Scuola superiore dell’economia e delle finanze “Ezio Vanoni” Dipartimento di scienze economiche Seminario VALUTARE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: IDEE PER SISTEMI DI CONTROLLO PIU’ EFFICACI Vincenzo Lo Moro

L’incontro è basato in gran parte su un articolo pubblicato a fine 2011: “In un diverso Stato”: come controllare e valutare la pubblica amministrazione italiana, pubblicato sulla rivista “Sviluppo e Organizzazione”, n. 246, Edizioni ESTE, Milano, rielaborato e approfondito per l’occasione. Vincenzo Lo Moro lavora in Istat dove è stato Direttore Della Diffusione, del Sistan, del Bilancio e Pianificazione. Precedentemente ha svolto attività di ricerca e consulenza sul funzionamento delle organizzazioni pubbliche. Le opinioni e le proposte espresse in questo seminario sono a titolo personale e non coinvolgono in alcun modo l’Istituto nazionale di statistica.

Panoramica 30 anni di legislazione in materia di controllo; Le norme del 2009; 10 punti critici; Quattro proposte: Semplificare; Concentrare le risorse; Identificare un soggetto terzo; Rivedere l’incentivazione di risultato; Un metodo per il 2013. 10 punti critici

Filoni legislativi, inizialmente ben divaricati, quindi convergenti, infine sovrapposti. Controllo di gestione ben identificato con la 286/99 Molte mode, terminologia a volte ambigua, significato di alcuni termini diverso a seconda del “filone”. Veloce escursus

Anni ’80 – ’90 1/4 Legge 93/83 – Legge 29/93: pubblico impiego, dirigenza, distinzione dei ruoli, soddisfazione utenti, analisi dei costi e rendimenti; “realizzazione degli obiettivi”, “corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche”; “imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, mediante valutazione comparativa dei costi e rendimenti” Analisi (e sorveglianza) dei costi e rendimenti come traduzione di “buon andamento” costituzionale Terminologia semplice ed essenziale; metodologia non meglio definita

Anni ’80 – ’90 2/4 (art. 64 - Rilevazione dei costi) Le amministrazioni pubbliche individuano i singoli programmi di attività e trasmettono alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, al Ministero del tesoro e al Ministero del bilancio e della programmazione economica tutti gli elementi necessari alla rilevazione ed al controllo dei costi. Ferme restando le attuali procedure di evidenziazione della spesa ed i relativi sistemi di controllo, il Ministero del tesoro, al fine di rappresentare i profili economici della spesa, previe intese con la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, definisce procedure interne e tecniche di rilevazione e provvede, in coerenza con le funzioni di spesa riconducibili alle unità amministrative cui compete la gestione dei programmi, ad un'articolazione dei bilanci pubblici a carattere sperimentale. Programmi e attività <-> costi Gestione dei programmi e bilanci pubblici a carattere sperimentale i.e. contabilità generale ed analitica La contabilità era intanto ferma alla 468/78 (e ‘88): Bilancio di competenza e di cassa; legge finanziaria; Nessun riferimento a “viste” diverse da quelle per capitolo (natura)

Anni ’80 – ’90 3/4 L’articolo 64 del d.lgs 29/93 che, meritoriamente cerca un collegamento con i dati di bilancio, sembra non avere riscontro, almeno inizialmente. Infatti, negli stessi anni la legislazione contabile era sostanzialmente ferma, basata sulla 468/78 e successive integrazioni del 1988. La contabilità economica analitica, che la RGS tenterà di diffondere a tutte le amministrazioni dello Stato negli anni successivi, rimane permanentemente un esercizio separato e poco incisivo. Grande equivoco: contabilità generale e contabilità analitica. Che fine fanno i budget e la contabilità economica nei Ministeri?

