LA GESTIONE DI UN SISTEMA COMPLESSO: il caso del bacino del Po Alessandro Daraio Alessia Rossi

Sommario La pianificazione di bacino: un sistema complesso di beni pubblici e comuni Evoluzione normativa Il bacino del Po: caratteristiche e attori L’utilizzo delle risorse: criticità e conflitti Il sistema di regolazione Verso una nuova stagione nel governo del territorio: il PSS Valle del fiume Po

1. La pianificazione di bacino: un sistema complesso di beni pubblici e comuni INDIETRO

Cos’è un bacino idrografico Il bacino idrografico è il territorio nel quale scorrono tutte le acque superficiali attraverso una serie di torrenti, fiumi ed eventualmente laghi per sfociare al mare in un'unica foce, a estuario o delta (Dir. 2000/60/CE)

Gestione delle risorse naturali Il bacino idrografico è un insieme complesso risorse naturali, in gran parte rinnovabili. “La distinzione tra risorse, come stock di capitale, e il prelievo di unità utilizzate, come flusso, è particolarmente rilevante riguardo alle risorse rinnovabili, per le quali è possibile determinare un tasso di reintegro. Fintantoché il tasso medio di prelievo non supera il tasso medio di reintegro, una risorsa rinnovabile si conserva nel tempo” (Ostrom, 1990)

Il sistema delle risorse del bacino ACQUE SUOLO AMBIENTE -RISCHIO (IDRAULICO E IDROGEOLOGICO)

MITIGAZIONE del RISCHIO Caratterizzazione SOTTRAIBILITÀ BASSA ALTA ESCLUDIBILITÀ DIFFICILE Beni pubblici MITIGAZIONE del RISCHIO AMBIENTE (qualità della vita) Risorse comuni ACQUA SUOLO FACILE Beni di club Beni privati L’offerta di beni pubblici e la corretta gestione delle risorse comuni costituiscono gli obiettivi della pianificazione di bacino

Un sistema possibile? Il perseguimento dei diversi obiettivi può creare Conflitti ad esempio tra tutela ambientale e difesa dal rischio idraulico Sinergie ad esempio tra tutela ambientale e qualità delle acque Da una visione gerarchica (alcuni obiettivi sono più importanti di altri) si passa a una visione integrata (devono essere perseguiti contemporaneamente tutti gli obiettivi, nell’ottica della sostenibilità)

2. Evoluzione normativa INDIETRO

Normativa in tema di difesa del suolo Cod. Civ. 1856: principio delle “acque pubbliche e demaniali” L. 862/1882: ”Bonifica idraulica e il risanamento igienico delle acque acquitrinose” L. 2644/1884 “Utilizzazione delle acque” R. D. 523/1904: “Testo unico delle leggi intorno alle opere idrauliche delle diverse categorie” R. D. 959/1913: “Testo unico delle disposizione di legge sulla navigazione interna” R. D. 215/1933: “Nuove norme per la bonifica integrale” R. D. 1775/1933: “Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici” L. 319/1976: “Norme per la tutela delle acque dall’inquinamento”

Normativa in tema di difesa del suolo L. 183/89 “Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo” Definisce il suolo come “il territorio, il suolo, il sottosuolo, gli abitanti e le opere infrastrutturali” Definizione del bacino idrografico come entità territoriale nella quale svolgere l’attività di pianificazione e programmazione Istituzione delle Autorità di Bacino e previsione dei Piani di Bacino Idrografico

Normativa in tema di difesa del suolo Prevede la possibilità per le Autorità di Bacino di adottare misure di salvaguardia temporanee e di approvare i piani di bacino per sottobacini o per stralci relativi a settori funzionali al fine di indirizzare il Piano di Bacino A partire da questa possibilità le Autorità di Bacino hanno affrontato prioritariamente le finalità inerenti l’assetto idrogeologico. Il PAI del bacino del Po è stato approvato nel 2001

