Argomento n.4 La forma di governo della Repubblica italiana CORSO DI ISTITUZIONI di DIRITTO PUBBLICO a.a. 2004-2005 Docente Luigi Cozzolino Argomento n.4 La forma di governo della Repubblica italiana 2002 - Facoltà di Scienze Politiche

La forma di governo della Repubblica italiana 1. La forma di governo come studio dei caratteri strutturali formali dell’esercizio del potere politico:l’insieme delle strutture governanti, e dei processi decisionali formali. L’influenza sul funzionamento della forma di governo di fattori extragiuridici: il sistema politico e la formula elettorale. 2. La (una) tipologia delle forme di governo: la forma di governo parlamentare, presidenziale, semipresidenziale, direttoriale  

La forma di governo della Rpubblica italiana 2.1 La forma di governo parlamentare: elementi identificativi necessari e variabili non essenziali 2.2 La forma di governo parlamentare e l’influenza che sul suo funzionamento operano i fattori extragiuridici: sistema politico bipolare e prevalenza del Governo 2.3 La forma di governo parlamentare e l’influenza che sul suo funzionamento operano i fattori extragiuridici: sistema politico multipolare e prevalenza del Parlamento

La forma di governo della Repubblica ialiana 3. La forma di governo della Repubblica italiana: una forma di governo parlamentare a prevalenza del Parlamento. La regolamentazione del rapporto fiduciario. 3.1. Il funzionamento della forma di governo in Italia: da un sistema partitico multipolare ad un sistema partitico bipolare

Il Governo La composizione del Governo Il Governo è un organo complesso composto da: Presidente del consiglio dei ministri Ministri (a capo dei singoli ministeri) e ministri senza portafoglio ( titolari di una delega di funzioni da parte del Presidente del Consiglio) Consiglio dei ministri (organo collegiale composto dal Presidente del Consiglio e dai singoli ministri)

Il Governo La composizione del Governo Altri organi che compongono il Governo Vicepresidente o vicepresidenti del Consiglio Sottosegretari di Stato Viceministri Consiglio di Gabinetto e comitati di ministri Comitati interministeriali Commissari straordinari

Art. 95 Cost. e art. 5 legge n. 400 del 1988 Il Governo Le attribuzioni del Governo: le attribuzioni del Presidente del Consiglio Art. 95 Cost. e art. 5 legge n. 400 del 1988 Dirige la politica generale del Governo Mantiene l’unità dell’indirizzo politico-amministrativo, promuove e coordina l’attività dei ministri: -indirizza ai ministri direttive politiche ed amministrative -può sospendere l’adozione di atti da parte dei singoli ministri e sottoporli al Consiglio -concorda con i singoli ministri le dichiarazioni pubbliche che eccedono la loro responsabilità Pone la questione di fiducia Presenta alle Camere i disegni di legge di iniziativa governativa, sottopone al Presidente della Repubblica gli atti aventi forza di legge e i regolamenti governativi Solleva la questione di costituzionalità delle leggi regionali e promuove il conflitto di attribuzione contro altri poteri dello Stato o le Regioni

Il Governo Le attribuzioni del Governo: le attribuzioni del Consiglio dei ministri Art. 2 legge n. 400 del 1988 Determina la politica generale del governo e l’indirizzo generale dell’azione amministrativa   Dirime i conflitti di competenza fra ministri   Esprime l’assenso all’iniziativa del presidente del consiglio di porre la questione di fiducia dinanzi alle Camere   Delibera sulla presentazione dei disegni di legge, sugli atti aventi forza di legge e sui regolamenti governativi   Delibera se sollevare la questione di costituzionalità o conflitto di attribuzione

Il Governo COME IL GOVERNO SI FORMA La formazione del Governo Art. 92 Cost. «Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri»   Consultazioni del Presidente della Repubblica Conferimento dell’incarico Presentazione della lista dei ministri Giuramento e firma di decreti di nomina Nomina dei sottosegretari di Stato Presentazione alle Camere per ottenere la fiducia

