La riforma degli anni ’90 e le successive correzioni La prima delega: la legge n. 421 del 1992…. ……e Il Decreto Legislativo n. 29 del 1993 (c.d. prima privatizzazione). La seconda delega: la legge n. 59 del 1997…. attuata da una serie di d. lgs. modificativi del primo (il più importante è il d. lgs. n. 80 del 1998) (c.d. seconda privatizzazione) oggi integralmente sostituiti dal Decreto Legislativo n.165 del 2001, il cui testo è stato, negli anni, oggetto di numerose modifiche La terza delega: la legge n. 15 del 2009, attuata con il d. lgs. 150/2009 (c.d. Riforma “Brunetta”). Il testo del d. lgs. n.165 del 2001 che ne è scaturito è stato già oggetto di numerose modifiche (da ultimo il d. lgs. n.141 del 2011).

Le finalità generali della riforma Sono dichiarate dall’art. 1, comma 1, d. lgs. n. 165/2001: “Le disposizioni del presente decreto disciplinano l’organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (…) al fine di: Accrescere l’efficienza delle pubbliche amministrazioni; Razionalizzare il costo del lavoro pubblico in un’ottica di contenimento della spesa per il personale entro i vincoli di finanza pubblica; Realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nella PA (formazione e sviluppo professionale dei dipendenti in condizioni di pari opportunità), con garanzia di condizioni uniformi fra lavoratori del settore pubblico e privato.

I “contenuti” della riforma Trovano applicazione tutte le norme dettate per il lavoro alle dipendenze dei privati salvo normative speciali I rapporti di lavoro sono regolati contrattualmente (viene quindi meno la regolazione unilaterale) La pubblica amministrazione, nell’ambito del rapporto di lavoro, agisce come il privato datore di lavoro C’è il passaggio dalla giurisdizione amministrativa al giudice ordinario

GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUGLI ATTI DI GESTIONE Non è più l’atto di nomina a costituire il rapporto, ma il contratto individuale Gli atti di gestione non sono più atti di diritto amministrativo, ma atti di diritto comune (muta il regime giuridico del rapporto) Quindi, gli atti di gestione: non devono essere motivati se non quando prescritto (p.es. dal contratto collettivo o dalla legge)

GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUL FUNZIONAMENTO ORGANIZZATIVO C’è un datore di lavoro che si identifica nel dirigente (manager del settore pubblico) Il dirigente-datore di lavoro, responsabilizzato in ordine al perseguimento dei risultati, è chiamato a: gestire al meglio la “risorsa umana” (motivare, promuovere lo sviluppo professionale…) gestire la fase negoziale e del “conflitto”

Sentenza n. 313/1996 Sentenza n. 309/1997 La consacrazione della riforma nella giurisprudenza della Corte costituzionale Sentenza n. 313/1996 Sentenza n. 309/1997

Le finalità specifiche della Riforma Brunetta “Le disposizioni del presente decreto assicurano una migliore organizzazione del lavoro, il rispetto degli ambiti riservati rispettivamente alla legge e alla contrattazione collettiva, elevati standard qualitativi ed economici delle funzioni e dei servizi, l'incentivazione della qualità della prestazione lavorativa, la selettività e la concorsualità nelle progressioni di carriera, il riconoscimento di meriti e demeriti, la selettività e la valorizzazione delle capacità e dei risultati ai fini degli incarichi dirigenziali, il rafforzamento dell'autonomia, dei poteri e della responsabilità della dirigenza, l'incremento dell'efficienza del lavoro pubblico ed il contrasto alla scarsa produttività e all'assenteismo, nonché la trasparenza dell'operato delle amministrazioni pubbliche anche a garanzia della legalità”.

