Politiche pubbliche: la sfida della partecipazione Convegno Cittadinanza digitale e politiche pubbliche 8 aprile 2013 Villa Cambiaso Mauro Palumbo Università di Genova

Mauro Palumbo2 I presupposti della partecipazione 1. La crisi della democrazia rappresentativa (legittimazione e rappresentatività) 2. La complessità sociale 3. La sussidiarietà 4. Dal governo alla governance

1. Rappresentantività e legittimazione Istituzioni democratiche meno rappresentative (crisi dei partiti) Dunque meno legittimate a decidere Anche per la maggiore complessità sociale Mauro Palumbo3

4 2. La complessità sociale: - aumento delle variabili "in gioco" nel determinare i comportamenti - diminuzione della capacità esplicativa delle "variabili strutturali" - aumento del numero degli (e delle relazioni tra) operatori "istituzionali" - maggiore velocità con cui si diffonde il cambiamento (dentro e delle regole) = realtà sociale a più basso tasso di prevedibilità

Mauro Palumbo5 quindi più attori sulla scena, più opzioni possibili per i singoli attori, meno regole del gioco stabili su cui basarsi, più vincoli da rispettare

Di qui la crisi dei tre attori tradizionali A) Decisori/Assemblee degli eletti (non rappresentano e non conoscono abbastanza i problemi) B) Esperti (non hanno più saperi tecnici, di contenuto o di procedure, univoci e accettati) C) Organizzazioni rappresentative (i cittadini non delegano integralmente neanche a loro) E la richiesta di coinvolgimento diretto dei cittadini (sui temi che li toccano direttamente) Mauro Palumbo6

7 3. La sussidiarietà Gli interventi debbono essere progettati ed effettuati dallistituzione più vicina ai soggetti interessati Le istituzioni pubbliche intervengono solo quando i cittadini o i gruppi locali non sono in grado di affrontare autonomamente una certa situazione (e non sostituendosi ma affiancando-integrando la loro azione).

Mauro Palumbo8 4. Dal governo alla governance Meccanismo di coordinamento diverso sia dal mercato che dalla gerarchia formale Legata al passaggio dal rowing (remare) allo steering (timonare) Attività di coordinamento tra i diversi attori interessati ad un risultato in un contesto di rete con capacità di gestione di partnership Ossia regia di un soggetto pubblico di azioni di pubblici e privati o terzo settore coordinati in base a titolarità prevalente di politica o di accordo Ossia regia di un soggetto pubblico di azioni di pubblici e privati o terzo settore coordinati in base a titolarità prevalente di politica o di accordo

Mauro Palumbo9 I 5 principi della governance Apertura (include trasparenza) Partecipazione Responsabilità (chiarezza ruoli – accountability) Efficacia (obiettivi chiari e valutabili) Coerenza (delle politiche) (da Libro bianco europeo sulla governance, 2001)

Mauro Palumbo10 Lattore pubblico: Fissa obiettivi e standard (di qui centralità di valutazione del conseguimento dei risultati) Lascia loperatività ad altri attori Diventa coordinatore e facilitatore dellattività degli altri La processualità è lessenza della governance

Mauro Palumbo11 Il modello modello della governance, presuppone «lapertura dei processi di policy making ad una pluralità di attori e organizzazioni, pubblici e privati, e la diffusione conseguente di stili negoziali delle azioni pubbliche e strutture di tipo partenariale» (Bifulco, 2005: 27).

Mauro Palumbo12 Da Giovanni Moro gli ingredienti più importanti della governance sono «i seguenti: -il processo di decisione è la risultante di una interazione tra diversi soggetti che condividono responsabilità di governo con la stessa intensità; -a prendere le decisioni sono gli stessi soggetti che hanno responsabilità diretta nella messa in opera; -i soggetti nei confronti dei quali il processo di formazione delle politiche è compiuto vi partecipano a pieno titolo» (Moro, 1998: 32).

Mauro Palumbo13 Tipi di partecipazione 1. Movimenti sociali nati in reazione a politiche pubbliche decise in modo troppo autoreferenziale prospettiva conflittuale tra cittadini e decisori 2. Associazioni, gruppi o reti informali che producono spesso servizi ed attività di rilievo pubblico sussidiarietà 3. Partecipazione sollecitata dagli stessi decisori per migliorare o legittimare le policy tentativo di inserire nei processi decisionali la voce dei cittadini

Mauro Palumbo14 Dallapproccio DAD allapproccio SON (Cantone 2008 in Pastore, 2010)

Partecipazione come fine e come mezzo Espressiva, identitaria, di empowerment, per rafforzare la democrazia = performance democratica Strumentale, per incrementare la qualità delle decisioni e la loro appropriatezza = performance operativa Sfida: conciliare i due aspetti (democraticità/ efficacia ed efficienza) Mauro Palumbo15