Il Governo La mozione di fiducia Mozione motivata, votata per appello nominale, a maggioranza semplice Es.: «La Camera,   esaminate le dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio dei ministri;  valutato positivamente il programma di Governo, come espresso dal Presidente del Consiglio dei ministri;  condivisi gli impegni per l'attuazione del programma stesso;  approva le suddette dichiarazioni programmatiche e passa all'ordine del giorno»

La cessazione delle funzioni del Governo Il Governo La cessazione delle funzioni del Governo Il voto contrario di una o di entrambe le Camere su una proposta del Governo non comporta obbligo di dimissioni ( art.94 comma 3 Cost.) Crisi parlamentari: mozione di sfiducia ( o voto contrario su una questione di fiducia) Crisi extraparlamentari: dimissioni del Presidente del consiglio dei ministri

La mozione di sfiducia ( art. 94, 4 co. Cost.) Il Governo La mozione di sfiducia ( art. 94, 4 co. Cost.) La fiducia può essere revocata mediante mozione motivata: - firmata da un decimo dei componenti di una Camera - discussa non prima di 3 giorni dalla sua presentazione - votata per appello nominale, a maggioranza semplice

Il funzionamento delle Camere: Il Parlamento Il funzionamento delle Camere: Durata in carica La durata non può essere prorogata se non per legge e solo in caso di guerra (art. 60 Cost.) Le Camere, anche se sciolte, esercitano i loro poteri sino alla riunione delle nuove Camere (art. 61 Cost.)

Il funzionamento delle Camere Il Parlamento Il funzionamento delle Camere Le deliberazioni Le deliberazioni sono valide se è presente la maggioranza dei componenti (quorum strutturale: metà più uno dei deputati o senatori) Le deliberazioni sono adottate (tranne che in ipotesi eccezionali) a maggioranza dei presenti (quorum funzionale)

Il Parlamento Il funzionamento delle Camere Le deliberazioni Il calcolo degli astenuti Alla Camera i deputati che hanno dichiarato di astenersi, pur risultando presenti ai fini del numero legale, sono considerati come non presenti nel computo della maggioranza richiesta ai fini dell’adozione della deliberazione Al Senato, invece, anche gli astenuti vengono computati ai fini del quorum funzionale

Il Parlamento Il funzionamento delle Camere Le deliberazioni Il calcolo degli astenuti Un esempio Presenti 300, voti favorevoli 126, voti contrari 114, astenuti 60 Camera: quorum deliberativo= 300-60:2+1=121 (provvedimento approvato)

Il Parlamento Senato: quorum deliberativo= 300:2+1=151 (provvedimento respinto)

Le modalità di votazione Il Parlamento Il funzionamento Le modalità di votazione Scrutinio palese (regola generale) -votazione elettronica -alzata di mano -appello nominale Scrutinio segreto (eccezione: deliberazioni su persone; a richiesta per deliberazioni su principi e diritti di libertà, diritti di famiglia, diritti della persona umana)

Lo status di parlamentare Il Parlamento Lo status di parlamentare Rappresentanza dell’intera nazione senza vincolo di mandato (art. 67 Cost. ) Insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle funzioni (art. 68.1 Cost. ) Immunità penale ossia non sottoponibilità a misure restrittive delle libertà personale, domiciliare, di corrispondenza e comunicazione senza la previa autorizzazione della Camera di appartenenza (art. 68 2 e 3 Cost. ) Indennità stabilita per legge ( art. 69 Cost. )

Le funzioni del Parlamento Il Parlamento Le funzioni del Parlamento Funzione legislativa Funzione di controllo politico Altre funzioni: giurisdizionali ed amministrative

La funzione legislativa Il Parlamento La funzione legislativa L’art. 70 della Costituzione, secondo il quale “la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”, va letto, a seguito della legge cost. 3 del 2001 insieme al nuovo art. 117, dal quale si ricava che alle Camere spetta in via esclusiva la funzione legislativa solo nelle materie elencate nel secondo comma dell’art. 117, mentre la funzione legislativa generale spetta alle Regioni. La funzione legislativa regionale, a sua volta, si divide in due specie: funzione concorrente, ossia nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti con legge dello Stato, nelle materie di cui al terzo comma dell’art. 117; funzione residuale, in tutte le altre materie.

