D IRITTO P UBBLICO DELL ’E CONOMIA L EZIONI 15-17 Il governo di economia e finanza pubblica nelle dinamiche della fdS.

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1 D IRITTO P UBBLICO DELL ’E CONOMIA L EZIONI 15-17 Il governo di economia e finanza pubblica nelle dinamiche della fdS

2 Le giustificazioni teoriche del «federalismo fiscale» (1) attribuzione delle funzioni fiscali, sia di spesa che di prelievo, a diversi livelli di governo un livello e una composizione della spesa pubblica più efficienti e quindi vantaggiosi per i cittadini genera trasposizione della logica della concorrenza alle istituzioni aumento della “concorrenza” aumenta l’accountability degli amministratori pubblici maggiore possibilità per i cittadini di scegliere il governo migliore (yardstick competition)

3 Le giustificazioni teoriche del «federalismo fiscale» (2) T EORIE DEL FEDERALISMO COMPETITIVO E DEL FEDERALISMO FISCALE DI 2° GENERAZIONE il tax assignment agli enti localilimita in maniera efficace i comportamenti opportunistici dei politici locali e nazionali responsabilizzazione del personale politico locale sulla spesa pubblica controllo dei cittadini sull’impiego del gettito tributario degli enti, con capacità di sanzionare i governi attraverso migrazione o voto

4 Le giustificazioni teoriche del «federalismo fiscale» (3) Q UALI CONTRA ? maggiori costi per il mantenimento di molteplici apparati burocratici costi per il coordinamento dei diversi livelli di governo (potenziale) aumento del peso delle lobby – e del rischio di corruzione – a causa della minor distanza tra governanti e governati

5 Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Provincie e dei Comuni. Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali. Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali. La Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità stabilite con legge della Repubblica. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti. Art. 119, Cost. pre riforma post riforma

6 Il nuovo quadro: autonomia finanziaria locale attraverso il regolamento dipende da ampiezza competenza regionale: quali margini ex art. 119 per autonomia locale? potestà regionale impenetrabile dall'alto (Stato) ma non dal basso (reg. comunale) La riforma del Titolo V della Costituzione (2001) (1)

7 P UNTI PROBLEMATICI : Compartecipazioni al gettito e entrate proprie: che rapporto con funzioni amministrative rientranti nella potestà concorrente o esclusiva regionale? Condizione preliminare: determinazione dei costi standard Fondo perequativo: ancoraggio al territorio, senza specificazione di enti Risorse aggiuntive di cui al comma 5, art. 119 Regionalismo differenziato ex art. 116, c. 3 La riforma del Titolo V della Costituzione (2001) (2)

8 L’art. 119 dopo la l. cost. 1/2012 ex art. 81, Cost. «lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio» Regioni, Comuni, Città metropolitane e Province «concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’UE» (art. 119, c.1) in ogni caso, l’autonomia di entrata e di spesa degli enti territoriali è tenuta al «rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci» (art. 119, c.1) ricorso all’indebitamento «solo per finanziare spese di investimento» e senza garanzie dello Stato per i prestiti contratti (come prima del 2012), ma in più si richiede «la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio»

9 La legge n. 42 del 2009 (1) Delega al Governo in materia di federalismo fiscale AUTONOMIA DI ENTRATA tributicompartecipazione al gettito erariale fondo perequativo principalmente: IVA tributi propri derivati addizionali su tributi erariali tributi propri in senso stretto principio di territorialità di regola, i finanziamenti statali sono vietati come fonte ordinaria di finanziamento

10 La legge n. 42 del 2009 (2) Delega al Governo in materia di federalismo fiscale FONDO PEREQUATIVO alimentato da: compartecipazione al gettito dell’IVA assegnata per coprire le spese per i livelli essenziali dei servizi + una quota del gettito addizionale IRPEF per spese non riconducibili ai servizi essenziali nessun vincolo di destinazione per le quote del fondo finanziamento differenza fabbisogno per libelli essenziali delle prestazioni / gettito regionale dei tributi ad esse dedicate finanziamento spese non riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni per le Regioni con minore capacità fiscale

