure appropriations Other budgetary controls Reconciliation of changes from MTBF Fiscal Rule or Responsibility Law Annual Budget Authorize annual expenditure Piani fiscali e bilancio dello stato

Presupposti fondamentali per il successo di un MTBF: un bilancio annuale credibile e prevedibile; proiezioni macroeconomiche e demografiche a medio e lungo termine affidabili un processo di bilancio top-down unificato Prerequisiti

The inability to follow through with MT plans has led to fiscal drift SGP Budget Balance Forecast Error (Percent of GDP) Fiscal drift 18

19 Un bilancio annuale credibile

Previsioni macroeconmiche affidabili

Preparazione del bilancio deve seguire una sequenza dall'alto verso il basso (top down) per aiutare a preservare gli aggregati fiscali e mantenere disciplina mentre si discutono le priorita di spesa In tal modo tutte le decisioni più importanti sono prese allo stesso tempo Flessibiltadi bilancio: limitare pre-assegnazioni di gettito a specifiche voci si spesa La formulazione del bilancio

Limiti di spesa pluriennali: natura, livello e termini di restrizioni per future decisioni di bilancio Meccanismi di priorità di spesa Controlli delle spese e flessibilità Trasparenza e responsabilità Caratteristiche principali

23 Svezia: Tavole di raccordo

Valutazione di alcuni MTBFs I modelli vincolanti promuovono disciplina fiscale piu degli altri La coerenza tra i piani e consuntivie la capacità di spiegare eventuali divergenzesono essenziali per la credibilità Ce anche una certa evidenza empirica che gli MTBF promuovere una più efficace pianificazione a medio termine per comparti si spesa 24

MTBF hanno obiettivi multipli e sono parte di un più ampio quadro Non esiste un unico modello, alcuni funzionano meglio di altri (ma prendono atto del contesto) MTBFs richiedono certi prerequisiti: bilancio annuale credibile previsioni macroeconomiche affidabilie prudenti processo di bilancio top down Il loro design comporta più di semplici limiti di spesa: meccanismi per stabilire priorita controlli ex ante trasparenza e responsabilità Piu complessi di quanto appaiano

Qualita dellinformazione fiscale 26

Progressi recenti Numero crescente di paesi che adottano contabilita economico/finanziaria (accruals) Più ampia copertura dei conti: pubblica amministrazione, settore pubblico incluse istituzioni finanziarie, WGA Armonizzazione degli standards internazionali (GFSM2001, SNA/ESA95 IPSAS, e ora EPSAS?) Maggiore tempestività Attenzione al lungo termine e sostenibilità delle politiche fiscali 27

La copertura dei conti in alcuni paesi CountryPrincipleLegislature State-Owned EnterprisesCentral Bank Sub-national Govern- ment Selected Other Exclusions AustraliaCentral government and entities it controlsYes No Canada Central government and financially dependent controlled entities YesSome a No FinlandThe central governmentYesNo FranceThe stateYesNo New ZealandCentral government and entities it controlsYes No SwedenCentral governmentYesNo SwitzerlandCentral governmentYesNo United Kingdom Public sector bodies that exercise public functions or are substantially funded from public money NoYesNo b Yes Rescued financial institutions United StatesCentral governmentYes c Some d No Rescued financial institutions Note: the selected governments are those in Table 1 from advanced economies. a Largely self-financing state-owned enterprises such as Canada Post are not consolidated. b The UK government has said it will consolidate the central bank in future accounts. c The accounts provide only cash-based data on the finances of Congress. d For instance, the post office is consolidated but Amtrak and many financial enterprises are not.

La contabilità per competenza economica (accruals): alcune (false) obiezioni Perdita di controllo sulla cassa Controindicazioni con stanziamenti di cass Unico indicatore di bilancio il patrimonio netto Maggior complessita Difficile allineamento tra controllo parlamentare e stanziamenti di competenze e/o cassa e contabilita economico patrimoniale Costi Perdita di trasparenza 29

Problematiche piu recenti Comparabilità delle informazioni ex ante e ex post Indipendenza degli standard setters Agevolazioni fiscali (tax expenditures) 30

Gestione dei rischi fiscali 31

Cosa sono questi rischi fiscali? Deviazioni di breve-medio termine di variabili fiscali (flussi e stock) rispetto a quanto stabilito nel bilancio. Rischi economici generali (la crescita economica più bassa) Rischi specifici (catastrofi naturali), comprese le passività potenziali o contingenti (garanzie governative) Debolezze strutturali o istituzionali possono aumentare il rischio fiscale e limitare una sua corretta gestione poche fonti di gettito, più volatilità alto debito, minore flessibilità in risposta agli shock 32

