Diritto costituzionale Forme di Stato e di Governo Guido Rivosecchi

Forma di Stato Tradizionalmente si ritiene che lo Stato risulti dalla sintesi di tre elementi - popolo, territorio e governo - e che la forma di Stato sia il modo in cui tali elementi si relazionano. Più precisamente, le forme di stato riguardano i rapporti tra governanti e governati. Stato democratico Stato autoritario

b) Altri criteri per classificare le forme di Stato b1) secondo le finalità generali che lo Stato si prefigge Stato liberale Stato sociale

Stato totalitario fascista e socialista Stato democratico-sociale b3) in chiave storica Stato assoluto Stato liberale (principio di legalità, separazione dei poteri, uguaglianza formale dei cittadini) Stato totalitario fascista e socialista Stato democratico-sociale (suffragio universale, diritti di partecipazione politica, uguglianza sostanziale)

forme di stato unitarie, regionali o federali. b2) sulla base dei criteri con cui gli apparati di governo si distribuiscono sul territorio nazionale. forme di stato unitarie, regionali o federali.

In Italia abbiamo una forma di stato democratica, in quanto: il potere politico viene esercitato da rappresentanti democraticamente legittimati a farlo i rappresentanti hanno il diritto di governare in quanto scelti dalla maggioranza del popolo, ma nel rispetto di regole che assicurino garanzia di libertà alle minoranze politiche sono garantiti i diritti e le libertà politiche, contenute nella prima parte della Costituzione

Forma di governo La forma di governo ha riguardo, invece, solo al terzo degli elementi sopra indicati, ossia il governo. In particolare, la f. di g. indica il modo in cui è distribuita la funzione di indirizzo politico. Si distingue tra forme di governo: pure: il potere di indirizzo politico è concentrato in un solo organo statale miste: il potere di indirizzo politico è suddiviso fra più organi costituzionali

Forme di governo miste Monarchia costituzionale (storicamente dallo Stato assoluto allo Stato liberale) Il potere esecutivo spetta al Re (principio monarchico) e il potere legislativo al Parlamento (principio democratico), senza che vi sia alcun collegamento tra i due.

Repubblica presidenziale (per es. Stati Uniti) Il potere legislativo è suddiviso tra il Capo dello Stato, eletto direttamente dal popolo, e le Assemblee elettive. Il Capo dello Stato è anche il vertice del potere esecutivo ed è l’organo cui competono le decisioni essenziali per l’indirizzo politico

Repubblica semi-presidenziale (per es. Francia) Il Capo dello Stato è eletto direttamente dai cittadini e nomina il Governo. Quest’ultimo, però, deve avere la fiducia del Parlamento. Questa f. di g. è caratterizzata da una sorta di “bicefalismo” dell’esecutivo, in cui Capo dello Stato (in posizione dominante) e Primo ministro collaborano alla realizzazione delle scelte fondamentali.

Governo direttoriale Al parlamento si affianca un Governo da esso eletto (il c.d. Direttorio). Manca un legame di tipo fiduciario. Non c’è la figura del Capo dello Stato.

Governi parlamentari: Monarchia parlamentare Repubblica parlamentare (Italia) Carattere distintivo della forma di governo parlamentare è il rapporto di fiducia che deve sussistere tra Parlamento e Governo, i quali collaborano nella determinazione dell’indirizzo politico. Il Capo dello Stato (re o p.d.r.) è chiamato a risolvere le “crisi”.

Governi neo-parlamentari Si differenziano per l’elezione popolare diretta del primo ministro contestualmente al Parlamento.

Il principio di separazione dei poteri Nell’esperienza continentale europea presupposto fondamentale perché la nozione di forma di governo acquisti un senso pregnante è che sussista una qualche applicazione del principio di separazione dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario. In assenza di ciò, infatti, la funzione di indirizzo politico non sarebbe distribuita, ma esercitata da un unico organo.

(v., per es., funzioni normative esercitate dal Governo). Il principio di separazione dei poteri viene accolto generalmente non in senso assoluto, bensì tendenziale (v., per es., funzioni normative esercitate dal Governo). Il principio di separazione dei poteri è preordinato a garantire i diritti dei cittadini.