I principi generali della disciplina I principi generali della disciplina. Le questioni delle quali ci occuperemo: 1) Il campo di applicazione 2) Il sistema delle fonti 3) Il rapporto fra “politica” e “amministrazione” 4) Il riparto delle competenze legislative fra Stato e Regioni

La definizione del “campo di applicazione” della disciplina Titolo I: La definizione del “campo di applicazione” della disciplina Art. 1, commi 1 e 2 D. Lgs. n. 165 Le disposizioni del D. Lgs. n. 165 disciplinano l’organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Per amministrazioni pubbliche si intendono, fra le altre, tutte le amministrazioni dello Stato……

Le esclusioni Art. 3 D. Lgs. n. 165 Magistrati ordinari amministrativi e contabili Avvocati e procuratori dello stato Personale militare e forze di polizia di stato Personale carriere diplomatiche e prefettizie Dipendenti enti speciali: Banca d’Italia, Consob, Autorità garante per la concorrenza. Personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco Personale della carriera dirigenziale penitenziaria Professori e ricercatori universitari.

….. La ratio delle esclusioni Art. 3 D. Lgs. n. 165 ….. La ratio delle esclusioni peculiarità delle funzioni svolte e prevalenza del rapporto di immedesimazione organica (magistrati, docenti univ.); Esercizio di compiti di particolare rilievo connesso alla realizzazione di funzioni rilevanti dal punto di vista della collettività (comparto sicurezza); svolgimenti di ruoli di garanzia o controllo (Banca d’Italia)

In alcune amministrazioni, pertanto, si configura la seguente situazione: “Convivenza” di personale con rapporto di lavoro “contrattualizzato” con personale “non contrattualizzato” (per. es. magistrati/cancellieri; docenti universitari/personale non docente).

In linea generale, al personale in regime di diritto pubblico, si applica: 1) La disciplina legale settoriale; 2) Gi eventuali d.p.r. di recepimento degli accordi sindacali ex l. n. 83/93 (o previsti da altre leggi speciali); 3) Le controversie sono sottoposte alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Il sistema delle fonti (1) Linee fondamentali di organizzazione degli uffici, conferimento della titolarità, determinazione delle dotazioni organiche: sono definite mediante leggi o atti organizzativi di natura amministrativa, sulla base dei principi di legge (art. 2, comma 1)

Il sistema delle fonti (2) I rapporti di lavoro: sono disciplinati mediante il codice civile (libro V, capo I, tit. II), le leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, fatte salve le disposizioni del d. lgs. 165/01 (art. 2, comma 2, prima parte)

Il sistema delle fonti (3) Art. 2, comma 3, prima parte: “I rapporti di lavoro sono regolati contrattualmente. I contratti collettivi sono stipulati secondo i criteri e le modalità previste nel titolo III del presente decreto”.

Da qui il “doppio” connotato del sistema regolativo La “privatizzazione”, riferita all’applicazione di discipline del settore privato, ove non diversamente specificato dal d. lgs. n. 165/01; La “contrattualizzazione”, consistente nella matrice contrattuale del rapporto di lavoro e nell’applicazione dei CCNL stipulati secondo le procedure previste dallo stesso d. lgs. n. 165/01.

La gerarchia delle fonti: l’art. 2, comma 2, seconda parte Il vecchio testo: “Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata non sono ulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario”. Il nuovo testo dopo il d. lgs. “Brunetta”: “Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge”.

La nullità delle disposizioni contrattuali contrarie a norme imperative introdotta dal d. lgs. 150/2009 Art. 2, comma 3bis: “Nel caso di nullità delle disposizioni contrattuali per violazione di norme imperative e dei limiti fissati alla contrattazione collettiva, si applicano gli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile”.

La funzione del contratto individuale Il contratto individuale è destinato ad essere “condizionato” dai contenuti delle norme di legge e/o dei contratti collettivi. Esplica una funzione maggiormente rilevante in riferimento all’incarico dirigenziale (rinvio)

Il rapporto politica - amministrazione: l’indirizzo politico-amministrativo (art. 4, co. 1, d. lgs. n. 165/2001) Le funzioni di indirizzo politico sono esercitate dagli “organi di governo”: decisione sugli atti normativi e adozione degli atti di indirizzo definiscono obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali individuano le risorse umane, materiali ed economiche e le ripartiscono fra gli uffici dirigenziali generali richiedono pareri al Consiglio di stato

Le funzioni e responsabilità dirigenziali (art. 4, co. 2, d. lgs. n “Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”. Tali attribuzioni “possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative” (art. 4, co. 3)