Da linee guida OECD per un policy making inclusivo Impegno (dei policy makers: crederci!) Diritti (dei cittadini e obblighi delle istituzioni: non è un optional ma un diritto!) Chiarezza (obiettivi e limiti: realismo!) Tempo (da subito e con tempo adeguato: chi ben comincia/ ma non sprechiamo tempo!) Inclusione (coinvolgere tutti e non i soliti noti) Mauro Palumbo16

segue Risorse (sia finanziarie che di competenze: formare cittadini e operatori!) Coordinamento (allinterno dei livelli di governo: dare uno sbocco!) Responsabilità (sapere in anticipo effetti e controllare il processo: non è un gioco!) Valutazione (deve accompagnare il processo) Cittadinanza attiva (da rafforzare) Mauro Palumbo17

Finalità e funzioni della partecipazione (Palumbo e Congiu, 2009) PARTECIPAZIONEPer informare Informare e istruire (informazione e formazione) Per ascoltare Ascoltare e apprendere (consultazione) Per deliberare Dialogare e deliberare (democrazia dialogica o deliberativa)

1 - Informazione possedere o condividere linformazione: è necessario che i cittadini e gli stessi operatori abbiano informazioni adeguate su ciò che unamministrazione pubblica intende realizzare (o ha realizzato) Spesso informazione presuppone formazione

2 - Ascolto lascolto dei cittadini: lingresso forzato nel deposito informativo del potere delle categorie di lettura della realtà dei cittadini creare un ambiente che incorpori i codici comunicativi dei cittadini allinterno delle azioni di programmazione e valutazione manifestare una capacità di ascolto che accetta e dà anzi per scontato che la stessa situazione possa essere definita altrimenti, con conseguenze diverse sia in termini analitici che propositivi

3 - Deliberazione partecipazione inclusiva, ovvero fornire ai cittadini e loro organizzazioni la possibilità di essere parte del processo di formazione delle decisioni, protagonisti dellattivazione, gestione e realizzazione del processo: dallinformarsi allessere attivo e consapevole della propria partecipazione e del peso che potrà avere per la presa di decisioni valutazione partecipata strumento di democratizzazione delle politiche tradizionali: partecipazione attraverso la valutazione.

Partecipazione: continuum e strumenti InformareConsultareCoinvolgereCollaborareDecidere Fornire ai cittadini informazioni oggettive e bilanciate per aiutarli nella comprensione delle alternative/opportunit à/soluzioni al problema Ottenere un feedback dal pubblico su analisi, alternative e/o decisioni Lavorare direttamente con i cittadini durante il processo per assicurarsi che i loro interessi siano compresi e considerati Con i cittadini in ogni aspetto decisionale, compreso lo sviluppo di alternative e lidentificazione di una soluzione Affidare lautorità della decisione finale nelle mani dei cittadini Annunci, pubblicazione di rapporti, notizie, comunicati, conferenze, ecc. Incontri pubblici, sondaggi di opinione, dibattiti pubblici, focus group, referendum, incontri tra stakeholder, workshop Citizen jury; Citizens Panels; Consensus Conference, Scenario Workshop; Sondaggi deliberativi; Delegated Decision, Votazioni, Participatory Decision Making (adattata da International Association for Public Participation in Pastore 2010)

Alcune sfide a) I cittadini non sono solo elettori o utenti b) Abbassare le barriere allingresso c) Accettare/gestire il conflitto d) Non sprecare linvestimento dei cittadini in tempo e fiducia e) Recepire nel policy making formale la partecipazione f) Forme e modalità diverse per livelli decisionali e temi diversi Mauro Palumbo23

ALCUNI CRITERI Perché? Chi partecipa? Quando?Quanto?A cosa? Risorse vincoli?

Ovvero… (Pastore, 2010:86) Perché? (finalità) Quali obiettivi si pone? Chi partecipa? (soggetti) Individui, gruppi, loro rappresentanti? Cittadini generici o stakeholder (decisori, operatori, ecc.)? Quando? (Momento) nella fase decisionale o di programmazione di una policy? Nellimplementazione? Nella valutazione ex post? Quanto tempo si ha a disposizione? Quanto? (Livello) che livello di coinvolgimento è più adatto? Per chi? Quanto incide sulla decisione finale? A cosa? (oggetto) è un argomento conosciuto? Esistono già opinioni a riguardo? Servono competenze tecniche per affrontarlo? È un tema particolarmente controverso? Quali risorse e vincoli (della partecipazione)? Di quali fondi si dispone? Di quali competenze? Quali gli ostacoli e i vincoli prevedibili? Come? (tecniche e strumenti): quali tecniche o strumenti sono più adatti?

Mauro Palumbo26 Le soluzioni A) a ogni decisione la sua partecipazione B) partecipazione in ogni fase dei processi C) inclusa la valutazione, che produce apprendimento per nuovo ciclo decisionale D) coordinando partecipazione stakeholder e cittadini E) garantendo trasparenza e responsiveness