Forma di governo parlamentare (in Italia) Parlamento elegge concede la fiducia Presidente della nomina Governo Repubblica

Parlamento e democrazia indiretta: la rappresentanza politica Rappresentanza “senza democrazia”: Capo dello Stato “rappresentante dell’unità nazionale” (art. 87 cost.) Rappresentanza democratica: “ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione” (art. 67 cost.)

Libero mandato parlamentare I parlamentari rappresentano la Nazione “senza vincolo di mandato” (art. 67 cost.). ≠ rappresentanza privatistica

I sistemi elettorali Il sistema elettorale è il meccanismo con cui i voti espressi dagli elettori si trasformano in seggi, ed è determinato: dalla dimensione delle circoscrizioni e dei collegi se il sistema è maggioritario, dal tipo collegio elettorale (collegio uninominale o plurinominale) dal tipo di scelta lasciata all’elettore (preferenze o scelta secca) dalla formula elettorale (ossia dal meccanismo con cui si procede alla ripartizione dei seggi)

Classificazione dei sistemi elettorali secondo la formula elettorale Sistemi elettorali maggioritari ► il seggio è attribuito a chi ottiene più voti nel singolo collegio (in alcuni casi è richiesta la maggioranza assoluta, in altri è sufficiente quella relativa) Sistemi elettorali proporzionali ► i seggi sono distribuiti in base alla quota di voti ottenuta da ciascuna lista in competizione

“Pregi e difetti” del sistema elettorale proporzionale Assicura la proporzione tra i voti ottenuti dai partiti ed i seggi distribuiti all’interno delle assemblea rappresentativa (ad. es., chi ottiene il 10% dei voti, ottiene il 10% dei seggi, ossia, alla camera, 63 seggi) Se vi è un numero molto elevato di partiti, si assiste ad una parcellizzazione della rappresentanza politica in assemblea.

“Pregi e difetti” del sistema elettorale maggioritario Premia solo chi ha ottenuto un certo numero di voti, quindi, le forze politiche maggiori Favorisce la creazione di una maggioranza più netta

Altri elementi che determinano il sistema elettorale Dimensione del collegio (più è grande e più ostacola le forze politiche minori) Presenza di clausole di sbarramento Previsione di un premio di maggioranza

L’incidenza dei sistemi elettorali sulla forma di governo parlamentare Il sistema elettorale, definito non dalla Costituzione, ma dalla legge ordinaria, influenza moltissimo il sistema politico, poiché: incide sul numero dei partiti incide sulle relazioni dei partiti fra di loro

Democrazie maggioritarie All’interno della forma di governo parlamentare, ad es., si distingue tra: Governo parlamentare a multipartitismo esasperato Democrazie consociative Governo parlamentare a multipartitismo temperato Governo parlamentare caratterizzato dal bipartitismo Democrazie maggioritarie

Il sistema elettorale in Italia Fino al 1993 > sistema proporzionale Parlamentarismo compromissorio Dal 1993 al 2005 > sistema misto: i ¾ dei seggi erano distribuiti con sistema maggioritario, ¼ dei seggi con sistema proporzionale (con clausola si sbarramento al 4%) Spinta verso democrazia maggioritaria

Il sistema elettorale attualmente vigente (l. n. 270 del 2005) Abbiamo un sistema proporzionale “corretto”, caratterizzato da: liste bloccate (cioè, senza la possibilità per gli elettori di esprimere una preferenza) possibilità che le liste si colleghino tra di loro in una coalizione

(chi “vince” ottiene un premio di maggioranza la lista o la coalizione depositano un programma e “indicano” un candidato alla Presidenza del Consiglio partecipano alla ripartizione dei seggi solo le liste o le coalizioni che hanno raggiunto una certa soglia (cd. clausole di sbarramento) (chi “vince” ottiene un premio di maggioranza

Le modalità con cui è attribuito il premio di maggioranza alla Camera e al Senato sono diverse: chi ha avuto più voti validi a livello nazionale ottiene almeno 340 seggi (su 630) Al Senato i premi sono attribuiti su base regionale (55% dei seggi attribuiti a ciascuna Regione).

