Un’occasione clamorosamente mancata Provincia di Roma 24 settembre 2012 Legautonomie - Luiss Business School - Unicredit Presentazione della ricerca : Dal federalismo demaniale alla valorizzazione del patrimonio pubblico Mario Collevecchio* Un’occasione clamorosamente mancata * Esperto di Legautonomie - Professore a contratto della SPISA, Università degli Studi “Alma Mater” di Bologna, già Direttore Generale del Ministero dei Trasporti e della Provincia di Pescara. Titolare dello Studio Collevecchio – PA Consulting - Pescara Studio Collevecchio

Organizzazione della ricerca Tempi La ricerca parte nell’autunno del 2010 e si protrae per oltre un anno Obiettivi ● esplorare e chiarire i contenuti della normativa in materia di attribuzione di beni agli enti territoriali ( decreto lgs. 28 maggio 2010, n. 85) nel quadro più generale della disciplina giuridica del patrimonio pubblico e del federalismo fiscale ● approfondire l’analisi degli aspetti economico – finanziari e ricercare le strategie e gli strumenti più idonei per la valorizzazione dei beni ● agevolare le operazioni degli enti locali in ordine alla individuazione, richiesta di attribuzione, acquisizione e valorizzazione dei beni dello Stato attraverso la redazione di una “guida operativa” di ausilio all’attuazione del d. lgs. 85/2010

Organizzazione della ricerca (segue) Operatività Articolazione in fasi di studio affidate ad un Gruppo di lavoro esperto con supporto di un Comitato scientifico Gruppo di lavoro Prof. Franco Fontana (Luiss Business School) Prof. Mario Collevecchio (Legautonomie) Coordinatori Prof. Raffaele Oriani (Luiss Business School) Prof. Enzo Peruffo (Luiss Business School) Dott.ssa Rosella Santella (Luiss Business School) Avv. Laura Lunghi (PhD Law & Economics Luiss Guido Carli) Dott. Marco Recalcati (Unicredit Corporate Banking) Dott. Federico Sancese (Unicredit Corporate Banking) Dott. Mauro Battaglini (Unicredit Corporate Banking) Arch. Michela Anzuini (Master Luiss - Colliers) Ing. Daniele Taddei (Master Luiss – Colliers) Ing. Pietro Collevecchio (Studio Collevecchio – PA Consulting) Studio Collevecchio

Fasi della ricerca Fase 1 : Analisi della legislazione inerente la disciplina del patrimonio e del federalismo demaniale nel quadro del federalismo fiscale Fase 2 : Ricognizione delle tipologie di beni da attribuire agli enti locali. Il processo di due diligence. L’analisi urbanistica Fase 3 : Individuazione delle operazioni per la valorizzazione economica e finanziaria dei beni da trasferire agli enti locali Studio Collevecchio

Fasi della ricerca (segue) Fase 4 : Definizione di un modello di Business Plan per le operazioni di valorizzazione dei beni trasferibili agli enti locali Fase 5 : Studio delle entrate derivanti dalla gestione del patrimonio nei bilanci degli enti locali e dei probabili effetti finanziari del trasferimento dei beni Fase 6 : Individuazione di enti locali nei quali condurre indagini sul campo e proporre conseguenti metodologie operative Studio Collevecchio

Procedura prevista per l’acquisizione dei beni Decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 : “ Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell’articolo 19 della legge 42/2009” Procedura prevista per l’acquisizione dei beni 1 – Individuazione dei beni da attribuire 2 – Richiesta di attribuzione 3 – Attribuzione del bene 4 – Acquisizione del bene Studio Collevecchio

Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni (segue) 1 – Individuazione dei beni da attribuire Elenchi contenuti in DPCM da adottare entro il 23 dicembre 2010 previa intesa con la Conferenza Unificata. Criteri : ● per ciascun comune, provincia e regione ● singolarmente o per gruppi ● territorialità ● sussidiarietà ● adeguatezza ● semplificazione ● capacità finanziaria ● correlazioni con competenze e funzioni ● valorizzazione ambientale Studio Collevecchio

Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni (segue) 1 – Individuazione dei beni da attribuire (segue) Elementi informativi: ● stato giuridico ● consistenza ● valore ● entrate corrispondenti ● costi di gestione Studio Collevecchio

Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni (segue) 2 – Richiesta di attribuzione Facoltà degli enti di presentare all’ Agenzia del Demanio la domanda di attribuzione del bene entro il termine perentorio di 60 giorni dalla data di pubblicazione del DPCM di individuazione Allegare alla domanda una relazione concernente: ● le specifiche finalità e modalità di utilizzazione ● tempistica ● economicità ● destinazione del bene (Piano di valorizzazione) Studio Collevecchio

Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni (segue) 3 – Attribuzione del bene Avviene con altro DPCM da adottare entro 60 giorni sulla base delle richieste di assegnazione pervenute. Criteri di attribuzione: ● anche in quote indivise ● sussidiarietà, adeguatezza e territorialità (prioritariamente ai Comuni) ● semplificazione (anche con inserimento nel Piano delle alienazioni e valorizzazioni) ● capacità finanziaria ● correlazione con competenze e funzioni ● valorizzazione ambientale Studio Collevecchio

