L’ANALISI DELLE POLITICHE SOCIALI E DEL WELFARE STATE

Politiche sociali e welfare state: i concetti fondamentali Politiche (pubbliche):  corsi di azione volti a risolvere problemi di rilevanza collettiva Politiche «sociali»:  i problemi e gli obiettivi sono di natura «sociale», vale a dire che hanno a che fare con il benessere (welfare) dei cittadini

Le politiche sociali sono corsi di azione volti anche a organizzare concretamente la produzione e distribuzione di queste risorse e opportunità attraverso specifici apparati di erogazione

«Bisogni» e «rischi» Il concetto di “bisogno” connota una carenza, la mancanza di qualcosa di importante e, al tempo stesso, un oggetto, un bene mancante oppure necessario per sopperire o rimediare alla mancanza La nozione di “rischio” connota invece l’esposizione a determinate eventualità che possono accadere (ad esempio la malattia) e che, quando colpiscono, producono effetti negativi e generano dunque dei bisogni  Bisogni e rischi costituiscono delle “sfide” per le condizioni di vita degli individui

Il diamante del welfare

La spesa per la protezione sociale in % sul Pil, 2009 Fonte: rielaborazione su dati Eurostat

La spesa sociale per settori in % nell’UE-25, 2008 Fonte: rielaborazione su dati Eurostat.

Che cos’è il welfare state? un insieme di interventi pubblici connessi al processo di modernizzazione i quali forniscono protezione sotto forma di assistenza, assicurazione e sicurezza sociale Introducendo, tra l’altro, specifici diritti sociali nel caso di eventi prestabiliti, nonché specifici doveri di contribuzione finanziaria Ferrera (1993)

Art. 2 La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.

Art. 3 Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

Art. 32. La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana.

Art. 38. Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Gli inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale. Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L'assistenza privata è libera.

Art. 42. La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale. La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità.

Art. 53. Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. Il sistema tributario è informato a criteri di progressività.

Art. 118 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.

Art. 118 c.4 Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

Assicurazione sociale Assistenza, assicurazione e sicurezza sociale Assistenza sociale Assicurazione sociale Sicurezza sociale Copertura Universale Occupazionale Condizioni di accesso Stato di bisogno Storia contributiva Cittadinanza/ residenza Prestazioni Ad hoc Contributive/ retributive Omogenee/ Flat-rate Finanziamento Fiscale Contributivo

Modalità di protezione sociale Assistenza Assicurazione Sicurezza Sociale

Assistenza (1) Interventi (a carattere condizionale e spesso discrezionale) volti a rispondere in modo mirato (targeted) a specifici bisogni individuali o a categorie circoscritte di bisognosi. Questa modalità di protezione sociale rappresenta la prima forma assunta dall’intervento pubblico a partire dal XVII secolo (inizio del ‘600: Poor Laws in Inghilterra  workhouses). Natura repressiva e stigmatizzante di queste prime forme assistenziali, che si stempera nel corso del XIX secolo.

Assistenza (2) Le prestazioni assistenziali sono tuttora una componente importante dei welfare state maturi: in media, nei 25 paesi dell’Unione Europea, assorbono circa l’11% del PIL (Prodotto Interno Lordo) Le prestazioni assistenziali sono di norma subordinate all’accertamento di due condizioni: uno specifico bisogno individuale manifesto l’assenza o forte carenza di risorse (reddito) per farvi fronte autonomamente, verificata attraverso una prova dei mezzi (means-test)

La “prova dei mezzi” (means-test) Consiste in una forma di valutazione da parte di un’autorità pubblica, della situazione economica di chi richiede una prestazione di assistenza o l’accesso agevolato ad un servizio. L’assistenza è, con tutta evidenza, una forma di protezione selettiva (rispetto alle condizioni di bisogno e di reddito) e quasi sempre residuale (rispetto alle capacità di risposta individuale o familiare) o sussidiaria.

Assicurazione sociale (1) Connota un tipo di intervento pubblico nettamente diverso dall’assistenza: obbligatorio (assicurazione sociale obbligatoria, in prevalenza basata sullo status occupazionale) imperniato sull’erogazione di prestazioni standardizzate in forma tendenzialmente automatica e imparziale, sulla base di precisi diritti/doveri individuali, e secondo modalità istituzionali altamente specializzate e centralizzate.

Assicurazione sociale (2) Costituisce il nucleo centrale dei welfare state maturi: la presenza di almeno uno schema di assicurazione obbligatoria all’interno di un determinato paese è considerato un indicatore importante della presenza di welfare state In genere, nei welfare state maturi c’è più di uno schema di assicurazione obbligatoria: lo Stato risponde ad una serie “tipica” di rischi (vecchiaia, invalidità, infortuni, malattia, ecc.).

Assicurazione sociale (3) L’assicurazione sociale obbligatoria nasce alla fine dell’800, con una impostazione attuariale ripresa dalle assicurazioni sulla vita già sviluppate nella metà del secolo. Tratti originali: obbligatorietà dell’adesione agli schemi assicurativi finanziamento attraverso il versamento di contributi

Assicurazione sociale (4) I contributi sociali prescindono dai profili di rischio individuali e consentono di distribuire il costo della protezione dai rischi su un numero ampio di lavoratori I contributi sociali sono in genere proporzionali al reddito degli assicurati (ad esempio: il 10% sulla retribuzione lorda, quale che sia il suo ammontare: chi guadagna di più contribuisce di più) I contributi sociali garantiscono dunque una redistribuzione di risorse ed opportunità in base a criteri di equità

Sicurezza sociale (1) Il termine nasce negli stati Uniti nel 1935, e ancora oggi in quel Paese indica il sistema di protezione sociale tout court: ciò che in Europa si chiama welfare state, negli USA si chiama Social Security, e sono cose del tutto diverse. La Gran Bretagna ridefinisce questo termine con riferimento all’intervento pubblico in favore di una garanzia di reddito e di salute per tutti i cittadini (pensioni e sistema sanitario nazionale)

Sicurezza sociale (2) La Svezia è il primo paese che ha istituito (1946) una “pensione popolare”, non contributiva, a somma fissa, fruibile da tutti i cittadini con più di 65 anni, senza prova dei mezzi e indipendentemente dal loro precedente status occupazionale. Oggi l’accezione prevalente del termine è quella di uno schema di protezione sociale obbligatorio caratterizzato da copertura universale ( a tutti i cittadini) e prestazioni uguali per tutti.