Referendum elettorale eliminazione delle coalizioni > il “premio” viene attribuito alle lista che ottiene la maggioranza dei voti eliminazione delle candidature plurime

Struttura del Parlamento Bicameralismo perfetto, con pochi elementi strutturali di differenziazione (►proposte di riforma con trasformazione del Senato in organo rappresentativo degli enti territoriali), con possibilità, in casi tassativi, di riunirsi in seduta comune ( ►elezione di organi non di indirizzo politico e funzioni accusatorie).

La durata della legislatura Cinque anni, salvo scioglimenti anticipati Vige la regola della prorogatio Proroga solo in caso di guerra e per legge (art. 60 Cost.)

Le funzioni del Parlamento funzione legislativa funzione di indirizzo e di controllo da esercitarsi nei confronti del Governo

Organizzazione interna I gruppi parlamentari (►collegamento con i partiti politici) Le commissioni: permanenti temporanee: in particolare, le commissioni di inchiesta (art. 82 cost.) Le giunte: Giunta per il regolamento Giunta delle elezioni e delle autorizzazioni a procedere

L’autonomia parlamentare Autonomia normativa > v. regolamenti parlamentari (art. 64 Cost.) Verifica delle elezioni (art. 66 Cost.) 3) Autonomia contabile 4) Autodichia (il rapporto di lavoro delle Camere con i loro dipendenti è regolato e gestito esclusivamente dalle Camere)

5) Le prerogative parlamentari (art. 68 Cost.) Insindacabilità (art. 68, comma 1, Cost.) “I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni”. E’ una garanzia “sostanziale”: i limiti opponibili alla libertà di manifestazione del pensiero dei comuni cittadini non valgono per i parlamentari Il problema è capire quando il soggetto è “nell’esercizio delle funzioni” E chi decide? (►v. giurisprudenza costituzionale e l. 140/2003)

Immunità penale (art. 68, comma 2, cost.) E’ una garanzia di natura processuale: protegge il parlamentare da alcuni provvedimenti giudiziari finché è in carica

Formulazione della disposizione cost. prima della riforma del 1993 Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a procedimento penale; né può essere arrestato, o altrimenti privato della libertà personale, o sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, salvo che sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è obbligatorio il mandato o l’ordine di cattura. Eguale autorizzazione è richiesta per trarre in arresto o mantenere in detenzione un membro del Parlamento in esecuzione di una sentenza anche irrevocabile di condanna.

Attuale formulazione dell’art. 68 Cost. Non serve più l’autorizzazione per “processare” un parlamentare, né per trarlo in detenzione se condannato in via definitiva Si tutela il parlamentare da limitazioni della libertà personale, domiciliare e di comunicazione che generalmente sono disposti “a sorpresa” dal magistrato nel corso delle indagini (v., però, distinzione tra intercettazioni dirette e indirette)

Il Governo Il Governo è un organo complesso, formato dal Presidente del Consiglio, dai Ministri e dal Consiglio dei Ministri, ovvero il collegio composto dal Presidente del Consiglio e dai Ministri. Il numero dei ministri è stabilito dalle legge (art. 95 cost.) I ministri possono essere con o senza portafoglio Vi sono organi non necessari, quali il Vicepresidente del Consiglio, i Viceministri ed i sottosegretari.

Funzioni: funzione di indirizzo politico, che condivide col Parlamento funzione esecutiva

Rapporto P. del C. e ministri I rapporti tra Presidente del Consiglio e Ministri si sottraggono ad una specifica formalizzazione e dipendono in larga misura dagli equilibri politici interni alla coalizione di governo. art. 95 Cost.: rapporto di direzione da parte del Presidente del Consiglio verso i Ministri? v., però, prassi causata dalla disomogeneità politica spesso esistente fra i partiti che formano la coalizione di governo

l. 400/1988 La determinazione della politica generale spetta al Consiglio dei Ministri Il pdc dispone di poteri relativi al funzionamento del Consiglio (convocazione, ordine del giorno) Il pdc dispone di poteri strumentali al coordinamento delle attività dei ministri

Il procedimento di formazione del Governo (artt. 92-93-94 Cost Il procedimento di formazione del Governo (artt. 92-93-94 Cost.) e ruolo del P.della R. Consultazioni (che sono ormai diventate una consuetudine costituzionale) Incarico (generalmente accettato “con riserva”) (►quale discrezionalità in capo al Presidente della Repubblica?) Nomina del Presidente del Consiglio e, su proposta di questo, dei Ministri (► ruolo del P.d.C. all’interno del Consiglio dei Ministri) Giuramento Concessione della fiducia da parte delle Camere