Problemi Sistemi di contabilita di cassa e/o competenza giuridica inadeguati Competenza economico patrimoniali ha chiari vantaggi Ma gli standard internazionali non ancora adeguati in certe aspetti (parternariati, garanzie) Informazioni sulle esposizioni al rischio fiscale deve essere centralizzata per tenere conto di possibili interazioni e effetti di portafoglio 33

Alcune proposte Gestione dei rischi fiscali piu strutturata Rapporti o capitoli dedicati a rischi fiscali (circa una dozzina di paesi), sia come documenti di bilancio separati Identificare strategie atte a minimizzare e gestire i rischi Linee guida emanate del FMI (2009) 34

35 Establishing the context Monitoring and review Risk assessment Mitigating risk Communication and consultation Disclosing risk Identify and analyze risk Incorporate in budget

Islanda: Gestione del rischio fiscale 36

Cosa abbiamo imparato dalla recente crisi

Nuovi (vecchi) problemi Molte riforme non ben radicate e introdotte in modo frammentario Sistemi troppo rigidi, con tendenza a rompersi Enfasi sulla preparazione del bilancio e macro regole e scarse attenzione a trasparenza fiscale e l'esecuzione del bilancio e i controlli sulla spesa Informazioni insufficiente qualità, copertura, tempestività Importanza delle istituzioni 38

La crescita dei debiti pubblici Sources of Unexpected Increase in General Government Debt (percent of GDP, ) FRADEUNLDESPPRTGBRUSAGRCIRLISLAVE* Underlying fiscal position Revisions to 2007 deficit & debt Changes to government boundary Cash-accrual adjustments Exogenous shocks Macroeconomic shocks Financial sector interventions Policy changes Other factors Total Unforecast Increase in Debt * GDP-weighted average Unreported Deficits SoEs & PPPs Arrears Macroeconomic Risks Contingent Liabilities Stimulus / Consolidation Issues Revealed by the Crisis 39

Grecia: La tempestivita del dato contabile-statistico Revisions to General Government Deficit ( ) 40

La copertura istituzional dei conti pubblici 41

42 Problemi generati nel corso degli ultimi 2 decenni al di fuori della pubblica amministrazione sono ora al suo interno Gross General Government Debt (Percent of GDP) Portogallo: La copertura dei conti pubblici *Only includes Central Government SOE debt pre SOE & PPP reclassifications Non-SOE & PPP General Government debt SOE & PPP debt outside the General Government sector* General GovernmentGross Debt Arrears

Average percentage overspend Grecia: Slittamenti nelleseguire il bilancio 43

Portugal Arrears 3% of GDP 95% from outside the CG budget Greece Arrears 4.3% of GDP 91% from outside the CG budget In entrambi i paesi, gli arretrati sono emersi dall'esterno del perimetro del bilancio Arretrati di spesa ___________________________________ 44

Questioni da risolvere Affrontare segnalazione debole richiede fondamentale - riforme ma non glamour Contabilità, reporting fiscale, e statistici sulla base di standard riconosciuti a livello internazionale Estendere la copertura a tutti i settori fiscalmente rilevanti Controllo della spesa in una fase iniziale (controlli d'impegno) Divulgazione e la comprensione piena di rischi fiscali Trasferirsi in un processo di bilancio moderno necessita di profondi cambiamenti istituzionali seduti in tutti i livelli del sistema di governo e politica Tutto questo richiede tempo, investimenti in risorse, e buy- in tra enti 45

Considerazioni finali Un insieme di processi sempre più complessi, regole e sistemi, intrinsecamente legato l'uno all'altro. Informazione affidabile, tempestiva, completa è essenziale, ma si può portare eccedere L enfasi si è spostata verso la sostenibilità fiscale nei confronti di efficienza ed efficacia. Importanza del contesto, ma sindrome di "unicità". Larchitettura proposta individua elementi costitutivi Al di là di queste considerazioni, non esiste nessuna formula magica 46

Perche molte riforme nel settore pubblico vengono meno alle aspettative …o della frammentazione

Riforme del settore pubblico: cosa, perché, come Obiettivo: migliorare la governance pubblica complessiva in modo che l'interesse pubblico può essere perseguito nel modo più efficiente ed efficace possibile. Di solito realizzato attraverso la riforma della pubblica amministrazione e di gestione (PAM), compresa la gestione delle finanze pubbliche (PFM). Abbastanza semplice, ma ciascuno dei concetti sopra indicati raramente forniscono indicazioni operative. 48

Governance e interesse pubblico Molte definizioni: esercizio generale di autorità Più recente da IFAC / CIPFA: le modalità messe in atto per garantire che i risultati attesi per le parti interessate siano definiti e raggiunti L'interesse del pubblico condivide la stessa ambiguità interpretativa di "governance" Fondamentalmente concetti contestuali che richiedono Si richiede, per esempio, un giudizio di valore esplicito sulla redistribuzione del reddito, e le dimensioni dellintervento pubblico 49