11 La legge n. 42 del 2009 (3) Delega al Governo in materia di federalismo fiscale AUTONOMIA DI SPESA spese riconducibili al vincolo dei LEP concernenti il godimento dei diritti civili e sociali spese non riconducibili al vincolo dei livelli essenziali finanziamento col criterio «dei costi standard» tributi propri, compartecipazioni al gettito dei tributi erariali, regionali e addizionali + fondo perequativo tributi propri, compartecipazioni + fondo perequativo se trattasi di Regione con minore capacità fiscale spese finanziate con i contributi speciali, con i finanziamenti UE, e con cofinanziamenti nazionali

12 P RINCIPI EX ART. 11 Ogni nuovo trasferimento di funzioni ex 118 non va disgiunto dall'integrale suo finanziamento (lett. d) Ogni trasferimento regionale o statale per il finanziamento delle prime due categorie è soppresso ad eccezione che per fondo perequativo o per mutui (lett. e) Il gettito delle compartecipazioni a tributi erariali e regionali non può essere vincolato nella destinazione (lett. f) Adeguatezza delle dimensioni demografiche e territoriali per lo svolgimento ottimale delle funzioni e salvaguardia di peculiarità locali La finanza locale nella legge n. 42 del 2009 (1)

13 Ora concretizzazione dei principi ex art. 11 Identificazione delle funzioni fondamentali Determinazione dei costi standard, una delle novità più importanti del c.d. federalismo fiscale Premessa delle due operazioni è la condivisione dei dati La finanza locale nella legge n. 42 del 2009 (2)

14 Misure transitorie. Quinquennio (art. 21): misure di salvaguardia e metodologiche Es. di m. di salvaguardia: nuove attribuzioni di competenze ex art. 118 Cost. devono comportare copertura finanziaria Prescrizioni di metodo: riequilibrio per enti sottodotati in termini di trasf. erariali (c. 1, lett. c); fondi perequativi per compensare diff. tra trasferimenti statali soppressi e maggiori entrate sostitutive (c. 1, lett. d) Meccanismi di finanziamento durante il periodo transitorio La finanza locale nella legge n. 42 del 2009 (3)

15 Secondo motore della riforma: aumento autonomia tributaria e.l. Principi: autonomia di entrata, responsabilizzazione amministrativa di tutti i livelli di governo, attribuzione di risorse autonome secondo il principio di territorialità Nel complesso, la fiscalità locale dovrebbe acquisire peso maggiore di quella erariale. Istituzione di tributi locali, senza gravare su basi imponibili già soggette a prelievo statale o regionale La finanza locale nella legge n. 42 del 2009 (4)

16 Tematica della tipizzazione delle fonti di finanziamento degli enti locali Le pronunce della Corte: i finanziamenti non tributari dello Stato; fondi perequativi, interventi speciali e risorse aggiuntive; Interpretazione fin qui della Corte dell'art. 119 sembra valorizzare più il riparto ex art. 117: una finanza parallela? Occorre attendere futuri sviluppi giurisprudenziali La finanza locale nella legge n. 42 del 2009 (5)

17 Dal criterio della “spesa storica” ai “costi standard” (1) principio di responsabilità dei singoli livelli istituzionali maggiore autonomia di entrata e di spesa principi di solidarietà e coesione sociale l. 42 del 2009 «la determinazione del costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che, valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica» (art. 2, c. 2, lett. f) al fine di garantire sull’intero territorio nazionale, il finanziamento integrale dei LEP e delle funzioni fondamentali