Dinamiche del rapporto fiduciario Mozione di fiducia Mozione di sfiducia (art. 94 cost.) Questione di fiducia (regolamenti parlamentari) Mozione di sfiducia individuale o revoca del singolo ministro? (v. Corte cost., sent. n. 7 del 1996) (► revoca/sfiducia e, ancora, problema del ruolo del P.d.C. all’interno del Consiglio dei Ministri)

Il Presidente della Repubblica E’ estraneo al circuito di indirizzo e di responsabilità politica a cui invece appartengono il Governo ed il Parlamento. E’ un organo autorevole, monocratico, posto in una posizione super partes, a cui è assegnata una funzione di garanzia del corretto funzionamento del sistema costituzionale.

Modalità di elezione (artt. 83-85) Parlamento in seduta comune “integrato” (art. 83 cost.) Maggioranze qualificate Scrutinio segreto Durata settenale (art. 85 cost.) Rielezione?

Funzioni (art. 87 cost.) Può intervenire nel funzionamento dell’attività di governo con strumenti incisivi e tempestivi. E’ possibile individuare tre categorie di possibili interventi presidenziali: gli interventi nei confronti del potere legislativo; gli interventi sul potere esecutivo; gli interventi nei confronti del potere giudiziario.

Gli interventi nei confronti del potere legislativo Indice l’elezione delle Camere e ne fissa la prima riunione Può inviare messaggi alle Camere Promulga le leggi Può rinviare le leggi alle Camere (art. 74 cost.) Può sciogliere le Camere (art. 88) (rinvio)

Gli interventi sul potere esecutivo Nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei singoli Ministri Emanazione dei decreti aventi valore di legge e dei regolamenti Autorizza la presentazione dei disegni di legge di iniziativa governativa alle Camere

Gli interventi nei confronti del potere giudiziario Presiede il Consiglio Superiore della Magistratura Può concedere la grazia e commutare le pene

La controfirma (art. 89 cost.) Tutti gli atti del Presidente della Repubblica assumono la forma del decreto (D.P.R.) e devono essere “controfirmati” La controfirma ha lo scopo di far transitare la responsabilità politica e giuridica dell’atto dal Presidente della Repubblica al Governo Irresponsabilità del P.d.R. ex art. 90 cost.

Dalla lettura dell’art. 89 cost Dalla lettura dell’art. 89 cost., in particolare dall’aggettivo “proponenti”, si potrebbe dedurre che ogni atto del P.d.R. venga adottato su proposta del Governo e, dunque, abbia un contenuto riconducibile alla volontà dell’esecutivo. Se ciò fosse sempre vero, verrebbero meno le caratteristiche fondamentali che definiscono il P.d.R. organo super partes di garanzia costituzionale.

Ma anche la lettura contraria, secondo cui ogni atto formalmente presidenziale sarebbe riconducibile per ciò solo alla volontà del P.d.R., farebbe venire meno il suo ruolo di “garante”.

In realtà, è necessario operare delle distinzioni: Vi sono atti frutto della volontà del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro proponente b) Vi sono atti frutto della sola volontà del P.d.R., in cui la controfirma ha valore di controllo formale Si parla di “atto formalmente presidenziale ma sostanzialmente ministeriale” (per es., d.l., d.lgs., reg., etc.) Si parla di atti “formalmente e sostanzialmente presidenziali” (per es. nomine, grazia (dopo sent. 200/2006, etc.)

c) Vi sono atti formalmente adottai dal P. d. R c) Vi sono atti formalmente adottai dal P.d.R., il cui contenuto è deciso dall’accordo tra P.d.R. e Governo Si parla di “atti complessi uguali”

Dipende dal tipo di parlamentarismo (compromissorio o maggioritario) problema Come qualificare il potere di scioglimento delle Camere (art. 88 cost.)? E’ un atto proprio del P.d.R. o un atto complesso? Dipende dal tipo di parlamentarismo (compromissorio o maggioritario)