La funzione di controllo politico Il Parlamento La funzione di controllo politico Il controllo politico è quella attività con la quale la maggioranza tende ad assicurare che il Governo risponda alla sua volontà e la minoranza si ripropone di rovesciare il Governo. Il termine controllo esprime il dato secondo il quale il potere di impulso e di iniziativa spetta al Governo, e il Parlamento si incarica di controllare e verificare questa direzione e queste proposte. La parola controllo riflette questo aspetto essenziale del rapporto Governo-Parlamento, nel quale il secondo collabora con il primo nella direzione politica generale, nella veste di chi esamina e verifica le iniziative e le proposte del Governo piuttosto che nella veste di chi assume direttamente l’iniziativa.

La funzione di controllo politico Il Parlamento La funzione di controllo politico Questo controllo va definito politico, per differenziarlo rispetto al controllo inteso in senso tecnico-giuridico. La differenza essenziale è rappresentata dal fatto che nel controllo politico non esistono criteri predeterminati sulla cui base compiere il controllo, ma ciascuna forza politica crea i suoi criteri, cioè formula il suo programma politico sulla cui base giudica il Governo; nel controllo giuridico i criteri in base ai quali compiere il controllo sono predeterminati e oggettivi, e non dipendono dalla libera scelta del soggetto controllante.

La funzione di controllo politico: gli strumenti Il Parlamento La funzione di controllo politico: gli strumenti Interrogazioni: domande rivolte da un parlamentare ad un ministro, in merito alla veridicità di un dato fatto, sulla detenzione da parte del Governo di informazioni, sull’intenzione da parte dello stesso di comunicare documenti o notizie, o sull’intenzione di prendere provvedimenti su soggetti determinati (strumento per ottenere informazioni e per indirizzare il Governo) Interrogazioni a risposta immediata: domanda unica in relazione ad un argomento di rilevanza generale ed urgente Interpellanze: domande, rivolte da un parlamentare ad un ministro, in merito alle intenzioni del Governo in relazione a determinati aspetti della sua politica. L’interpellante, se non soddisfatto, potrà trasformare l’interpellanza in una mozione, e quindi chiedere una pronuncia di tutta l’assemblea ( strumento per indirizzare il Governo rispetto a determinati aspetti della sua politica attraverso la discussione della sua condotta Interpellanze urgenti: presentate dal un presidente di gruppo a nome dello stesso o da un certo numero di deputati

La funzione di controllo politico: gli strumenti Il Parlamento La funzione di controllo politico: gli strumenti Mozioni: proposte rivolte da un presidente di gruppo o da dieci deputati affinché adotti una risoluzione su un determinato argomento. Oltre alle mozioni di fiducia e sfiducia sono previste le mozioni ordinarie, che si distinguono dalle prime, perché con esse si vogliono definire politicamente programmi e impegni rispetto a questioni determinate ( strumento di indirizzo e di proposta) Risoluzioni: atti analoghi quanto a struttura e finalità rispetto alle mozioni, che si differenziano rispetto alle prime per la possibilità di essere proposte anche da un singolo parlamentare, ed anche in commissione Ordini del giorno di istruzione: atti con i quali, in relazione all’approvazione di una legge, o in relazione ad una mozione, si indirizza il futuro comportamento del Governo

La funzione di controllo politico: gli strumenti Il Parlamento La funzione di controllo politico: gli strumenti Audizioni: le richieste avanzate dalle commissioni ai ministri di chiarimenti su questioni amministrative e politiche Indagini conoscitive: serie coordinata di audizioni di persone reputate in grado di fornire elementi di informazione utili, che terminano in un documento finale Inchieste: attività d’indagine svolta su materie di pubblico interesse, con le modalità ed i limiti dell’autorità giudiziaria (art. 82 Cost. )

