La dirigenza pubblica

I dirigenti pubblici e la loro “genesi” Il provvedimento istitutivo è il d.p.r. n. 748 del 1972: La RATIO della riforma fu quella di separare “l’alta burocrazia” dalle altre categorie di personale: funzionari amministrativi di vertice, titolari degli uffici di livello più elevato.

La peculiarità del rapporto di lavoro dirigenziale il dirigente come “esecutore e controllore” - il dirigente come “esecutore controllato” Il dirigente come organo “bicefalo”: - “datore di lavoro” - “lavoratore subordinato”

Il problema del rapporto fra dirigente e organo politico Se prevale il rapporto gerarchico fra dirigenza e organo politico, ciò favorisce il controllo di quest’ultimo; Se vi è una effettiva separazione delle rispettive competenze, ciò limita gli effetti della “politicizzazione” a vantaggio della imparzialità.

Prima della riforma: il rapporto “gerarchico” La competenza dell’organo politico comprendeva anche quella degli uffici amministrativi. Il Ministro, per esempio, aveva poteri generali di indirizzo e gestione dell’attività del Ministero.

Dopo la riforma: la separazione dei ruoli L’organo politico svolge attività di indirizzo e coordinamento, laddove la funzione gestionale-amministrativa spetta al dirigente.

Riferimenti normativi per la dirigenza dello Stato D.lgs 165/2001 (alcune disposizioni del Capo I e l’intero Capo II) CCNL dirigenza area 1

Il rapporto politica - amministrazione: l’indirizzo politico-amministrativo (art. 4, co. 1, d. lgs. n. 165/2001) Le funzioni di indirizzo politico sono esercitate dagli “organi di governo”: decisione sugli atti normativi e adozione degli atti di indirizzo; definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali; individuazione delle risorse umane, materiali ed economiche e loro ripartizione fra gli uffici dirigenziali generali.

Le funzioni e responsabilità dirigenziali (art. 4, co. 2, d. lgs. n “Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”. Tali attribuzioni “possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative” (art. 4, co. 3)

Il potere di organizzazione (art. 5 del d.lgs 165/2001) Comma 1 : Le amministrazioni pubbliche assumono ogni determinazione organizzativa al fine di assicurare l’attuazione dei principi di cui all’art. 2 comma 1 e la rispondenza al pubblico interesse dell’azione amministrativa (macro organizzazione) Comma 2: Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all’art. 2 comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con le capacità ed i poteri del privato datore di lavoro, fatta salva la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti collettivi. Rientrano in particolare nell’esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità nonché la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici (micro organizzazione)

Il collegamento fra politica e amministrazione: il controllo (art Il collegamento fra politica e amministrazione: il controllo (art. 5, comma 3) Le c.d. funzioni di controllo: Gli atti di indirizzo: sono adottati dall’organo politico Gli atti di micro amministrazione: sono adottati dal dirigente Il perseguimento dei risultati definiti nell’atto di indirizzo: è sottoposto a forme di “controllo interno”

Art. 14, comma 3, d. lgs. n. 165/2001 Il Ministro non può revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti. In caso di inerzia o ritardo fissa un termine perentorio entro il quale il dirigente adotta gli atti o provvedimenti o in caso di grave inosservanza delle direttive generali con pregiudizio per l’interesse pubblico, il ministro nomina un commissario ad acta.

Artt. 15 e 23 d. lgs. n. 165/2001 La dirigenza è raggruppata in un ruolo articolato in due fasce (c.d. sistema binario): Prima fascia Seconda fascia

Il reclutamento dei dirigenti di seconda fascia Art. 28 del d. lgs 165/2001 1) Accesso mediante concorso per esami 2) Accesso mediante corso – concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della p.a. L’inquadramento nel ruolo della dirigenza avviene con contratto di lavoro a tempo indeterminato, salvo nei diversi casi espressamente previsti.

Ammissione al concorso Laurea. Almeno 5 anni di servizio o, se in possesso del dottorato di ricerca o del diploma di specializzazione, almeno 3 anni di servizio in posizioni funzionali per le quali è richiesto il diploma di laurea. Il legislatore prevede inoltre una serie di “equiparazioni”.

Ammissione al corso – concorso Soggetti muniti di laurea nonché di uno dei seguenti titoli: a) Laurea specialistica b) Diploma di specializzazione c) Dottorato di ricerca o altro titolo post universitario Dipendenti di ruolo delle p.a. muniti di laurea, con almeno 5 anni di servizio svolti in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea. Dipendenti di strutture private muniti di diploma di laurea con almeno 5 anni di esperienza lavorativa.