Amministrazione pubblica o gestione finanziaria Un unicum sino a 30 anni fa, poi evoluzione parallela Amministrazioneistituzioni l'insieme di leggi, di procedure, regole e convenzioni che influenzano la politica fiscale e i suoi processi decisionali e di gestione La gestione finanziaria è alla base di qualsiasi riforma di governance e/o della pubblica amministrazione. Si basa in sostanza su strumenti atti a generare informazione tempestive, corretta, completa, e affidabile su eventi fiscali. Soprattutto per determinare i costi reali delloffrire beni e servizi pubblici e privati Ma l'informazione non è un fine in sé, ma un mezzo per migliorare le prestazioni. 50

Amministrazione pubblica e gestione finanziaria Gestione delle risorse finanziarie è centrale per tutte le riforme della amminstrazione pubblica Ma sembra essere stata trascurata in una serie di riforme incentrate sulla governance Perché? La gestione finanziaria è spesso percepita "... come razionale, tecnocratica e arcana. Ma non c'è nulla di tecnico in questa materia; ogni riforma ha conseguenze di policy se non politiche. 51

Caratteristiche e insidie delle riforme del settore pubblico Obiettivi? Cambiamenti fondamentali nei comportamenti Cambiamento nella distribuzione di costi (diffusi) e benefici (generalmente concentrati) Migliorare prestazioni e legittimità (esterna) Come? Regolamentazione restrittiva / coercitiva Normativo incentivi positivi Trasformativo culturale-cognitivo 52

Istituzionalizzare le riforme Le riforme non si fermano mai ma pochi paesi hanno una "cultura della riforma" a causa di.... tirannia dello status quo / interessi incentivi perversi (personale) Preparazione inadeguata, e tuttavia..... sovra-determinazione del problema scarse analisi delle fasi di attuazione (troppo ottimiste) prevalenza di riforme di facciata Dettate da consulenti esterni senza valorizzare la struttura coloro che attueranno le riforme Poca valutazione ex post 53

Riforme del settore pubblico in pratica I Triage tipico: diagnosi rapida tesa a fermare l'emorragia; verifiche piu approfondite solo in un secondo momento Ruolo dei consulenti esterni (OCSE, UE, IFIs) Reazioni tipiche: Difesa dello status quo (cioè, la negazione); dominanza della routine Riconoscimento di potenziali problemi (accettazione riluttante) Il pieno riconoscimento e lo sviluppo della visione (appropriazione) 54

Riforme del settore pubblico in pratica II Focus reale su inputs, ma il messaggio e sugli effetti ultimi delle riforme; cio crea confusione Credibilita esterna facilmenet raggiungibile adottando best practices, ma limpatto e di breve durata Riforme de jure piuttosto che de facto riforme conducono a discrepanze nella fase di attuazione Pericolo di frammentazione Considerazioni strategiche e tattiche Accountability verticale e orizzontale Chi sono i campioni della riforme? Chi coordina cosa? Tempi e sequenze logiche 55

Continuità o sostenibilità delle riforme Molte riforme sono state progettate in assenza di una chiara visione del ruolo e delle funzioni dello Stato Riforme coordinate da consulenti di natura politica Posizioni di vertice nella amministrazione pubblica anche soggette a spoil system Accountability verticaleframmenatzione e silos Alcune riforme, come ad esempio la proliferazione di istituzioni autonome corpi, aziende di Stato, e di PPP, un tentativo di by-passare la disciplina di bilancio 56

Riforme formali o sostanziali Spesso dettate dallalto, influenzate da best practices internazionali e/o direttive europea Dettate da conformita (compliance) piuttosto che da motivi sostanziali Comunicate poco e male Preparate scarsamente nella nella loro fase di gestazione, con poca attenzione alla fase di attuazione Raramente "possedute" da parte dei responsabili della loro attuazione 57

Riassumendo Il contesto e essenzialema ce il rischio di unicita Si sa poco poco circa gli esiti finali o impatti delle riforme sulla società nel suo complesso Difficile definire i criteri per valutare il successo Spesso modifiche in fase di attuazione Poca attenzione alla valutazione ex post Rischio di riforme importateschiavitu dei ranking e indici internazionali 58

Più facile a dirsi che a farsi? Gli errori più comuni Prescrizione prima della diagnosi Riforme importate Coalizione insufficiente Scarsa capacità di attuazione. Fretta e mancanza di continuita Eccessivo affidamento su consulenti esterni Ignoranza del contesto Danni collaterali Suggerimenti Diagnosi dettagliata dei problemi reali. Le riforme non sono mai tecniche ma sempre politiche Adeguate alle capacita esistenti Tempopreparazione, esecuzione, valutazione Valorizzare risorse interne con supporto esterno mirato Attenzione al contesto ma anche alla particolare cultura istituzionale delle organizzazioni /procedure da riformare Minimizzare danni collaterali 59

Grazie per lattenzione 60