Le principali fasi dello sviluppo storico dello stato sociale in Europa: origine o decollo istituzionale (1880-1920) Introduzione dei primi schemi di assicurazione obbligatoria per i lavoratori consolidamento (1920-1945) espansione (1945-1975) Universalità della copertura Miglioramento delle prestazioni Creazione dei secondi pilastri (es. pensioni) crisi (1975-1990) riforma (1990-…) Ricalibratura

Logica politica e welfare state Fino agli anni cinquanta  la politica sociale poteva essere intesa essenzialmente come questione di redistribuzione Da metà anni cinquanta  il carattere esplicitamente redistributivo della politica sociale è andato progressivamente attenuandosi e la politica sociale ha acquistato una natura essenzialmente distributiva

Le politiche distributive operano secondo una logica sui generis, caratterizzata dai seguenti elementi: Asimmetria fra benefici e costi Elevata disaggregabilità dei benefici Impatto esterno relativamente contenuto di ciascuna singola misura  Gli attori politici sono incentivati ad adottare strategie di cooperazione e compromesso reciproco  Il passaggio dalle redistribuzioni alle distribuzioni ha profondamente alterato il funzionamento del welfare state dal punto di vista politico.

Lo «scivolamento distributivo» della politica sociale fattori di natura economica che lo hanno reso possibile:  occultamento dei costi fattori di natura politica: frantumazione della domanda politica (pressione pluralistica dei gruppi di pressione) trasformazione della competizione elettorale (sul lato dell'offerta)

Dalle «distribuzioni» alle «sottrazioni»: la nuova politica del welfare state BLAME AVOIDANCE (evitare il biasimo) anziché CREDIT CLAIMING (attribuirsi il merito) STRATEGIE INDIRETTE per evitare il biasimo: offuscamento - confondere i destinatari dei tagli manipolando l’informazione o intervenendo su meccanismi e formule poco visibili compensazione - placare i destinatari con clausole di transizione morbide divide et impera - creare conflitti d’interesse fra le varie categorie

Stretti tra la morsa degli imperativi fiscali e la minaccia di punizioni elettorali, i leader politici si sono trovati negli anni novanta a operare con margini di manovra molto limitati Per questo la strategia seguita finora è stata in genere quella dell’inseguimento adattivo e non di un attacco deciso e frontale al welfare state

Le tipologie dei welfare state: i due modelli originari Modello universalistico: Copertura onnicomprensiva (tutti i cittadini, pochi ampi schemi assicurativi) Modello occupazionale: Copertura frammentata (categorie occupazionali, molti schemi con normative differenziate)

Le tipologie dei welfare state: la fase espansiva e i “tre mondi del capitalismo welfarista” Durante la fase dell’espansione il welfare state europeo è passato attraverso una seconda importante giuntura evolutiva, nella quale sono diventate importanti le dimensioni del quanto e del come, oltre a quella del chi Esping Andersen (1990) durante il lungo periodo espansivo del “capitalismo keynesiano” si sono consolidati tre diversi regimi di welfare: quello liberale, quello conservatore corporativo e quello socialdemocratico

Il percorso “atipico” dei paesi dell’Europa meridionale Fordismo “debole” e frattura insider-outsider Forte dualismo nei sistemi di garanzia del reddito polarizzazione interna rischio di vecchiaia sovra-tutelato a discapito di altri rischi basso sviluppo dei servizi, prevalenza di trasferimenti frammentazione istituzionale Mancato sviluppo delle politiche di assistenza sociale mancanza di una rete di ultima istanza famiglia come ammortizzatore sociale

Il modello sud-europeo una variante del regime “conservatore-corporativo”: - carattere dualistico della protezione sociale (garanzia del reddito), picchi di generosità vs. lacune di copertura - partono da sistemi sanitari frammentati su base occupazionale per giungere a Servizi Sanitari Nazionali ma anche un vero e proprio regime di welfare: elevato particolarismo basso grado di statualità (stateness) effetti di stratificazione: iper-tutelati vs. esclusi famiglia come ammortizzatore economico (modello delle solidarietà familiari e parentali) protezione contro il mercato per i lavoratori occupati nei settori centrali dell’economia, piuttosto che protezione nel mercato

Il welfare state in Italia: la doppia distorsione Distorsione allocativa o funzionale Vecchiaia e supersititi Rischi diversi dalla vecchiaia Garantiti ++++ +++ Semi-garantiti ++ + Non garantiti - Distorsione distributiva

Spesa sociale per settore, % spesa sociale totale, media 2000-2008

Il “ruolo vicario” della famiglia rispetto alle politiche di welfare Le distorsioni del welfare state italiano: il «circolo vizioso» del familismo Il “ruolo vicario” della famiglia rispetto alle politiche di welfare ostacoli alla mobilità/disponibilità al lavoro sostegno degli outsider allo status quo distributivo rafforzamento dell’economia sommersa modificazione comportamenti riproduttivi

La «stagione riformista» degli anni Novanta e Duemila