La legge n. 15/2005 Riforma della legge n. 241/1990 materiale redatto dal dott. Arturo Bianco

L’iter legislativo Il testo di riferimento è quello approvato dalla Camera nel 2000 e decaduto per la fine della legislatura Presentazione del testo da parte della commissione Frattini Esame da parte del Senato, della Camera, nuovamente da parte del Senato e della Camera: in totale 5 letture parlamentari

L’entrata in vigore Approvazione definitiva in data 26/1/2005 Entrata in vigore in data 8 marzo 2005 Ulteriori modifiche (dichiarazione di inizio attività) introdotte dal DL n. 35/2005 Altre modifiche (silenzio assenso, termini di conclusione del procedimento etc) introdotte dalla legge di conversione del DL n. 35/2005

I principali elementi di novità Ampliamento del concetto di azione amministrativa Innovazioni introdotte a seguito della giurisprudenza (invalidità provvedimento amm.vo e limitazione effetti mancata comunicazione di avvio del procedimento) Innovazioni introdotte ex novo (comunicazione preventiva motivi ostativi all’accoglimento delle istanze) Rivisitazione di istituti esistenti (ricorso contro il silenzio inadempimento, non necessaria la legge per la conclusione di accordi sostitutivi, rapporto tra accesso e privacy, conferenza di servizi, efficacia degli atti, autotutela)

La struttura della legge 23 articoli Numerose modifiche alla legge n. 241/1990 Numerosi articoli introdotti alla legge n. 241/1990 Introduzione dei titoli per gli articoli della legge n. 241/1990 Limitate modifiche ad altre disposizioni

L’ambito di applicazione (art. 19 legge n. 15/2005) Le norme sono in buona parte direttamente ed immediatamente applicabili per le PA centrali Per la parte sul diritto di accesso sono subordinate alla modifica dello specifico regolamento (DPR n. 352/1992) Regioni ed enti locali devono modificare i propri regolamenti in coerenza con le norme costituzionali ed i principi posti dalla legge. Ultrattività delle norme regionali sui procedimenti (art. 22)

Principi generali della attività amministrativa (art. 1) Subordinazione ai fini determinati dalla legge Riferimento ai criteri della efficacia, economicità, pubblicità, trasparenza e dai principi dell’ordinamento comunitario Applicazione delle regole di diritto privato per gli atti non autoritativi Estensione ai privati preposti ad attività amministrative Divieto di aggravamento del procedimento, salvo che per esigenze straordinarie e motivate

Conclusione del procedimento/1 (art. 2) Obbligo di conclusione dei procedimenti avviati obbligatoriamente a seguito di istanze Fissazione del termine di sua conclusione, che in linea generale è di 90 giorni Proponibilità, entro 1 anno, anche senza diffida, del ricorso contro il silenzio della PA e riproponibilità della istanza di avvio del procedimento

Conclusione del procedimento/2 (art. 2) I termini sono fissati con Decreti dei singoli ministri Negli enti locali i termini vanno fissati con regolamento Contemperare natura dei diritti ed esigenze organizzative Sospensione fino a 90 giorni dei termini per acquisire pareri di altre PA

Conclusione del procedimento/3 (art. 2) Sospensione dei termini per una volta sola per acquisire documenti o informazioni che non sono in possesso della PA e non sono dalla stessa acquisibili presso altre PA Norme transitorie: emanazione dei decreti entro 180 giorni (fin qui non emessi) e nelle more si conferma la validità di quelli esistenti

Motivazione del provvedimento (art. 3) Obbligo di motivazione, salvo che per gli atti normativi ed a contenuto generale La motivazione contiene i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche, da mettere in rapporto agli esiti della istruttoria Obbligo di indicare negli atti notificati il termine e l’autorità a cui è possibile ricorrere

Uso della telematica (art. 3 bis) Incentivazione all’uso della telematica Strumento da utilizzare sia nei rapporti tra PA sia nei rapporti con i privati Norma che segue alla avvenuta equiparazione del valore legale dei documenti prodotti o trasmessi elettronicamente a quelli cartacei (legge n. 59/1997, DPR n. 445/2000 e codice della amministrazione digitale)

Responsabile del procedimento/1 (artt. 4 e 5) Obbligo per ogni PA di individuare e pubblicizzare l’unità organizzativa responsabile del procedimento Il dirigente dell’unità organizzativa è responsabile del procedimento salvo che assegni tale incarico ad altro dipendente Possibilità di delega anche della adozione del provvedimento finale Obbligo di comunicazione agli interessati

Responsabile del procedimento/2 (artt. 4 e 5) Scelta rimessa alla autonomia dei dirigenti Tenere conto della declaratoria delle categorie Modalità di remunerazione eventuale e differenziata (indennità ex art. 17, comma 2, lettera f), CCNL 1.4.1999) Responsabilizzazione maggiore Rapporto di coordinazione procedimentale e non di subordinazione gerarchica