La funzione di controllo politico: gli strumenti Il Parlamento La funzione di controllo politico: gli strumenti Le decisioni di bilancio: legge di bilancio, leggi di spesa, legge finanziaria. Il bilancio preventivo è un documento contabile nel quale vengono rappresentate le entrate e le uscite che nel corso dell’anno finanziario successivo lo Stato prevede di incassare e di spendere sulla base della legislazione vigente, ossia sulla base di leggi precedentemente approvate. La sua approvazione comporta un vincolo a carico del Governo, autorizzato a riscuotere le entrate e ad effettuare solo quelle spese previste dal bilancio. Mediante l’approvazione del bilancio preventivo il Parlamento controlla il momento essenziale dell’attività dello Stato, ossia la raccolta e l’allocazione delle risorse finanziarie. Approvando il bilancio preventivo, il Parlamento partecipa alla definizione di una linea di condotta per il futuro. Leggi di spesa: ogni legge che introduce una spesa non prevista o che incrementa una spesa già prevista, dovrà contenere l’indicazione delle risorse finanziarie con le quali coprire la suddetta.

La funzione di controllo politico: gli strumenti Il Parlamento La funzione di controllo politico: gli strumenti Legge finanziaria: è la legge (introdotta per la prima volta nel 1978) con la quale ogni anno vengono riconsiderate le decisioni di spesa per conformarle agli obiettivi di politica economica.Il disegno di legge finanziaria ed il disegno di legge di bilancio vengono presentati dal Governo al Parlamento, ogni anno,entro il 30 settembre. Entro il 30 giugno, invece, il Governo deve presentare il documento di programmazione economica e finanziaria, con il quale vengono delineati i contenuti essenziali della prossima legge finanziaria e fissati i cosiddetti saldi-obiettivo, con riferimento non solo al fabbisogno del settore statale, ma anche all’indebitamento netto relativo a tutte le amministrazioni pubbliche. Leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali: anche qui il Parlamento sottopone a verifica quello che il Governo ha iniziato.

Il Presidente della Repubblica I punti fondamentali L’elezione del Presidente della Repubblica Le attribuzioni del P.d.R. La responsabilità Il ruolo presidenziale nella forma di governo parlamentare

Il Presidente della Repubblica Le modalità della sua elezione Il P.d.R. viene eletto, a scrutinio segreto, dal Parlamento in seduta comune, integrato da 58 delegati regionali Nelle prime tre votazioni, la maggioranza necessaria è dei 2/3 dei componenti Dalla quarta votazione in poi, è sufficiente la maggioranza assoluta L’elezione avverrà per iniziativa del Presidente della Camera, 30 giorni prima della scadenza del mandato presidenziale, o entro 15 giorni dal verificarsi di un ipotesi di impedimento permanente, di morte del Presidente o di sue dimissioni. Nel caso le Camere siano sciolte o manchino meno di 3 mesi dal loro scioglimento, l’elezione avverrà ad opera delle nuove Camere entro 15 giorni dalla loro prima riunione.

Il Presidente della Repubblica Le attribuzioni I poteri riconosciuti dalla Costituzione al Capo dello Stato possono essere analizzati, in primo luogo, sulla base del criterio rappresentato dalla funzione dello Stato su cui essi incidono o colla quale appaiono in qualche modo collegati. Poteri rispetto al potere legislativo: 1-convocazione delle Camere in via straordinaria 2-indizione delle elezioni e fissazione della prima riunione 3-nomina di cinque senatori a vita 4-scioglimento delle Camere 5-promulgazione delle leggi 6-rinvio delle leggi 7-invio di messaggi alle Camere 8-indizione di referendum popolari