Anni ’80 – ’90 4/4 La visione del controllo, definito “interno”, appare coerente con la successiva legge 20/1994, di riforma della Corte dei Conti, che riduce il proprio ambito di controllo preventivo di legittimità e si attrezza per svolgere il controllo esterno successivo sulla gestione: verificare la legittimità e la regolarità delle gestioni; verificare il funzionamento dei controlli interni; accertare la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge; valutare comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa. Grande occasione mancata.

Dal 1997 al 2001 L. 59/97; dlgs. 300/99: divisionalizzazione dlgs.286/99: controllo di gestione dlgs. 94/97: contabilità Dlgs. 165/2001: pubblico impiego LE NORME APPAIONO COERENTI E IN LINEA CON QUANTO GIA’ DELINEATO NEL DLGS. 29/93

Dal 1997 al 2001 (contabilità e organizzazione) Bilancio decisionale e gestionale Unità previsionali di base “Vista” per finalità: Funzioni obiettivo Budget per centri di responsabilità, contabilità analitica e controllo di gestione Indirizzo politico e gestione dirigenziale Responsabilità delle risorse assegnate Risultati per missione o programmi Responsabilità del raggiungimento degli obiettivi con le risorse assegnate

Dal 1997 al 2001 dlgs.286/99: controllo di gestione Il d.lgs 286/99 segna “l’emancipazione” delle norme sul controllo da quelle sul pubblico impiego, essendo interamente dedicato alla valutazione dei costi e dei rendimenti dell’azione amministrativa. Il controllo viene suddiviso in quattro componenti: garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa (controllo di regolarità amministrativa e contabile); verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione); valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazione della dirigenza); valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo strategico). (art. 1)

(contabilità e pubblico impiego) - 2012 1/4 (contabilità e pubblico impiego)

(contabilità e pubblico impiego) (L.196/2009) - 2012 2/4 (contabilità e pubblico impiego) (L.196/2009) In sostanza, l’accento della funzione di verifica del Ministero è posto sui risultati relativi agli obiettivi finanziari concordati in sede europea, ma “trabocca” verso i risultati non finanziari e quindi, in sostanza, di performance organizzativa. Ciò è ribadito all’art. 41 che prevede il Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato a cadenza triennale; D.lgs. 31 maggio 2011, n. 91, art.19) - Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio coerente con il sistema di obiettivi e indicatori del Piano della Performance; Circolari con schemi di Note Integrative; Iniziativa congiunta CiVIT-RGS (Convenzione con anche SSEF) per “Progetto sperimentale sulla riconciliazione tra ciclo della performance e ciclo del bilancio, per un coordinamento dei sistemi di misurazione e valutazione”

(contabilità e pubblico impiego) - 2012 3/4 (contabilità e pubblico impiego) D.Lgs. 150/2009 La tematica centrale è “ottimizzazione del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”. Il filone è quello del d.lgs. 286 del 1999. Spariscono i Servizi di controllo interno, gli uffici di Valutazione e Controllo Strategico vengono sostituiti da Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV) e viene costituita la CiVIT; In estrema sintesi, viene chiesto a tutte le amministrazioni di predisporre un Piano della Performance (basato su un Sistema di misurazione e valutazione della performance, predisposto dall’OIV) e un Programma triennale per la trasparenza.

2009 - 2012 4/4 (contabilità e pubblico impiego) 150/2009: Tralasciando il Programma per la trasparenza, il Piano della performance richiede alle amministrazioni di definire obiettivi e risultati, con relativi indicatori, concernenti una sequenza ideale composta da: performance organizzativa, riguardante risultati dell’intera amministrazione; performance individuale dei dirigenti, nelle due distinte fasce previste; performance individuale (o di gruppo) del personale operativo.