Compiti del responsabile del procedimento/1 (art. 6) Valutazione delle condizioni di ammissibilità, dei requisiti di legittimazione e dei presupposti rilevanti Accertamento d’ufficio dei fatti ed adozione delle misure per il rapido svolgimento delle attività istruttorie Indice o propone le conferenze di servizi Cura le comunicazioni

Conclusione del procedimento/2 (art.6) Obbligo per il soggetto responsabile della adozione del provvedimento finale di tenere conto degli esiti della istruttoria Possibilità di discostarsi dalle indicazioni della istruttoria subordinata alla presenza ed alla comunicazione di una specifica motivazione

Comunicazione di avvio del procedimento (art. 7) Obbligo, fatti salvi i casi in cui vi sono esigenze di celerità, verso i soggetti nei cui confronti si producono effetti e/o verso coloro che devono intervenire Obbligo, fatti salvi i casi in cui vi sono esigenze di celerità, verso i soggetti nei cui confronti si producono effetti negativi Possibilità per la PA di adottare nelle more provvedimenti cautelari

Modalità e contenuti della comunicazione (art. 8) Comunicazione personale, fatti salvi i casi in cui risulti impossibile o particolarmente gravosa, per il numero degli interessati Contenuti: Pa competente, oggetto, ufficio e responsabile del procedimento, data di conclusione e rimedi esperibili in caso di ritardo, data di presentazione dell’istanza nei procedimenti ad impulso di parte, ufficio presso cui prendere visione degli atti

Ancora sulla partecipazione al procedimento (artt. 9 e 10) Possibilità di intervento per i portatori di interessi pubblici, privati e diffusi a cui possa derivare un danno dal provvedimento I soggetti a cui è comunicato l’avvio del procedimento e coloro che vi intervengono hanno diritto alla visione degli atti ed a presentare istanze che la PA deve valutare, ovviamente ove pertinenti

Comunicazione dei motivi ostativi (art. 10 bis) Ambito di applicazione: procedimenti ad istanza di parte Obbligo di comunicazione, preventiva rispetto alla conclusione, dei motivi ostativi all’accoglimento Possibilità di presentazione di istanze Obbligo per la PA di tenere conto delle argomentazioni Sospensione dei termini

Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento (art. 11) Possibilità per la PA di concordare con gli interessati accordi scritti sul contenuto del provvedimento o sostitutivi, sottoposti agli stessi controlli. Limiti: interesse pubblico e non lesione di privati A tal fine possibilità per il responsabile di concordare un calendario di incontri Possibilità per la PA di recedere da tali accordi Preventiva determinazione da parte dell’organo competente alla adozione del provvedimento

Provvedimenti relativi a benefici economici ed ambito di applicazione (artt. 12 e 13) Necessaria la preventiva determinazione e pubblicizzazione da parte della PA dei criteri e delle modalità Non applicazione del capo sulla partecipazione ai procedimenti diretti alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, pianificazione e programmazione Non applicazione ai procedimenti tributari

Conferenza di servizi (art. 14) Finalizzata all’esame contestuale di vari interessi pubblici parte del procedimento Necessaria nel caso di mancata acquisizione di intese, concerti etc entro 30 giorni dalla ricezione della richiesta, nonché nel caso di dissensi, per l’esame degli interessi coinvolti in procedimenti connessi Competenza alla convocazione Obbligo di avvalersi degli strumenti informatici disponibili

Conferenza di servizi preliminare/1 (art. 14 bis) Possibilità di convocazione, su istanza documentata tramite progetto o studio di fattibilità , per progetti complessi ed insediamenti produttivi di beni e servizi Per le opere pubbliche partecipazione delle PA che devono esprimere pareri etc. Le PA preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, del patrimonio storico, della tutela della salute e della pubblica incolumità si pronunciano.

Conferenza di servizi preliminare/2 (art. 14 bis) Previsioni specifiche per il caso in cui sia richiesta la VIA Procedure particolari nel caso di dissenso espresso da una PA preposta alla tutela ambientale, paesaggistica, del patrimonio storico, della tutela della salute e della pubblica incolumità Per le opere pubbliche, ulteriore conferenza convocata sulla base dei progetti redatti tenendo conto delle osservazioni formulate dalle Pa

Lavori della conferenza di servizi/1 (art. 14 ter) Prima riunione entro 15 gg ovvero, casi complessi, entro 30 gg dalla indizione Determinazioni assunte a maggioranza La convocazione deve pervenire entro 5 gg Termine massimo di conclusione: 90 gg Nel caso di VIA sospensione fino a 90 gg per i pareri di compatibilità ambientale Procedura rafforzata per le seguenti attività: tutela della salute, del patrimonio storico artistico e della pubblica incolumità