Procedura - tipo per l’acquisizione dei beni (segue) 4 – Acquisizione del bene ● Avviene con la pubblicazione nella G.U. del DPCM di attribuzione che costituisce titolo per la trascrizione e per la voltura catastale dei beni a favore di ciascun ente ● Il trasferimento avviene nello stato di fatto e di diritto in cui i beni si trovano ● L’ Ente subentra in tutti i rapporti attivi e passivi ● I beni trasferiti entrano a far parte del patrimonio disponibile degli enti (ad eccezione di quelli appartenenti al demanio marittimo, idrico e aeroportuale ed altri con specifica motivazione nel DPCM) Studio Collevecchio

Valorizzazione e utilizzo del bene ─ Alienazione del bene: ● previa valorizzazione con le procedure previste per l’adozione delle varianti allo strumento urbanistico ● previa attestazione di congruità da parte della Agenzia del demanio (o del territorio) ─ Possibilità di conferimento in fondi comuni di investimento immobiliare ─ Destinazione risorse finanziarie nette acquisite: 75% a riduzione debito dell’ente 25% al Fondo amm.to titoli dello Stato ─ Utilizzo diretto o indiretto per finalità istituzionali Studio Collevecchio

Trasferimento diretto di beni Con uno o più DPCM da adottare entro il 23 dicembre 2010 sono trasferiti alle: Regioni ─ beni del demanio marittimo e relative pertinenze (esclusi quelli direttamente utilizzati dalle Amm.ni statali) ─ beni del demanio idrico e relative pertinenze, le opere idrauliche e di bonifica di competenza statale esclusi: ● i fiumi di ambito sovraregionale ● i laghi di ambito sovraregionale (in mancanza di intesa tra le Regioni interessate) ● gli aeroporti di interesse regionale o locale appartenenti al demanio aeronautico civile dello Stato Studio Collevecchio

Trasferimento diretto di beni (segue) Con uno o più DPCM da adottare entro il 23 dicembre 2010 sono trasferiti alle: Province ─ beni del demanio idrico limitatamente ai laghi chiusi, privi di emissioni di superficie, che insistono nel territorio di una sola provincia ─ miniere ubicate su terraferma, escluse quelle che comprendono giacimenti petroliferi e di gas ─ siti di stoccaggio di gas naturale e relative pertinenze Alle Province spetta altresì una quota dei proventi dei canoni di utilizzazione dei beni del demanio idrico trasferiti alla Regione che insistono sul territorio provinciale, sulla base di un’intesa tra Regione e Province. Studio Collevecchio

Beni esclusi dal trasferimento ● Immobili in uso alle Amministrazioni dello Stato, enti pubblici e Agenzie per comprovate ed effettive finalità istituzionali ● Porti e aeroporti di rilevanza economica nazionale e internazionale ● Beni oggetto di accordi o intese con gli enti territoriali sottoscritti alla data del 26 giugno 2010 ● Reti di interesse statale, comprese quelle stradali ed energetiche ● Strade ferrate in uso di proprietà dello Stato ● Parchi nazionali e riserve naturali statali ● Beni appartenenti al patrimonio culturale (in parte) ● Beni costituenti la dotazione della Presidenza della Repubblica ● Beni in uso al Senato, alla Camera, alla Corte Costituzionale e agli organi di rilevanza costituzionale Studio Collevecchio

Altri aspetti salienti ● Riserva di individuazione e attribuzione di beni immobili in uso al Ministero della difesa con DPCM da emanare entro il 26 giugno 2011 (previa intesa con la Conferenza Unificata) ● Diverso regime del trasferimento dei beni culturali cui lo Stato provvede entro il 26 giugno 2011 nell’ ambito di accordi di valorizzazione e di programmi e piani strategici di sviluppo culturale di cui all’ art. 112, c. 4 del codice dei beni culturali e del paesaggio (D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) ● Confluenza in un patrimonio vincolato affidato alla Agenzia del demanio, dei beni per i quali non è stata presentata domanda di attribuzione, con DPCM da adottare previa intesa con la Conferenza Unificata.

Altri aspetti salienti (segue) ● Riduzione dei trasferimenti agli enti destinatari dei beni in misura pari alla riduzione delle entrate erariali che i beni producevano ● Esclusione delle spese relative ai beni trasferiti dai vincoli del Patto di stabilità interno (in misura limitata alle spese già sostenute dallo Stato per la gestione e la manutenzione del bene) ● Possibilità di richiedere l’attribuzione di ulteriori beni resisi disponibili o a decorrere dal 1° gennaio 2012 e con periodicità biennale ● Esenzione da ogni diritto e tributo degli atti necessari all’attuazione del decreto Studio Collevecchio

Modifiche introdotte al decreto legislativo 85/2010 D.L. 13.5.2011, n.70 convertito dalla legge 12.7.2011, n.106 “Semestre europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia” (Art. 4 - commi 17 e 18) ● Modifica il comma 2 dell’articolo 5 e aggiunge i commi 5-bis e 5-ter eliminando dai beni esclusi dal trasferimento quelli che hanno formato oggetto di accordi o intese con gli enti territoriali ● Aggiunge i commi 5-bis e 5-ter prevedendo una diversa procedura per i beni che hanno formato oggetto di accordi o intese con gli enti territoriali Studio Collevecchio