Svolgimento del corso – concorso Corso di durata di 12 mesi Semestre di applicazione presso una pubblica amministrazione Esame – concorso finale Ai partecipanti al corso che non siano già dipendenti pubblici è concessa una borsa di studio

Il reclutamento diretto dei dirigenti di prima fascia: la novità introdotta dalla Riforma Brunetta L’art. 28-bis prevede il reclutamento per l’assunzione di dirigenti di prima fascia, da attivare annualmente sulla base della disponibilità di posti lasciati liberi per la cessazione dal servizio: 50% dei posti mediante concorso pubblico per titoli ed esami a chi ha 5 anni di servizio nei ruoli dirigenziali; i vincitori passeranno un periodo di formazione obbligatoria anche presso organismi amministrativi europei o internazionali (comma 1). La metà del 50% può essere attribuita mediante contratti a tempo determinato di durata non superiori a tre anni sempre mediante concorso, a copertura di posti per i quali si richieda specifica esperienza e peculiare professionalità (comma 2).

Il concorso per titoli ed esami per dirigenti di prima fascia e l’assunzione Sono ammessi i dirigenti di ruolo della p.a. che abbiano maturato almeno 5 anni di servizio nei ruoli dirigenziali (comma 3). I vincitori del concorso sono tenuti, prima dell’assunzione, ad espletare un periodo di formazione obbligatorio (non meno di sei mesi), presso uffici amministrativi degli organismi UE, di un organismo internazionale o di altro stato dell’UE (commi 4 e 5).

Opera un meccanismo di transito dalla 2^ alla 1^ fascia (vedi dopo) E per il restante 50%? Opera un meccanismo di transito dalla 2^ alla 1^ fascia (vedi dopo)

Le “funzioni dirigenziali” Il primo livello: la titolarità di strutture sovraordinate agli uffici dirigenziali generali: per es. segretario generale di un ministero; direzione di strutture articolate in uffici dirigenziali generali, come nel caso del capo di dipartimento (art. 19, comma 3); Il secondo livello: la titolarità di uffici dirigenziali generali (svolge le funzioni ex art. 16 d. lgs. n. 165/01); c) Il terzo livello: titolarità di uffici dirigenziali non generali (svolge le funzioni ex art. 17, d. lgs. n. 165/01). Dirigenti di 1^ fascia: possono avere la titolarità di funzioni di tutti e tre i livelli. *** Dirigenti di 2^ fascia: in linea di principio, possono avere la titolarità delle funzioni di terzo livello, ma, a certe condizioni, accedono anche alle funzioni di secondo livello.

Gli incarichi di funzione dirigenziale: come vengono conferiti e a chi (art. 19 d. lgs. n. 165/2001) a) Presso strutture sovraordinate agli uffici dirigenziali generali: con d.p.r., previa deliberazione del CDM, su proposta del Ministro competente (dirigente di prima fascia) b) Presso strutture di direzione generale: con dpcm, su proposta del Ministro competente (dirigenti di prima fascia o anche di seconda fascia però entro la percentuale del 70% della relativa dotazione) C) Presso strutture dirigenziali semplici: dal dirigente dell’ufficio di livello dirigenziale generale (dirigente di prima o di seconda fascia)

Il meccanismo di transito dalla 2^ alla 1^ fascia I dirigenti di 2^ fascia accedono alle funzioni di secondo livello entro la percentuale del 70% della relativa dotazione Art. 23: il dirigente di seconda fascia transita nella prima fascia qualora ricopra incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti per un periodo non inferiore a cinque anni (prima del d. lgs. n. 150/09 erano tre), senza essere incorso in profili di responsabilità dirigenziale. 23

I criteri per il conferimento degli incarichi (art. 19 comma 1) In relazione alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi prefissati e della complessità della struttura interessata, si tiene conto: delle attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente; dei risultati conseguiti in precedenza e della relativa valutazione; delle competenze organizzative e delle eventuali esperienze di direzione in settore privato o pubblico, anche maturate all’estero.

I criteri per il conferimento degli incarichi (segue) L'amministrazione rende conoscibili, anche mediante pubblicazione di apposito avviso sul sito istituzionale, il numero e la tipologia dei posti di funzione che si rendono disponibili nella dotazione organica ed i criteri di scelta; acquisisce le disponibilità dei dirigenti interessati e le valuta.

Il caso di “omessa valutazione ai fini del conferimento” Corte di Cassazione 26 novembre 2008, n. 28274: La p.a. deve attivarsi secondo i principi di correttezza e buona fede nel valutare la posizione del singolo dirigente ai fini del conferimento dell’incarico esternando le ragioni di un eventuale diniego. L’omissione fa insorgere nel dirigente il diritto al risarcimento del danno patito.

L’oggetto dell’incarico (art. 19, comma 2) Con il provvedimento di conferimento dell'incarico sono individuati l'oggetto dell'incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall'organo di vertice nei propri atti di indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del rapporto. 27

Il connubio provvedimento - contratto “al provvedimento di conferimento dell’incarico accede un contratto individuale con cui è definito il corrispondente trattamento economico…”

Il trattamento economico del dirigente Retribuzione base; Retribuzione di posizione (voce accessoria collegata al livello di responsabilità attribuito); Retribuzione di risultato (voce accessoria dipendente dai risultati conseguiti; dopo la riforma Brunetta, dovrà essere non inferiore al 30% della retribuzione complessiva del dirigente, al netto della RIA).