Nel complesso Si tratta di un assetto normativamente coerente, ma anche ridondante in diversi punti e lacunoso in altri, eccessivamente oneroso per gli adempimenti richiesti alle singole amministrazioni e decisamente “duplicato” nell’ambito della valutazione della performance organizzativa, che sotto diverso nome compare anche nelle Note integrative al bilancio. È oggettivamente difficile eliminare del tutto l’ambiguità sulla competenza per la valutazione della performance organizzativa (una collocazione di esclusiva competenza DFP o RGS non appare senz’altro soddisfacente), ma una strada diversa forse è percorribile, partendo da una forte semplificazione.

La risposta a questa situazione è basata su “raccordi”, “riconciliazioni”, “rimandi” tra documenti e regole e sul Progetto sperimentale sulla riconciliazione tra ciclo della performance e ciclo di bilancio, per un coordinamento dei sistemi di misurazione e valutazione

Alcuni termini di moda negli anni Tempi e metodi produttività C-output – D-output Carichi di lavoro Efficacia interna/esterna EEE X-efficiency Valore della spesa/catena del valore Costi e rendimenti Qualità totale Analisi dei processi Servizi di controllo interno Ufficio valutazione e controllo strategico Balanced scorecard Performance management MBO OIV Nuclei di analisi e valutazione della spesa SPENDING REVIEW

10 punti critici Prevalenza della logica da adempimento, nelle norme, negli schemi e nei comportamenti; processo laborioso a volte fine a se stesso; comunicazioni interne pesanti; Note preliminari e Piani di attività, Relazioni sui risultati e rendiconti sono sempre esistite (poco lette, poco leggibili, autoincensanti). Migliorarle invece di creare un nuovo documento. Nel settore privato il documento di bilancio annuale è fortemente legato alla Relazione sull’attività nella quale vengono prese in considerazione tutte le variabili chiave della gestione; Di conseguenza, esigenza continua di “raccordo”; 2. Un documento (piano performance) in più e non solo. Perché aggiungere invece di migliorare l’esistente 1. Pesantezza procedurale, cambio di programma, obiettivo, organizzazione, all’ordine del giorno: se si “adempie” con attenzione -> appiattimento; se si guarda alla sostanza -> contenzioso

10 punti critici 4. Il mandante rimane la collettività (assemblee elettive) ed asimmetrie informative, scoraggiamento, rumori di fondo dovrebbero essere contrastati puntando sulla semplicità e la chiarezza (invece la documentazione si moltiplica, l’esposizione in Internet diventa disordine informativo e l’analisi vera stenta ad emergere); 5. Si sottovaluta il peso delle trasversalità (sia interne che esterne alle amministrazioni). La logica MBO appare insufficiente in questo caso, per un effettivo recupero di efficienza (es. GAO); 6. Troppi organismi. Si finisce per impoverire proprio la funzione che si vuole più enfatizzare: quella di pianificazione e controllo; 4. Il sistema sembra favorire più l’accordo (dalla negoziazione alla collusione) tra politici e dirigenti che un vero controllo della collettività; 5. I settori trasversali hanno un enorme peso nelle amministrazioni pubbliche, i processi che attraversano più settori sono all’ordine del giorno. Se se tiene conto solo in logica MBO, non si hanno miglioramenti significativi. Es. Gao: overlap, duplication, segmentation. 6.Eccesso di strutture e svilimento PeC

10 punti critici 7. Un nuovo sistema informativo per la valutazione? No, dovremmo avere sistemi gestionali da cui trarre i dati necessari per la misurazione e la valutazione; 8. Ambiguità e professionalità degli OIV. Quanto organismo terzo, quanto controllo interno, dove è finito il controllo esterno? 9. Esiste veramente il cascading degli obiettivi dalla performance organizzativa a quella individuale? Analisi e sintesi degli indicatori. 10. Sottovalutata la mutabilità del contesto e la crisi finanziaria; impossibile avere dati di serie storica di performance;

1. Semplificazione Il primo passo di un processo di semplificazione, risparmio e riduzione degli adempimenti è molto semplice: portare tutto quel che concerne la performance organizzativa (non quella individuale) a ridosso dei documenti contabili, sia preventivi che consuntivi. Più precisamente fare di Note integrative e Piano e Relazione della Performance, per la parte strategica e organizzativa, un unico documento che accompagna il Bilancio preventivo e il Rendiconto.