Lavori della conferenza di servizi/2 (art. 14 ter) Partecipazione di ogni PA con un unico rappresentante abilitato A conclusione o a decorso dei termini la PA procedente adotta la determinazione, tenendo conto delle posizioni prevalenti emerse nella conferenza Consenso acquisito in caso di mancata espressione della volontà della PA, senza necessità di notificazione del dissenso o di impugnazione del provvedimento

Lavori della conferenza di servizi/3 (art. 14 ter) Richiesta di integrazioni per una sola volta Provvedimento finale adottato a conclusione della conferenza o decorsi i relativi termini sostituisce il provvedimento di autorizzazione, concessione, nulla osta o assenso Pubblicazione sulla GU o sul BUR dei provvedimenti per opere sottoposte a VIA; decorso termine per eventuali ricorsi

I dissensi nella conferenza di servizi/1 (art. 14 quater) Dissenso da manifestare durante i lavori, da motivare e da completare con la indicazione delle indicazioni “in positivo” Viene meno la disposizione sulle conclusioni della amministrazione procedente Decisione rimessa: al Consiglio dei Ministri, alla Conferenza Stato Regioni (fatto salvo il caso di specifiche leggi regionali sui conflitti)o alla Conferenza Unificata. Da assumere entro 30gg

I dissensi nella conferenza di servizi/2 (art. 14 quater) In caso di inadempienza della Conferenza Stato Regioni o di quella Unificata, possibile un intervento sostitutivo del Governo Ferme le prerogative delle regioni a statuto speciale Abrogata la norma sulla partecipazione del Presidente della Regione alla riunione del Consiglio dei Ministri

Altre ipotesi di accordo tra Pa (artt. 14 quinquies e 15) Prevista la Conferenza di servizi, con la partecipazione del concessionario, in caso di ricorso alla finanza di progetto Le Pa possono concludere altre ipotesi di accordo, anche al di fuori della Conferenza di servizi

Attività consultiva e valutazioni tecniche (artt. 16 e 17) Termine per i pareri da rendere da parte degli organi consultivi della PA Possibilità di chiedere le valutazioni tecniche ad altre PA in caso di ritardi Norme non applicabili nei casi di amministrazioni che tutelano l’ambiente, il paesaggio, il territorio, la salute Sospensioni dei termini per esigenze istruttorie

Snellimento (art. 18) Previsto l’ampio ricorso alla autocertificazione Divieto di richiedere documentazione se essa è già in possesso della stessa o di un’altra PA. Acquisizione d’ufficio di tale documentazione Acquisizione d’ufficio delle certificazioni

Denuncia di inizio di attività/1 Articolo ulteriormente riformato dal DL n. 35/2005, cd DL sulla competitività Ampliamento dell’ambito di applicazione: legame con le attività vincolate nel contenuto e non soggette ad apprezzamenti con un elevato grado di discrezionalità amministrativa Indicazione tassativa delle materie escluse: alcune di interesse degli enti locali (ad esempio tributi, tutela salute, incolumità pubblica, ambiente etc)

Denuncia di inizio di attività/2 Possibilità di avvio decorsi 30 giorni dalla presentazione della comunicazione iniziale Contestualmente occorre effettuare una nuova comunicazione Compiti della PA di controllo e termine di 30 giorni per la adozione del divieto di prosecuzione Possibilità confermata di svolgere controlli successivi e di assumere i necessari provvedimenti

Silenzio assenso (art. 20)/1 Materia modificata dalla legge di conversione del DL 35/2005 Introduzione dell’istituto del silenzio assenso, con graduazione dei termini in ragione della complessità Applicabile nei procedimenti ad istanza di parte Possibilità di indire conferenze di servizi

Silenzio assenso (art. 20)/2 Possibilità successiva di revoca in autotutela Indicazione delle materie escluse Applicazione delle regole sulla conclusione dei procedimenti e sulla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento Norme transitorie sui procedimenti in corso e su quelli che si avvieranno entro 6 mesi

Altre disposizioni di snellimento Acquisizione diretta dei documenti in possesso di altre PA con, al massimo, richiesta al privato di fornire indicazioni Previsione di specifiche sanzioni per le dichiarazioni false contenute nella dichiarazione di inizio attività e nella domanda introduttiva ai fini del ricorso al silenzio assenso Possibilità di effettuare controlli anche dopo la conclusione per silenzio assenso e sui procedimenti con dichiarazione di avvio dell’attività

Provvedimenti che limitano la sfera dei privati (art. 21 bis) Efficacia dei provvedimenti che limitano la sfera dei privati con la comunicazione o la notifica per gli irreperibili Altre forme di pubblicità in caso di gravosità della comunicazione personale Se non ha carattere sanzionatorio l’atto di limitazione può, motivatamente, essere immediatamente efficace Lo è in caso di misure cautelari ed urgenti