Le regole relative agli incarichi di funzioni dirigenziali a) La durata: è compresa fra un minimo di 3 anni e un massimo di 5 anni. In caso di primo conferimento ad un dirigente della 2^ fascia di un incarico di ufficio dirigenziale generale, la durata è pari a tre anni. b) Sono rinnovabili. c) Non si applica l’art. 2103 cod. civ. in caso di conferimento e passaggio ad incarichi diversi.

La delega di funzioni dirigenziali non generali Ai sensi dell’art. 17, comma 1-bis, “i dirigenti, per specifiche e comprovate ragioni di servizio, possono delegare per un periodo di tempo determinato, con atto scritto e motivato, alcune competenze ……..a dipendenti che ricoprano le posizioni funzionali più elevate nell’ambito degli uffici ad essi affidati”. Non si applica in ogni caso l’art. 2103 cod. civ.

Gli incarichi di funzioni dirigenziali a soggetti esterni all’amministrazione conferente l’incarico Tali incarichi possono essere conferiti, fornendone esplicita motivazione, entro il limite del 10% della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli e dell’8% della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell’amministrazione che abbiano i requisiti indicati dall’art. 19, comma 6.

3 anni per incarichi di primo e secondo livello Le regole in materia di incarichi di funzioni dirigenziali ai dirigenti esterni alla p.a. La durata: 3 anni per incarichi di primo e secondo livello 5 anni per incarichi di terzo livello Se l’incarico è attribuito a un dipendente di altra P.A., questi è collocato in aspettativa senza assegni per la durata dell’incarico

Gli incarichi di funzioni dirigenziali: problema “Tutti i dirigenti di ruolo hanno diritto ad un incarico”

La giurisprudenza che ha disconosciuto il diritto all’incarico Trib. S. Maria Capua Vetere, ordinanza 12 ottobre 2000: “l’inserimento nel ruolo, con l’assunzione della qualifica dirigenziale, non determina affatto l’automatico insorgere di un diritto all’incarico”.

La giurisprudenza che ha riconosciuto il diritto all’incarico Tribunale di Belluno, ordinanza 22 maggio 2002: Dalle disposizioni di legge e dalla normativa collettiva in materia di rapporto di lavoro di natura dirigenziale nel settore pubblico si desume che il dirigente pubblico ha diritto ad un incarico.

La soluzione fornita dalla legge n La soluzione fornita dalla legge n. 145 del 2002, che ha modificato l’art. 19, comma 10, d. leg. n. 165/2001 “I dirigenti ai quali non sia affidata la titolarità di uffici dirigenziali svolgono, su richiesta degli organi di vertice delle amministrazioni che ne abbiano interesse, funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi specifici previsti dall’ordinamento”

La revoca degli incarichi dirigenziali Gli incarichi dirigenziali possono essere revocati esclusivamente nei casi di “responsabilità dirigenziale”, ai sensi dell’art. 21, d.lgs. n. 165/01. 38

La responsabilità dirigenziale Addebiti: Mancato raggiungimento degli obiettivi, accertato attraverso i sistemi di valutazione predisposti dal d. lgs. 150/09 Inosservanza delle direttive Conseguenze: Impossibilità di rinnovo; Revoca dell’incarico con “collocazione a disposizione dei ruoli” Recesso dal rapporto Procedura: Previa contestazione Nel rispetto del principio del contraddittorio 39

Art. 22 D. lgs. 165/2001 I provvedimenti di cui all’art. 21 comma 1 sono adottati sentito il parere del Comitato dei Garanti (prima della riforma Brunetta si diceva: “previo parere conforme”).

Art. 22 D. lgs. 165/2001 Il Comitato dei garanti è composto da: - un consigliere della Corte dei conti, designato dal suo Presidente, - da quattro componenti designati rispettivamente: uno dal Presidente della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche; uno dal Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione; due scelti tra dirigenti di uffici dirigenziali generali estratti a sorte fra coloro che hanno presentato la propria candidatura. Il parere del Comitato dei garanti viene reso entro il termine di quarantacinque giorni dalla richiesta; decorso inutilmente tale termine si prescinde dal parere.

La mancata conferma dell’incarico dirigenziale in assenza di valutazione negativa Art. 9, comma 32, l. n. 122/2010: “A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 che, alla scadenza di un incarico di livello dirigenziale, anche in dipendenza dei processi di riorganizzazione, non intendono, anche in assenza di una valutazione negativa, confermare l'incarico conferito al dirigente, conferiscono al medesimo dirigente un altro incarico, anche di valore economico inferiore” 42

Il c.d. Spoil system: l’art. 19, comma 8, d. lgs. n. 165 del 2001 Gli incarichi conferiti con d.p.r. (strutture sovraordinate agli uffici dirigenziali generali) cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo.