Il nuovo assetto della Repubblica L’attuazione dell’articolo 119 (Bologna 19 giugno 2008)

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1 Il nuovo assetto della Repubblica L’attuazione dell’articolo 119 (Bologna 19 giugno 2008)

2 1) Alle origini del finanziamento dei poteri locali a) Le regioni speciali: la scelta delle compartecipazioni > Rapidità – Uniformità – Monopolio statale > I diversi regimi: Sicilia Trento-Bolzano, Valle d’Aosta Sardegna, Friuli b) Le regioni ordinarie: Il tributo locale (ILOR) e il fondo alimentato da quote di entrate erariali; > La riforma fiscale degli anni ’70; > La scelta dei trasferimenti a carico del bilancio; > La segmentazione delle spese con il vincolo di destinazione delle leggi speciali (centralismo, politica rivendicativa, assistenzialismo); c) La finanza locale totalmente derivata: la soppressione delle imposte locali

3 1) Alle origini del finanziamento dei poteri locali (Continua) I limiti della scelta di finanza derivata: > L’illusione del controllo pieno tra segmentazione spesa e modalità di finanziamento > La realtà della deresponsabilizzazione; > La difficoltà di valutare la qualità delle amministrazioni locali > La crisi della finanza pubblica (la crescita del disavanzo e del debito); La svolta degli anni ’90, la crescita della autonomia di bilancio: > I tributi propri (derivati): ICI – IRAP > Le addizionali e le compartecipazioni (IRPEF nelle due versioni addizionale e fondo per comuni, IVA, Accisa oli minerali, Bollo auto, etc) > Il recupero dell’autonomia di spesa (collegato Dini) > L’incremento dei poteri di spesa (programmazione negoziata e DPR 212) > Le sedi della concertazione: il sistema delle conferenze (regioni, autonomie, unificata)

4 2) La legge Costituzionale 3/2001 a)L’innovazione dell’articolo 114 (5) b)Il rovesciamento del 117 (6) c)Il rovesciamento del 118 (7) d)Il regime del finanziamento e l’esclusione dei trasferimenti (8) e)Le garanzie per l’unità della Repubblica (9) > 117, comma 2, lettera m > 117, comma 2, lettera p > 117, comma 2, lettera e > 119, comma 3 > 119, comma 4 (quali funzioni) > 120 > articolo 10, legge costituzionale 3/2001 e regioni speciali

5 Articolo 114 1.Ieri: « La Repubblica si riparte in Regioni, Provincie e Comuni.» 2.Oggi: “ La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento”.

6 Articolo 117 1.Ieri: « La Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. » 2.Oggi : “ La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: … Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. ”.

7 Articolo 118 1.Ieri: « Spettano alla Regione le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo, salvo quelle di interesse esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali. Lo Stato può con legge delegare alla Regione l'esercizio di altre funzioni amministrative. La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici.» 2. Oggi: “ Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. …... Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.”

8 Articolo 119 1.Ieri: « Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Provincie e dei Comuni. Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali.» 2. Oggi: “ I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.”

9 Le garanzie per l’unità della Repubblica 1.Art. 117/2: e) ….. perequazione delle risorse finanziarie; 2.Articolo 119/3: La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. 3.Art. 117/2: m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; 4.Art. 119/4: Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. 5.Art. 117/2: p) …… funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; 6.Art.120: Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione..”

10 Tabella 2: Bilancio per Missioni 2008 a) formali (ex articolo 72 Costituzione): “Ogni disegno di legge presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale”. Limiti: “articolo per articolo” ma anche “secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione”; 1) I punti di crisi della prassi vigente: la scorciatoia del maxiemendamento

11 1) I punti di crisi 1) I punti di crisi (1 Continua) b) sostanziali: > frantumazione e “equilibrio” dei conti aggregati (esperienza 2001-2005) > politica dei settori > rapporto tra livelli di governo > rapporto Amministrazioni/cittadini (il nodo pluralismo-autonomia sempre ma in particolare ex nuovo 118) > conseguenze circolari su equilibri (scadente rapporti previsioni/consuntivi);

12 1) I punti di crisi 1) I punti di crisi (2 Continua) c) formali : > Il rapporto Governo/Parlamento (Bilancio per missioni e effettività della decisione di bilancio) > Governo/Poteri locali > All’interno del Governo (Presidente- Ministro dell’Economia/altri Ministri)

13 2) Le possibili alternative per una riforma A) Semplice riforma della 468: a) il punto di partenza (tempistica, tipizzazione degli strumenti, in particolare della Legge finanziaria, circuito norme/regolamenti per i collegati) b) ma … il tema del rapporto tra i livelli di governo nel contingente (finanza ancora, sia pur in parte, derivata) e a regime (il rispetto delle regole di bilancio) B) L’attuazione del Titolo V e la previsione di una legge per il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (il nodo della armonizzazione dei bilanci pubblici).

14 3) Dalla “contabilità dello Stato” alla “contabilità della Repubblica” 1) Politiche di bilancio e politiche economiche: come costruirle e come verificarne l’attuazione a) L’atto di indirizzo da strumento tecnico a decisione politica (articolo 2) b) DPEF (costruzione e contenuti): > I parametri essenziali (articolo 2, comma 1, lettera a) e la “ terzietà” delle indicazioni (comma 2) > Gli obbiettivi macro finanziari ed economici (lettere c e b) > Le politiche di settore funzionali agli obbiettivi economici e finanziari > Le regole per i saldi (vincolanti per tutti i livelli di governo) e per l’evoluzione dell’entrata e della spesa (vincolo per lo Stato e orientamento per gli altri livelli di governo) > Gli strumenti per la flessibilità c) Flessibilità > l’aggiornamento dinamico dei vincoli per i diversi livelli di governo: la LF, l’eventuale disegno di legge annuale e la relativa tempistica; la proiezione su scala regionale; > gli eventuali collegati di settore; d) La gestione trimestrale coerente con obbiettivi generali ( e cfr. Tesoreria unica) e) Le misure di garanzia e di sanzione

15 3) Dalla “contabilità dello Stato” alla “contabilità della Repubblica” (continua/2) 2) Il nodo della armonizzazione dei bilanci: autonomia, trasparenza, confrontabilità (l’attuazione del 119, standardizzazione dei costi, perequazione) a) I documenti contabili necessari: > Contabilità economica > Conto del patrimonio > Bilancio finanziario di competenza e/o di cassa b) Preventivi e rendiconti e loro confrontabilità c) La cooperazione informativa e il consolidamento dei conti della P. A. d) La classificazione per missioni e per programmi (trasparenza ma anche flessibilità)

16 3) Dalla “contabilità dello Stato” alla “contabilità della Repubblica” (continua/3) 3) Le modifiche puntuali alla 468: > La esposizione per missioni e per programmi: trasparenza e flessibilità > La nuova tempistica: l’intreccio norme/regolamenti e il superamento della logica incrementale; > La tipizzazione della finanziaria = articoli tabellabili = la esposizione per missioni e programmi (la connessione con le norme su fondi globali e leggi pluriennali di spesa) = le nuove norme sul personale e sulla spesa di funzionamento (i rischi) = le garanzie di copertura degli oneri per altri enti = il nuovo significato della tesoreria unica

17 3) Dalla “contabilità dello Stato” alla “contabilità della Repubblica” (continua/4) Le sedi del confronto istituzionale e sociale: conferenza unificata, CNEL