Esecutorietà, efficacia ed esecutività (artt. 21 ter e quater) Provvedimenti aventi natura coattiva indica il termine e le modalità di esecuzione; in caso di inadempimento esecuzione coattiva I provvedimenti efficaci sono eseguiti immediatamente Possibilità di sospendere l’efficacia od esecutività dalla PA emanante o da altra prevista da legge. Termine da indicare

Revoca e recesso (artt. 21 quinquies e 21 sexies) Possibilità di revoca per interessi pubblici, mutamenti di fatto, nuova valutazione. Non produzione di nuovi effetti ed indennizzo per i pregiudizi determinati Competenza del giudice amministrativo Recesso unilaterale della PA consentito esclusivamente nei casi previsti

Nullità, annullabilità ed annullamento (artt Nullità, annullabilità ed annullamento (artt. 21 septies, 21 octies e 21 nonies) Nullità: carenza di elementi essenziali, vizio assoluto di attribuzione, violazione o elusione del giudicato, norme di legge Annullabilità: violazione di legge, eccesso di potere, incompetenza Mancata annullabilità se è a contenuto vincolato, anche nel caso della mancata comunicazione Annullamento d’ufficio se vi è l’interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi Possibilità di convalida del provvedimento annullabile

Definizioni e principi del diritto di accesso/1 (art. 22) Nozione, prima assente, di: diritto di accesso, interessati, controinteressati, documento amministrativo, pubblica amministrazione. Principio generale dell’attività amm.va e norma relativa ai livelli essenziali delle prestazioni sui diritti civili e sociali Regioni ed enti locali possono arricchire tale normativa

Definizioni e principi del diritto di accesso/2 (art. 22) Principio generale dell’accesso a tutti i documenti Non accessibilità delle informazioni che non hanno forma di documento Acquisizione di documenti da parte di PA rientra comunque nel principio di leale cooperazione istituzionale Esercitabile fino a che la PA ha l’obbligo di detenzione dei documenti

Ambito di applicazione (art. 23) Pubbliche Amministrazioni Aziende autonome e speciali Enti pubblici Gestori di pubblici servizi Modalità speciali per le Autorità di garanzia e vigilanza

Esclusione dal diritto di accesso/1 (art. 24) Documenti coperti da segreto di stato; casi previsti per legge o regolamento; procedimenti tributari; attività diretta alla emanazione di atti normativi, amminist.vi generali, pianificazione e programmazione; procedimenti selettivi (informazioni psico attitudinali di terzi) Individuazione degli atti da parte delle PA Precluso ad istanze tese a controlli generalizzati della attività della PA

Esclusione dal diritto di accesso/2 (art. 24) Non esclusione ove sufficiente il differimento Fissazione dei periodi di tempo per la sottrazione all’accesso dei documenti connessi a segreti Principi per il regolamento governativo Accesso consentito per la tutela di propri interessi giuridici Limitazioni per la possibilità di accesso ai dati sensibili (vedi DLgs n. 196/2003) ed ai cd dati supersensibili

Diritto di accesso e privacy: la attività delle PA/1 Accertare la fondatezza e la rilevanza delle ragioni poste a fondamento dell’istanza Valutare la ragione specifica ed il rapporto con la richiesta di copia Verifica della esistenza di una eventuale disciplina più restrittiva Ostensione del documento nella forma più idonea al soddisfacimento dell’interesse

Diritto di accesso e privacy: la attività delle PA/2 Valutazione discrezionale e ponderata degli interessi in gioco nelle richieste di accesso che hanno come oggetto dati sensibili ed in particolare supersensibili (salute ed abitudini sessuali) Comunicazione della richiesta di accesso all’interessato Instaurazione di un “contraddittorio” Cautela nel rilascio concreto (solo alla scadenza dei termini)

Accesso: modalità e ricorsi/1 (art. 25) Acceso mediante esame (gratuito) ed estrazione di copie (rimborso spese e bolli) Richiesta di accesso motivata Motivato il rigetto, differimento o limitazione Silenzio rigetto dopo 30 giorni. Possibilità di ricorso al TAR, anche nel caso di differimento ovvero chiedere la pronuncia del difensore civico (utilizzazione di quello dell’ente che ha l’ambito territoriale maggiore), che si esprime entro 30 gg

Accesso: modalità e ricorsi/2 (art. 25) Silenzio rigetto, dopo 30 giorni, anche per i ricorsi al difensore civico Possibilità per la PA di riconfermare motivatamente il diniego all’accesso entro 30 gg Utilizzazione del Garante per la privacy Snellimento dei ricorsi al TAR, che hanno competenza esclusiva Possibile stare in giudizio senza avvocati o con un proprio dirigente autorizzato Il giudice può ordinare l’esibizione dei documenti richiesti