Modifiche introdotte al decreto legislativo 85/2010 (segue) D.L. 6.7.2011, n.98 convertito dalla legge 15.7.2011, n.111 “Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria” (Art. 33 - comma 2) ● Consente l’apporto ai fondi comuni di investimento immobiliare anche dei beni immobili trasferiti ai sensi del d.lgs. 85/2010 che può costituire motivazione della domanda di attribuzione ● Abroga l’articolo 6 del d.lgs. 85/2010 concernente la valorizzazione dei beni attraverso fondi comuni di investimento immobiliare Studio Collevecchio

Modifiche introdotte al decreto legislativo 85/2010 (segue) D.L. 6.12.2011, n.201 convertito dalla legge 22.12.2011, n.214 “Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici ” (Art. 27 - commi 2 e 5 ) ● Include gli immobili oggetto di procedure di valorizzazione di cui al d. lgs. 85/2010 nei “ Programmi unitari di valorizzazione territoriale” ● Esclude dai programmi suddetti i beni già inseriti in programmi di valorizzazione dei beni culturali previsti dal comma 5-bis dell’art. 5 del d.lgs.85/2010, nonché oggetto di operazioni di alienazione e permuta già avviate o di accordi già sottoscritti Studio Collevecchio

Modifiche introdotte al decreto legislativo 85/2010 (segue) D.L. 27.6.2012, n.87 non convertito in legge “Misure urgenti in materia di efficientamento, valorizzazione e dismissione del patrimonio pubblico, di razionalizzazione dell’amministrazione economico-finanziaria, nonché misure di rafforzamento del patrimonio delle imprese del settore bancario” (Art.2, comma 2) ABROGA : ● l’art.3, comma 6, del d. lgs. 85/2010 che prevede la confluenza in un patrimonio vincolato dei beni per i quali non è stata presentata domanda di attribuzione ● l’art.5, commi 5-bis e 5-ter, aggiunti con il precedente D.L. 70/2011 sui beni oggetto di accordi con gli enti territoriali ● l’art.7, che prevede a decorrere dal 1° gennaio 2012 (!) l’emanazione di DPCM biennali per l’attribuzione agli enti territoriali di ulteriori beni resi disponibili

Principali criticità emerse ● totale mancata attuazione del decreto in un clima di incertezza, confusione, inadempimento (vedi tempistica) ● approssimazione nell’individuazione dei beni da attribuire ● scarso rilievo dei beni individuati ai fini della loro valorizzazione economica ● difficoltà di individuare i beni esclusi ● modelli normativi e procedurali estremamente formali e complessi in contrasto con una realtà che ha bisogno di tempi certi e dinamismo Studio Collevecchio

Principali criticità emerse (segue) ● contrasti tra Stato ed enti territoriali nella definizione delle proposte di decreti attuativi (mancate “intese” in Conferenza) ● difficoltà di predisporre piani di valorizzazione attendibili in assenza di informazioni analitiche sui beni da trasferire ● scarso supporto ed interessamento di stakeholders ● difficoltà - impossibilità di valutazione dell’impatto della valorizzazione dei beni sulla finanza locale e sulla riduzione del debito che comunque si presenta del tutto marginale Studio Collevecchio

Risultati e proposte ● metodi di approccio scientifico alle problematiche di valorizzazione dei beni (due diligence legale, tecnica, ambientale, economica come elementi del processo) ● strumenti utilizzabili per la valorizzazione dei beni: strategie di valorizzazione ( dall’alienazione al conferimento ai fondi immobiliari , alla partnership pubblico - privato, ecc.) ● metodi di elaborazione del Business Plan a supporto delle domande di attribuzione e della successiva valorizzazione dei beni richiesti e attribuiti Studio Collevecchio

Risultati e proposte (segue) ● semplificazioni di ordine procedurale nei processi di acquisizione dei beni e di valorizzazione ● ricostruzione delle normative in maniera organica per una migliore comprensione e applicazione ● inquadramento del problema nell’orizzonte più vasto del federalismo fiscale e della finanza locale Studio Collevecchio

Conclusione ● il tramonto del federalismo fiscale Il fallimento del decreto legislativo 85/ 2010 dimostra: ● il tramonto del federalismo fiscale ● l’ inadeguato livello di conoscenza del patrimonio immobiliare pubblico a tutti i livelli ● l’affannosa ricerca di strumenti legislativi e operativi in grado di porre in essere processi significativi di valorizzazione ● il ritardo nel realizzare interventi sul patrimonio pubblico in grado di acquisire risorse finanziarie da destinare alla riduzione del debito Nel mutato quadro di riferimento delle politiche pubbliche influenzate dalle nuove regole dell’UE e dalla grave e perdurante situazione di crisi, la prospettiva (o la speranza) è ora affidata alle Regioni attraverso i Programmi unitari di valorizzazione territoriale previsti dall’art.27 del decreto “Salva – Italia”