Il Presidente della Repubblica Le attribuzioni Poteri rispetto al potere esecutivo 1-comando delle Forze armate, presidenza del Consiglio supremo di difesa e dichiarazione dello stato di guerra 2-nomina del Presidente del consiglio e dei ministri 3-nomina di alcuni alti funzionari dello Stato 4-emanazione ei decreti legge, dei decreti legislativi e dei regolamenti governativi 5-autorizzazione al Governo a presentare i disegni di legge 6-concessione di onorificenze della Repubblica 7-accreditamento e ricevimento di rappresentanti diplomatici e ratifica dei Trattati internazionali 8-scioglimento dei consigli regionali

Il Presidente della Repubblica Le attribuzioni Poteri nei confronti del potere giurisdizionale 1-presidenza del Consiglio superiore della magistratura 2-concessione della grazia e commutazione delle pene 3-nomina di cinque giudici della Corte costituzionale

Il Presidente della Repubblica Le modalità di esercizio delle sue attribuzioni L’art. 89 della Costituzione stabilisce che “Nessun atto del P.d.R. è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità. Gli atti che hanno valore legislativo e gli altri atti indicati dalla legge sono controfirmati anche dal Presidente del consiglio dei ministri”. Qual è il significato di questa regola? Che significato ha l’obbligo di controfirma? In generale possiamo dire che la controfirma significa il contrario di quello che appare: nella sostanza il ministro nella quasi totalità dei casi ha l’iniziativa dell’atto, lo propone, e la sua proposta di regola costituisce la decisione definitiva alla quale il Capo dello Stato si associa firmando l’atto. Il Capo dello Stato, in queste ipotesi, dunque, se lo riterrà opportuno, potrà al massimo chiedere il riesame dell’atto, potrà presentare delle obiezioni, suggerire delle modifiche, ma dovrà fermarsi di fronte alla decisione finale del Governo. Gli atti del Capo dello Stato di questo tipo vengono definiti come atti ministeriali, per sottolineare che essi, pur formalmente imputati al Capo dello Stato, sono atti la cui decisione spetta prevalentemente al ministro proponente.

Il Presidente della Repubblica Le modalità di esercizio delle sue attribuzioni Rispetto ad alcuni determinati atti, il Presidente della Repubblica può fare di più, nonostante la necessaria controfirma, ossia vi sono atti nei quali è prevalente la decisione del Capo dello Stato e che pertanto vengono definiti come atti presidenziali. La nomina di 5 giudici della Corte costituzionale: è sicuramente un’ipotesi in cui il P.d.R. ha iniziativa piena ed esclusiva, mentre il Governo ha unicamente un potere di controllo che deve cedere di fronte alla prevalente volontà del Capo dello Stato. La ragione di questa configurazione sta nella necessità evidenziata dalla composizione della Corte di garantire ll’imparzialità della Corte, esigenza che sarebbe vanificata se oltre ai 5 giudici che il Parlamento e dunque i partiti di maggioranza possono eleggere, al Governo e dunque di nuovo alla maggioranza spettasse sostanzialmente di eleggere i 5 giudici di nomina presidenziale. La nomina di 5 senatori a vita: anche in questo caso l’attrazione di questo potere nell’orbita governativa vanificherebbe la ratio dell’attribuzione che è da rinvenire nell’esigenza di far partecipare ai lavori del Senato uomini non legati ai partiti e alla vita politica ma illustri per motivi scientifici, artistici e sociali.

Il Presidente della Repubblica Le modalità di esercizio delle sue attribuzioni Il rinvio delle leggi: anche in questo caso la sua natura è sostanzialmente presidenziale. Non avrebbe, infatti, alcun senso attribuire in questo caso un ruolo di preminenza al Governo, il quale già gode, durante tutto il procedimento legislativo, della possibilità di intervenire condizionando la sua approvazione, anche con la apposizione di una questione di fiducia. I messaggi alle Camere: anche per essi valgono considerazioni analoghe a quelle finora menzionate per gli altri atti presidenziali

Il Presidente della Repubblica Le modalità di esercizio delle sue attribuzioni La nomina del governo: in questo caso il Capo dello Stato entra in rapporto essenziale con i partiti. La forza, la compattezza e l’unità dei partiti riducono al minimo se non annullano ogni influenza del Presidente della Repubblica, così come all’inverso l’inesistenza di una previa maggioranza amplierà notevolmente quel potere. In questo caso, dunque, la controfirma apposta dal Presidente del consiglio entrante significa accettazione ufficiale ed incontrovertibile della nomina decisa dal Capo dello Stato come conclusione di tutto il procedimento di formazione del Governo.

Il Presidente della Repubblica Le modalità di esercizio delle sue attribuzioni Il potere di scioglimento: Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere o anche una sola di esse ( non può esercitare questo potere negli ultimi sei mesi del suo mandato a meno che coincidano in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura). Rispetto all’esercizio di questo potere bisogna distinguere due ipotesi diverse. La prima è quella dello scioglimento alla scadenza naturale che rappresenta un atto dovuto al quale sia il P.d.R. sia il Governo non possono sottrarsi. La seconda è quella dello scioglimento anticipato, per il quale vale quanto detto in precedenza per il potere di nomina. Anche in questo caso il peso della decisione si sposta ora a favore dell’uno ora a favore dell’altro in relazione alla caratteristiche del sistema politico. Quanto più forte e compatta è la maggioranza politica, tanto minori saranno le influenze esercitabili dal Capo dello Stato e viceversa.

Il Presidente della Repubblica La responsabilità Il principio cardine è quello dell’irresponsabilità in linea di principio del Presidente della Repubblica. Questo principio si realizza senza eccezioni per quanto concerne la responsabilità politica istituzionale, giacché nessuno può rimuoverlo dalla carica per ragioni politiche, nessuno può chiedergli conto né tanto meno esso è obbligato a dar conto del suo operato. Tendenzialmente esso viene sottratto anche alla cosiddetta responsabilità politica diffusa, ossia generalmente la sua figura è sottratta alle critiche di tipo politico. Per quanto riguarda la responsabilità giuridica, il Presidente della Repubblica è, in linea di principio irresponsabile sia dal punto di vista sostanziale che processuale: non solo si impedisce che il Presidente della Repubblica venga processato, ma l’ordinamento ritiene che il fatto compiuto non possa essere considerato illecito, con la conseguenza fondamentale che l’uomo Presidente dovrà essere considerato irresponsabile anche dopo la cessazione del suo mandato. Se ciò vale in linea di principio, vi è però un’eccezione.

Il Presidente della Repubblica La responsabilità L’eccezione è rappresentata dai reati di alto tradimento e di attentato alla Costituzione, per i quali, sia pure con un procedimento particolare, il Capo dello Stato risponde penalmente. L’immunità del Presidente viene dunque meno laddove gli atti del Capo dello Stato mettono in pericolo l’esistenza stessa della Repubblica così come configurata dalla Costituzione. La Costituzione non prevede alcuna disposizione espressa per le ipotesi di atti compiuti fuori dell’esercizio delle funzioni o compiuti prima del mandato presidenziale. Per queste ipotesi è ragionevole sostenere che esso non goda del privilegio dell’irresponsabilità ma solamente dell’improcedibilità, che dura fino a quando esso sia in carica.

Il Presidente della Repubblica Il ruolo presidenziale nella forma di governo parlamentare Il Capo dello Stato serve a garantire l’unità e la stabilità dello Stato rispetto alla continua mutabilità del Governo. Si ha una divisione dei compiti tra il Governo che ha la direzione attiva dell’apparato e, finché è in carica, ha il monopolio quasi totale di questa direzione; e il Capo dello Stato, che in normali periodi di funzionamento del sistema, non ha iniziativa politica, iniziativa che invece acquista nei periodi di crisi, perché a lui spetta risolverle, è lui lo strumento istituzionale di riserva a questo scopo.