Normativa in tema di risorse idriche L. 36/94 “Disposizioni in materia di risorse idriche” Razionalizza il governo del servizio idrico, considerando in modo integrato l’intero ciclo delle acque (dall’approvvigionamento alla depurazione), grazie all’istituzione degli ambiti territoriali ottimali (ATO). Introduce il principio secondo cui tutte le acque sono pubbliche, anche quelle sotterranee Introduce il concetto di “deflusso minimo vitale” dei corsi d’acqua

Normativa in tema di difesa del suolo L. 267/98 “Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 180/98, recante misure urgenti per la prevenzione del rischio idrogeologico ed a favore delle zone colpite da disastri franosi della Regione Campania” Predispone indicazioni metodologiche, tecniche e procedurali sulla elaborazione dei PAI Introduce accanto il concetto di pericolosità quelli di vulnerabilità e di valore del bene esposto (analisi del rischio totale) Introduce una deroga al sistema della l. 183/89 per la redazione dei piani straordinari per le aree a rischio più elevato

Normativa in tema di difesa del suolo D. Lgs. 152/99 Introduce un nuovo strumento di pianificazione: Piano di Tutela delle Acque Di competenza delle Regioni (criterio di integrazione tra livelli di piano di tipo ascendente) I Piani a livello di Bacino sono formati da una pluralità di piani stralcio adottati dalle Regioni

Normativa in tema di difesa del suolo Introduce un nuovo iter procedurale per l’adozione del PAI e stabilisce il 30 aprile 2001 come scadenza ultima per la sua adozione da parte delle Adb. Istituisce le conferenze programmatiche, come sede di confronto inter-istituzionale dove condividere le scelte dettate da un interesse sovralocale che possono incidere a livello locale

Normativa in tema di risorse idriche Dir. 2000/60/CE “Direttiva che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque” Obiettivi: Raggiungimento di un buono stato delle acque entro il 2015 Gestione delle acque a scala di distretto idrografico Abbinamento a valori limite di emissione di standard di qualità ambientale Valutazione economica del valore dell’acqua al fine di una utilizzazione efficiente Partecipazione attiva dei cittadini Razionalizzazione delle legislazioni

Normativa in tema di decentramento amministrativo L. 142/90 Attribuisce ai Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (PTCP) specifiche competenze in materia di difesa del suolo, valorizzazione ambientale e difesa dalle calamità Il PTCP può quindi essere considerato lo strumento di pianificazione all’interno del quale ricomporre e raccordare tutti gli interessi sovralocali inerenti la tutela dell’ambiente e lo sviluppo del territorio

Normativa in tema di decentramento amministrativo L. 59/97 Prevede, come compiti di rilievo nazionale, il sistema di protezione civile, la difesa del suolo, la tutela dell'ambiente e della salute Pone con ciò un evidente temperamento al criterio della sussidiarietà, principio ispiratore del decentramento amministrativo

Normativa in tema di decentramento amministrativo L. 112/98 Individua la gestione del territorio come compito di rilievo nazionale Affida alle Regioni la gestione del demanio idrico Assegna alle Regioni il compito di prevedere che i PTCP assumano il valore e gli effetti di piano di tutela

Normativa in tema di decentramento amministrativo L. 267/00 “Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali” Definisce di competenza provinciale il settore della difesa del suolo Affida alla Provincia il compito di raccogliere e coordinare le proposte avanzate dai Comuni ai fini della programmazione economica, territoriale ed ambientale della Regione

La riforma della Costituzione L. Cost. 3/01 Riforma Titolo V della Costituzione La Cost. all’art. 117 prevede: “[…] Lo Stato ha potestà legislativa esclusiva nelle seguenti materie: […] s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: […] protezione civile; governo del territorio; […] grandi reti di trasporto e di navigazione; […] produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; […] valorizzazione dei beni culturali e ambientali […]. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. […]”

La riforma della Costituzione L. Cost. 3/01 Riforma Titolo V della Costituzione Le tematiche afferenti al sistema del bacino non sono esplicitamente citate dal testo costituzionale, bisogna perciò tentare un’interpretazione: La tutela della qualità delle acque è competenza esclusiva dello Stato. Se ne potrebbe delegare la potestà regolamentare alle Regioni L’uso produttivo delle acque dovrebbe rientrare nella competenza esclusiva delle Regioni La difesa del suolo potrebbe rientrare nella competenza esclusiva dello Stato (organicamente connessa alla tutela dell’ambiente) o ritenere che sia oggetto di competenza concorrente (afferente al governo del territorio). Per quanto riguarda l’uso potabile saremmo in regime di legislazione concorrente (piano degli acquedotti)

Lo stratificarsi della legislazione regionale Ciascuna Regione ha legiferato nelle materie di propria competenza, complicando il quadro normativo di riferimento per il bacino del Po Esempi legislazione Regione Emilia Romagna L. R. 3/1999 “Riforma del sistema regionale e locale” L. R. 3/2000 “Disciplina regionale sulla tutela ed uso del territorio” L. R. 1/2003 “Modifica della legge regionale 25/99 sugli ambiti ottimali ed il servizio idrico integrato” L. R. 7/2004 “Disposizioni in materia ambientale”

Una rivoluzione in atto D. Lgs. 152/06 Codice Ambientale Si occupa di: procedure per la VAS, per la VIA e per l'autorizzazione ambientale integrata (IPPC) difesa del suolo e lotta alla desertificazione, tutela delle acque dall'inquinamento e gestione delle risorse idriche gestione dei rifiuti e bonifica dei siti contaminati tutela dell'aria e riduzione delle emissioni in atmosfera tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente Recepisce la Dir. 2000/60, definisce i distretti idrografici, isitutisce le Autorità di distretto e sopprime le Adb Sono già state approvate alcune modifiche

3. Il bacino del Po: caratteristiche e attori INDIETRO

Bacino Idrografico del fiume Po Po: 652 km – portata max. 10.300 m3/s 141 affluenti Dimensioni bacino: circa 74.000 km2 (quasi 1/4 della superficie italiana)

Pressioni sul bacino

Appropriazione dell’acqua STOCK PRESENTE: 78 miliardi m3 di cui 47 miliardi m3 arrivano in Adriatico PRELIEVI: Acque superficiali: 25 miliardi m3 Acque sotterranee: 4,3 miliardi m3

Occupazione del suolo Azzurro = fondo, nessuna luce/mare aperto Nero = luce intensa presente nel 1992-93 e nel 2000 Rosso = luce molto più intensa nel 2000 Giallo = luce presente nel 2000 non nel 1992-93 Grigio chiaro = luce soffusa stabile nel 1992-93 e nel 2000 Blu = Luce meno intensa o scomparsa nel 2000 Media annuale dell’intensità della luce notturna emessa nel bacino padano (NOAA-NESDIS,National Geophysical Data Center, Boulder, Colorado, USA)

Un’antropizzazione dalle radici lontane Etruschi e Romani realizzano le prime opere IX-XIII Sec. Benedettini/Cistercensi: opere di bonifica Gonzaga - Bentivoglio – Farnese: opere di canalizzazione Repubblica di Venezia -1501- “Magistrato delle acque” Regno Napoleonico -1806- “Magistrato civile per i lavori generali che riguardano il grande sistema del Po” 1907 – Magistrato per le acque per le province venete e di Mantova 1924 – Circolo di Ispezione del Genio Civile per il Po 1956 – Magistrato per il Po

Gli attori presenti nel bacino padano Una storia antica di “lotta” tra l’uomo e la natura per la condivisione del territorio: il bisogno di un intervento sul fiume e sulle aree circostanti e la necessità di difesa dallo stesso sono sempre stati sentiti. La gestione di questi aspetti ha iniziato ad essere governata da diverso tempo, anche se spesso in modo settoriale e con scale territoriali non uguali a quella ottimale del bacino idrografico. Oggi nella gestione del bacino del Po intervengono numerosi soggetti, con differenti competenze, sfere di intervento ed autorità