Il potere di organizzazione (art. 5 del d.lgs 165/2001) Comma 1 : Le amministrazioni pubbliche assumono ogni determinazione organizzativa al fine di assicurare l’attuazione dei principi di cui all’art. 2 comma 1 e la rispondenza al pubblico interesse dell’azione amministrativa (macro organizzazione) Comma 2: Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all’art. 2 comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con le capacità ed i poteri del privato datore di lavoro, fatta salva la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti collettivi (micro organizzazione)

Riassumendo… La riserva di legge o di provvedimento amministrativo è limitata alla MACRO-ORGANIZZAZIONE. Essa riguarda la definizione delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici; l’individuazione gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi; la determinazione delle dotazioni organiche complessive. La MICRO-ORGANIZZAZIONE, cioè l’attività organizzativa di dettaglio degli uffici, insieme con l’organizzazione del lavoro e la gestione del personale, è attribuita alla competenza dei dirigenti, che vi attendono con la capacità e  i poteri del privato datore di lavoro, ai sensi dell’art. 5 comma 2 del D.Lgs. 165/2001. Le determinazioni in materia di micro-organizzazione o di gestione dei rapporti di lavoro sono pertanto da considerarsi atti di diritto comune.

Il riparto di competenze fra Stato e Regioni In materia di lavoro pubblico Art. 1, comma 3 D. Lgs. n. 165 Le disposizioni del presente decreto costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 della Costituzione. Le Regioni a Statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle peculiarità dei rispettivi ordinamenti. I princìpi desumibili dall'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e successive modificazioni, e dall'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni ed integrazioni, costituiscono altresì, per le Regioni a statuto speciale e per le provincie autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica.

Il riparto di competenze Stato – Regioni in materia di lavoro pubblico QUESITO PRINCIPALE: Il riferimento ai “principi fondamentali” definisce una competenza generale “concorrente” fra Stato e Regioni in materia di disciplina del lavoro pubblico, con conseguente applicazione dell’art. 117, 3° comma, ult. parte Cost.? Quesiti conseguenti: Si possono individuare ambiti di competenza esclusiva dello Stato in materia di lavoro pubblico? Viceversa, esistono o no spazi per l’affermazione di competenze esclusive delle Regioni? 27

La giurisprudenza costituzionale è orientata a limitare gli spazi di competenza delle regioni e degli ee. ll., attribuendo rilevanza determinante alla competenza in materia di ordinamento civile (art. 117, comma 2, lett. l) Cost.)

La sentenza della Corte Costituzionale n. 151/2010 Dichiara l’illegittimità costituzionale di alcune disposizioni di legge regionale della Val d’Aosta che dispongono in materia di malattia del dipendente pubblico (fasce di reperibilità, controlli, sanzioni), in deroga alla disciplina del d.lgs. n. 165/01, come modificato dalla riforma Brunetta, in quanto si tratta di profili che appartengono alla materia dell’ordinamento civile, di competenza esclusiva dello Stato.

La sentenza della Corte Costituzionale n. 108/2011 Dichiara l’illegittimità costituzionale di una disposizione di legge regionale della Calabria che, prevedendo la trasformazione dei contratti a tempo parziale del personale ex LSU in rapporti di lavoro a tempo pieno, incide sulla disciplina dell’orario, regolato dalla contrattazione collettiva. In tal modo, la disposizione regionale detta una norma attinente alla disciplina privatistica del rapporto di lavoro e, dunque, incide sulla materia dell’ordinamento civile, di competenza esclusiva del legislatore statale.

Le competenze statali esclusive secondo il d. lgs. n. 150/09 L’art. 74, comma 1, d. lgs. 150/2009 individua un elenco di istituti rientranti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. l) (giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale, giustizia amministrativa) e lett. m) (determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che debbono essere garantiti su tutti il territorio nazionale). 31

Le competenze regionali, da esercitarsi sulla base dei “principi generali” dettati dal legislatore statale, secondo il d. lgs. n. 150/09 L’art. 74, comma 2, d. lgs. 150/2009 individua un elenco di norme costituenti “principi generali dell’ordinamento”, ex art. 97 Cost., ai quali si adeguano le Regioni e gli enti locali negli ambiti di rispettiva competenza.