Economia delle Aziende Pubbliche Dipartimento di Economia Economia delle Aziende Pubbliche 29 aprile 2002

 IL SISTEMA DI CONTROLLO Attività decisionale Attività di gestione Attività operativa Realtà semplice Realtà complessa Controllo legato all’amministrazione diretta Divisione dei compiti Fayol: “Il dirigente deve dedicare tempo ed energia a svolgere attività logiche ed operative che si possono qualificare di controllo”.

Se aumenta la complessità aziendale si ha separazione tra: Amministrazione Attività di controllo interno esterno Questa separazione nelle aziende pubbliche ha una duplice motivazione: Istituzionale: SEPARAZIONE DEI POTERI Aziendale: SUDDIVISIONE DEI COMPITI

 IL CONTROLLO BUROCRATICO WEBER: modello di “burocrazia” come sistema di razionale organizzazione WILSON: concezione “classica” di Public Administration Separazione tra attività amministrativa e di governo Definizione esterna degli obiettivi Scomposizione dell’attività amministrativa nelle sue unità di base (le singole operazioni) Attività amministrativa codificata in atti Il rispetto delle modalità di svolgimento dell’attività è ritenuto di per sé garanzia di ottenimento dei risultati L’attività amministrativa può essere studiata come sottosistema di: Operazioni Decisioni Informazioni  che producono determinati risultati

IL CONTROLLO BUROCRATICO Il controllo burocratico si occupa della forma più che dei contenuti: può essere effettuato anche da chi non ha una conoscenza specifica dell’amministrazione. Il controllo burocratico è sovente una delle principali cause del mancato conseguimento dell’obiettivo che esso stesso si propone, ossia la responsabilizzazione dell’amministrazione pubblica. Il sistema di controllo burocratico crea un rilevante squilibrio tra: Azioni formalmente corrette Azioni rispondenti ai criteri efficienza, efficacia ed economicità, ma discutibili sul piano formale Il rapporto vantaggi-svantaggi, premi-rischi favorisce il primo tipo.

IL CONTROLLO BUROCRATICO Il controllo burocratico è lo strumento di una logica di conduzione delle organizzazioni complesse sintetizzabile nei seguenti elementi: I fenomeni sono interpretati in base a modelli Modelli dotati di coerenza interna Si ritiene possibile tradurre modelli teorici in operativi Si cerca la coerenza tra azione reale e modello Con il controllo burocratico si cerca di vincolare/influenzare i fenomeni reali in modo che essi affermino la validità dei modelli di riferimento Motivi che hanno favorito il controllo burocratico: Sistema amministrativo chiuso Interesse generale “Regole della politica”

IL CONTROLLO MANAGERIALE Insieme delle analisi, delle valutazioni, delle decisioni e delle azioni idonee a migliorare continuamente la “combinazione tecnica ed economica” per aumentare la “capacità di risposta del sistema pubblico” a bisogni sempre crescenti. (per obiettivi diversi occorrono strumenti diversi e quindi non può esistere un modello operativo predefinito valido per il conseguimento degli obiettivi) Ciclo di controllo manageriale dell’amministrazione pubblica Obiettivo: la continua modificazione dei modelli di riferimento e non la loro riproduzione

IL CONTROLLO MANAGERIALE Fattori strutturali per il diffondersi del controllo manageriale: Miglioramento dei processi di trasformazione dei fattori produttivi in servizi Sempre meno aspetti ideali o ideologici, sempre più legato alla capacità operativa Concorrenza nei servizi pubblici Dominare la complessità  fattore critico Ricerca della minore dispersione di ricchezza Crisi della burocrazia come classe sociale

Contesto istituzionale: Obiettivi: Differenze tra Controllo Burocratico e Controllo Manageriale Contesto istituzionale: Obiettivi: C.B.  Pubblica Amministrazione come sistema sociale organizzato politicamente C.M. Pubblica Amministrazione come “azienda autonoma” C.B.  la conformità dell’azione al modello C.M. innovazione ed adattamento Influssi sui comportamenti amministrativi: Legittimazione: C.B.  standard C.M. creatività e sperimentazione C.B.  “strumento operativo” dello stato C.M. effettiva capacità di produrre beni Ambiente di riferimento: Oggetto: C.B.  evoluzione lenta e lineare C.M. fortemente dinamico C.B.  singoli atti C.M. processi C.B.  in quei settori in cui l’ente pubblico svolge funzione di garanzia (certificaz., autorizzaz., ecc.) C.M. settori in cui si ha produzione ed erogazione di beni e servizi Contenuto: C.B.  forma C.M. risultati Criteri: C.B.  “correttezza formale” C.M. efficienza, efficacia ed economicità

Economia delle Aziende Pubbliche

Economia delle Aziende Pubbliche

Un particolare “controllo interno” è il: Controllo di Gestione Definizione: Sistema di misurazioni (qualitative e/o quantitative) di risultati economici complessivi e parziali della gestione, che consentono di effettuare analisi (tramite confronti) sull’andamento della gestione, utili ad esprimere valutazioni (ossia giudizi sugli andamenti stessi) finalizzate a prendere decisioni riguardanti la gestione. Il controllo di gestione è: Di tipo economico Misurazione esplicita delle conseguenze Analisi tramite confronto Supporto delle decisioni Compatibilità tra le azioni che si svolgono e le risorse economiche a disposizione Confronto tra parametri assunti e risultati effettivi Economia delle Aziende Pubbliche

Obiettivi desiderati (standard) Ottenimento dei risultati PROCESSO DI CONTROLLO Obiettivi desiderati (standard) livello di risultato atteso Ottenimento dei risultati Impiego delle risorse Misurazione Confronto tra obiettivi e risultati Conferma nei processi di impiego Gap tra risultati desiderati e risultati conseguiti Ricerca delle cause per il cambiamento Economia delle Aziende Pubbliche

IL CONTROLLO SUGLI ATTI (segue) Schema del processo decisionale e gestionale SITUAZIONE PROBLEMATICA PROCESSO DECISIONALE ATTO AMMINISTRATIVO CONTROLLO ESTERNO SVOLGIMENTO DEI PROCESSI OTTENIMENTO DEI RISULTATI Contabilità e Bilancio negli Enti Pubblici

In merito alla misurazione: I sistemi di rilevazione propri delle aziende pubbliche fanno riferimento alla contabilità finanziaria che non permette un adeguato riscontro tra i valori; inoltre la misurazione degli obiettivi in termini finanziari non trova comunque nella contabilità pubblica un adeguato strumento in quanto, date le caratteristiche delle sue finalità prevalentemente autorizzative ed alla sua struttura per capitoli, non consente di quantificare e qualificare le risorse nei confronti di specifici standard di obiettivo Economia delle Aziende Pubbliche

Il controllo: Non può essere accentrato ai massimi livelli, ma deve essere diffuso in tutta la struttura organizzativa. Un controllo accentrato non permetterebbe di individuare adeguate risposte alle indicazioni fornite dal processo medesimo Economia delle Aziende Pubbliche

In questi ultimi anni: Si è sviluppata una forte attenzione al controllo di gestione e numerose esperienze si sono realizzate nei vari enti pubblici italiani. La caratteristica di queste esperienze è quella di mettere in evidenza un forte collegamento tra le risorse impiegate nei vari centri di responsabilità e i risultati intesi come prestazioni o servizi erogati Economia delle Aziende Pubbliche

CARATTERISTICHE DEL CONTROLLO DI GESTIONE 1) l'individuazione e la misurazione dei risultati (l'output dei processi economici della gestione); 2) lo spazio di autonomia decisionale ed operativa ed il collegamento tra vari enti pubblici; 3) la tipologia dei servizi erogati; 4) l'organizzazione dell'ente pubblico e il ruolo degli organi politici e degli organi tecnici. Economia delle Aziende Pubbliche