Gli attori presenti nel bacino padano ENTE AMBITO COMPETENZE UE L’UE definisce il quadro delle politiche strategiche di lungo termine (Strategia di sviluppo sostenibile, Göteborg 2001) e le azioni per attuarle (VI Programma di azione ambientale) attraverso le direttive quadro, impone gli obiettivi da raggiungere e definisce i principi a cui ispirarsi. Direttiva 2000/60 Direttiva 2007/60

Gli attori presenti nel bacino padano ENTE AMBITO COMPETENZE Stato Lo Stato recepisce le Direttive UE e individua il quadro di riferimento per tutte le Regioni italiane Codice ambientale Competenza esclusiva / competenza concorrente Finanzia la difesa del suolo

Gli attori presenti nel bacino padano ENTE AMBITO COMPETENZE AdB Po Il territorio di competenza è delimitato non su base politica, ma con criteri geomorfologici e ambientali Obiettivo: assicurare la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la fruizione e la gestione del patrimonio idrico e la tutela degli aspetti ambientali nell’ambito dell’ecosistema unitario del bacino idrografico. Programmazione, pianificazione e attuazione di interventi con lo scopo della difesa del suolo e della tutela delle acque Strumento principale: Piano di Bacino, PAI Verrà sostituita dall’Autorità di distretto che si occuperà della gestione del bacino (e non del “governo”)

Gli attori presenti nel bacino padano ENTE AMBITO COMPETENZE AIPo Ha sostituito il Magistrato per il Po dopo il passaggio delle competenze alle Regioni Progettazione, realizzazione e gestione delle opere idrauliche Polizia idraulica Servizio di piena

Gli attori presenti nel bacino padano ENTE AMBITO COMPETENZE ARNI Agenzia della Regione Emilia Romagna che attua l’Intesa Interregionale per la navigazione Responsabile per la navigazione interna Si occupa di: Progettazione di infrastrutture Direzione lavori fluviali ed idroviari Monitoraggio e gestione delle vie fluviali Produzione e manutenzione della segnaletica fluviale Gestione delle infrastrutture fluviali ed idroviarie Manutenzione delle idrovie Dragaggio fluviale Gestione di un ufficio idrografico fluviale

Gli attori presenti nel bacino padano ENTE AMBITO COMPETENZE Regioni Nel bacino del Po sono presenti 7 Regioni (una a statuto speciale) ed una Provincia Autonoma Piano di Tutela delle Acque Gestione del demanio idrico Pianificazione territoriale Programmi di valorizzazione economica (Programma di Sviluppo Rurale, politica di sviluppo territoriale, ecc)

Gli attori presenti nel bacino padano ENTE AMBITO COMPETENZE Province Pianificazione territoriale Pianificazione settoriale (es. Piano cave) Comuni Pianificazione urbanistica Funzioni amministrative primarie Comunità montane Gestione del territorio Tutela e promozione della montagna Parchi Tutela e valorizzazione ambientale

Gli attori presenti nel bacino padano ENTE AMBITO COMPETENZE ATO Governo del servizio idrico integrato Servizi tecnici di bacino Manutenzione dei corsi d’acqua per la sicurezza dei cittadini e del territorio Consorzi di bonifica Derivazione di acqua per uso irriguo Distribuzione dell’acqua agli agricoltori Scolo dei terreni irrigui Protezione civile Gestione delle emergenze

Sicurezza e ambiente: beni pubblici I BENI PUBBLICI sono beni e servizi i cui benefici si distribuiscono indivisibilmente sull’intera collettività: nessun soggetto può essere escluso dal beneficiarne e il fatto che ne usufruisca un soggetto non diminuisce l’utilità per il resto della collettività INDIETRO

Acqua e suolo: risorse comuni LE RISORSE COMUNI sono beni, naturali o artificiali, sfruttatI in comune da più utilizzatori, dove i processi di esclusione dall’uso dei potenziali beneficiari sono difficili e/o costosi, anche se non necessariamente impossibili, ma, a differenza dei beni pubblici, il loro utilizzo da parte di un certo numero di soggetti sottrae utilità al resto della collettività. INDIETRO