18 Dal criterio della “spesa storica” ai “costi standard” (2) “ COSTO STANDARD ” nuova “unità di misura” su cui fondare il finanziamento integrale dell’attività pubblica afferente l’erogazione dei principali diritti sociali ottimizzare e omogeneizzare i valori produttivi equivale al costo di un determinato servizio nelle migliori condizioni di efficienza e appropriatezza, capace di garantire i LEP, con riferimento alla Regione che presta tale servizio a costi più efficienti le spese in eccesso sono coperte dall’ente locale con risorse aggiuntive, attraverso tributi propri

19 Dal criterio della “spesa storica” ai “costi standard” (3) “F ABBISOGNO STANDARD ” criterio su cui fondare il finanziamento integrale dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali degli enti locali rendere esigibili i LEP a un livello qualitativo e quantitativo determinato, e non minimo, cioè garante di un livello di erogazione efficiente per la concreta definizione, la legge delega sul federalismo rinvia ai decreti attuativi, che si limitano a ricondurla ad una mera analisi di tipo statistico sulle spese storiche esistenti

20 Dal criterio della “spesa storica” ai “costi standard” (4) d. lgs. 216/2010determinazione dell’ammontare delle risorse relative ai fabbisogni standard stima di una funzione di costo totale per ogni funzione fondamentale, composta da un’aggregazione di servizi pubblici attraverso realizzata dalla SOSE, con la collaborazione dell’IFEL ed eventualmente dell’ISTAT e della Ragioneria generale dello Stato il decreto, dunque, non individua direttamente gli indicatori…

21 Dal criterio della “spesa storica” ai “costi standard” (5) d. lgs. 68/2011definizioni di costi e fabbisogni standard nel settore sanitario tre macrolivelli tra cui dividere le risorse prevenzione (5%); assistenza distrettuale (51%); assistenza ospedaliera (44%) [d.P.C.M. 29/11/2001] individuazione di tre «Regioni di riferimento», scelte alla Conf. Stato-Regioni 1 2 per ciascuno dei tre macrolivelli, il costo standard è pari alla media della pesa pro capite rapportata alla popolazione (pesata per fasce di età) registrata a livello aggregato nelle tre Regioni di riferimento 3

22 Il federalismo demaniale (1) art. 119, c. 6 «I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato» l. delega 42/2009 attribuzione a titolo non oneroso, a ciascun livello di governo, di distinte tipologie di beni, commisurate a: estensione territoriale; capacità finanziarie; competenze; funzioni effettivamente esercitate previa concertazione con conferenza unificata individuazione di beni di rilevanza nazionale suscettibili di trasferimento principio della territorialità principi e criteri direttivi d. lgs. 28 maggio 2010, n. 85

23 Il federalismo demaniale (2) individuazione dei beni da trasferire (con Conferenza Unificata) pubblicazione elenchi con d.P.C.M., con illustrazione degli «elementi informativi» richiesta della Regione o dell’ente locale alla Agenzia del demanio assegnazione del bene all’ente (o conferimento ad un fondo comune di investimento immobiliare) il bene assegnato entra a far parte del patrimonio disponibile dell’ente (salvo regime diversificato definito da Governo) obiettivo della massima valorizzazione del bene criterio nella scelta dell’attribuzionevincolo per l’ente destinatario principio di territorialità; sussidiarietà; adeguatezza; semplificazione; capacità finanziaria; correlazione con competenze e funzioni; valorizzazione ambientale potere sostitutivo del Governo qualora l’ente non utilizzi il bene nel rispetto dei tempi e delle finalità indicate nella domanda di attribuzione presentata

24 Gli altri decreti attuativi d. lgs. 156/2010ordinamento di Roma Capitale (cui segue d. lgs. 61/2012) d. lgs. 23/2011riforma del sistema fiscale municipale d. lgs. 88/2011Fondo per lo sviluppo e la coesione (FAS) d. lgs. 118/2011armonizzazione dei sistemi contabili di Regioni e enti locali d. lgs. 149/2011nuovi obblighi di trasparenza + disciplina premiale