Semplificare Tre fotocopie: il piano performance “organizzativa”; la Nota integrativa; le citazioni del Piano nel Programma per la Trasparenza. Inoltre i richiami al Bilancio nel Piano. Una ridondanza inutile. La Nota integrativa è sufficiente, come sede di definizione e valutazione della performance organizzativa e di programma.

Valutare Di fatto, troppi organismi, in parte sovrapposti e con ruoli ambigui (interni o esterni?) Investire sui servizi P&C interni, professionali, deontologici e su un efficace, integrato momento di controllo esterno, forse sull’esperienza della spending review

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Il soggetto terzo Quale controllore esterno, auditor indipendente? Meglio di OIV e Nuclei analisi e valutazione della spesa sarebbero: Sezione di Corte dei Conti? CNEL? CiVIT al termine dei cinque anni di “assistenza alla crescita”?

Il soggetto terzo Corte dei Conti e dei Risultati Esperienze estere Gran Bretagna: assetto totalmente indipendente e funzioni molto simili a quelle che attualmente dovrebbero svolgere gli OIV e i NAV Finanziariamente è possibile

Il soggetto terzo Missione principale: Analisi/studi: Su mandato: Performance organizzativa; Legittimità; Qualità dei servizi; Analisi/studi: Efficacia programmi di governo; Analisi per processi; Duplicazioni, sovrapposizioni, frammentazioni; Metodi alternativi di analisi (tecniche controfattuali; qualitative; revisione spesa…); Su mandato: Attività, ispettiva; audit…; Due diligence…

4. Incentivazione L’incentivo migliore per un dirigente è aver fatto bene il proprio dovere e sentirsi ricompensato nella posizione o nella carriera L’indennità di risultato connessa alla valutazione provoca comportamenti imprevedibili (se non opportunistici) nell’attività corrente, nella selezione delle priorità, nelle relazioni d’ufficio

Un’ultima provocazione La ricompensa monetaria non è necessaria e forse deviante La gran parte della letteratura moderna sull’organizzazione mette fortemente in discussione l’efficacia degli incentivi monetari nel privato … Eliminare l’indennità di risultato per i dirigenti, mantenendo la valutazione. In ogni caso, per tutto il personale, si remunera lo stretto necessario, non tutto lo stanziamento di bilancio “per forza”

Riassumendo Semplificare la documentazione Concentrare le risorse interne Identificare un soggetto terzo esterno; Rivedere l’incentivazione di risultato, cioè dissociare la performance organizzativa dalla gestione delle risorse umane.

5. Un metodo per il 2013 In una fase in cui si dovrà costantemente o drasticamente ridurre la spesa per evitare default parziali, il lavoro potrà essere inverso a quello attuale Oggi si assegna un obiettivo a risorse date In realtà, dare come obiettivo la riduzione delle risorse impiegate, impone a tutti di “rivedere la spesa” Metodo base – costi-efficacia e catena del valore nel 90% dei casi

5. Invece di…. … “le amministrazioni, ai fini del trattamento accessorio…, valutano la performance del personale dirigenziale in relazione ..a) al raggiungimento degli obiettivi individuali e relativi all’unità organizzativa, nonché al contributo assicurato alla performance complessiva dell’organizzazione. Gli obiettivi, predeterminati … devono essere specifici, misurabili, ripetibili, ragionevolmente realizzabili e collegati a precise scadenze temporali; (SMART = Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Time-specific) (…) Ciascuna amministrazione monitora annualmente, con il supporto dell’OIV, l’impatto della valutazione in termini di miglioramento della performance e sviluppo del personale …” Art. 5, decreto “spending review”