Individuazione e la misurazione dei risultati (l'output dei processi economici della gestione I risultati conseguiti dall'ente pubblico possono essere suddivisi in due rilevanti classi: risultati intermedi o prestazioni erogate risultati finali o modificazione del bisogno L'ente pubblico non è chiamato quindi ad erogare prestazione singole e particolari, ma, individuati i bisogni globali, deve garantirne il soddisfacimento attraverso modalità organizzative e tipologie di servizi che di volta in volta sono considerati utili a tale scopo Economia delle Aziende Pubbliche

Individuazione e la misurazione dei risultati (l'output dei processi economici della gestione Esemplificando, negli enti pubblici non è di per sé rilevante il numero di prestazioni di assistenza sociale rese ad anziani, ma il soddisfacimento dei bisogni della terza età, oppure non risultano rilevanti i chilometri di strade costruite, ma il soddisfacimento del bisogno di comunicazione, ecc Si giunge quindi a due diverse tipologie di giudizi sui risultati: PRESTAZIONI EROGATE SODDISFACIMENTO DEL BISOGNO Economia delle Aziende Pubbliche

sia al rapporto risultati-risorse, sia al rapporto risorse-bisogni. Individuazione e la misurazione dei risultati (l'output dei processi economici della gestione PRESTAZIONI EROGATE SODDISFACIMENTO DEL BISOGNO Il controllo di gestione è un sistema in cui la valutazione è riferita: sia al rapporto risultati-risorse, sia al rapporto risorse-bisogni. Economia delle Aziende Pubbliche

Lo spazio di autonomia decisionale ed operativa ed il collegamento tra vari enti pubblici La molteplicità di vincoli (Stato nei confronti di Regioni, Province e Comuni; Regioni nei confronti di Province e Comuni, ecc.) condiziona spesso la gestione in modo rilevante: ad esempio nei confronti del tempo di esecuzione che è determinato da eventuali pareri o controlli di altre organizzazioni o, ancora, nella disponibilità di risorse finanziarie derivanti da trasferimenti da altri livelli di governo Economia delle Aziende Pubbliche

La tipologia dei servizi erogati La tipologia delle prestazioni e dei servizi erogati dall'ente pubblico territoriale hanno caratteristiche particolari che possono essere riassunte nei seguenti elementi: ampia gamma di « prodotti » tra loro molto diversificati per caratteristiche di risorse impiegate, per caratteristiche dei processi produttivi, per modalità di erogazione; prestazioni e servizi integrati, il cui effetto sull'utente risulta essere condizionato da più enti pubblici; prestazioni e servizi diversificati rispetto all'autonomia professionale assegnata agli operatori Economia delle Aziende Pubbliche

L'organizzazione dell'ente pubblico e il ruolo degli organi politici e degli organi tecnici I rapporti che vengono ad instaurarsi tra gli organi tecnici e gli organi politici vedono nel sistema di controllo differenti esigenze conoscitive e di intervento; in linea generale gli organi politici sono responsabili innanzitutto del raggiungimento dei fini istituzionali, mentre gli organi tecnici hanno una responsabilità diretta sulla produzione di servizi. L'individuazione degli standard di controllo si configura quindi come un processo a « cascata » che vede una definizione di vari standard di soddisfacimento del bisogno da parte degli organi politici, una definizione degli obiettivi di prestazione e/o servizio da parte degli organi tecnici. Economia delle Aziende Pubbliche

Il controllo dell’efficienza e dell’efficacia Il concetto di efficienza è individuabile considerando il rapporto esistente fra le risorse impiegate e le prestazioni erogate. Il concetto di efficacia può essere utilmente individuato separando due diversi fenomeni, da un lato la modificazione del bisogno ottenuta attraverso l'erogazione delle prestazioni e d'altro lato il giudizio sulla adeguatezza qualitativa e quantitativa dei servizi rispetto agli obiettivi “efficacia sociale” per rispondere in modo adeguato alle modificazioni di domanda e bisogno; “efficacia gestionale” permette di misurare l’adeguatezza dell’organizzazione agli obiettivi individuati; Economia delle Aziende Pubbliche