Fabrizio Di Mascio Il performance management in prospettiva comparata Viterbo, 02 novembre 2011.

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1 Fabrizio Di Mascio Il performance management in prospettiva comparata Viterbo, 02 novembre 2011

2 2. LE STRATEGIE DI INTERVENTO 02 novembre 2011. Il performance management in prospettiva comparata 02

3 L’approccio italiano 02 novembre 2011. Il performance management in prospettiva comparata 03 Frammentazione istituzionale, scarsa diffusione della cultura manageriale, contenimento della spesa pubblica 1.Imposizione per legge 2.Costituzione di una agenzia centrale (CIVIT) e rete degli OIV 3.Accordo con le autonomie locali 4.Benchmarking 5.Performance related pay 6.Trasparenza Nel complesso, strategia top-down accompagnata da timidi interventi orizzontali

4 La riforma dei controlli in Europa: Gli approcci (Kuhlmann) 02 novembre 2011. Il performance management in prospettiva comparata 04 TOP DOWN Controllato dal centro Obbligatorio Misurazione Uniformità Incentivi e sanzioni BOTTOM UP Guidato dagli enti locali Volontario Circolazione di pratiche Differenziazione Apprendimento

5 La riforma dei controlli in Europa: I casi a prevalenza top down 02 novembre 2011. Il performance management in prospettiva comparata 05 CasiTop DownBottom Up Regno Unito Centralizzazione Concentrazione Risorse crescenti Cultura manageriale Regime ispettivo; Agenzia centrale (Audit Commission articolata sul territorio); Centinaia di indicatori fissati dai departments centrali; Ranking e forte enfasi sulla trasparenza Diffusione conoscenze da parte di IDeA (agenzia della LGA, organismo associativo enti locali) attraverso: peer- review e peer mentoring; comunità di pratiche; interventi di capacity building Norvegia Centralizzazione Frammentazione Cultura politica consensuale Sistema informativo KOSTRA quale infrastruttura della raccolta centralizzata di indicatori di performance Steering associativo tra livelli di governo guidato da una commissione centrale; Definizione degli indicatori dal basso differenziati per ciascun ente; benchmarking networks su base volontaria nei territori

6 La riforma dei controlli: I casi a prevalenza bottom up 02 novembre 2011. Il performance management in prospettiva comparata 06 CasiTop DownBottom Up Svezia Decentralizzazione Tendenza alla concentrazione Cultura politica consensuale Database centrale dei dati di costo gestito da Ufficio nazionale di statistica e organismo associativo enti locali Esercizi di benchmarking su base volontaria con ampia copertura; Forte enfasi sulla trasparenza; Networks locali per indicatori qualitativi Germania Decentralizzazione Frammentazione Cultura amministrativa continentale Diffusione delle conoscenze da parte dell’organismo associativo enti locali; Esercizi di benchmarking intermunicipale con scarsa enfasi sulla trasparenza

7 La riforma dei controlli: I casi senza guida 02 novembre 2011. Il performance management in prospettiva comparata 07 CasiCaratteristiche Spagna Debolezza governo locale in un contesto federale Frammentazione Tradizione napoleonica Assenza di imposizione centrale; Assenza di leadership dell’organismo associativo; Implementazione su base volontaria con differenziazione ed eterogeneità delle pratiche; networks intermunicipali settorializzati; Francia Centralizzazione Frammentazione Tradizione napoleonica Influenza della riforma del sistema di contabilità sugli enti performance-oriented; assenza di un disegno di riforma (Rouban: riforme senza dottrina); differenziazione ed eterogeneità delle pratiche

8 3. GLI STRUMENTI 02 novembre 2011. Il performance management in prospettiva comparata 08

9 La riforma dei controlli: Gli strumenti top down 02 novembre 2011. Il performance management in prospettiva comparata 09 Il Comprehensive Performance Assessment (CPA, Regno Unito 2002-2008) Finalità analoghe al caso italiano: Imporre l’implementazione di un ciclo di gestione della performance uniforme Strumento differente rispetto al caso italiano Pubblicità di dati comparabili come meccanismo di accountability Erogazione di incentivi e sanzioni Approccio comprensivo, focalizzazione sulla capacità manageriale dell’ente Metodologia di calcolo integrava performance dei servizi, utilizzo delle risorse finanziarie, corporate assessment Ricorso alle ispezioni per verificare l’implementazione del modello uniforme Introduzione di un sistema di ranking nazionale di cinque categorie (da scarso a eccellente)

10 La riforma dei controlli: Gli strumenti top down 02 novembre 2011. Il performance management in prospettiva comparata 10 Il Comprehensive Area Assessment (CAA, Regno Unito 2008-2010) Dopo il successo del CPA l’enfasi si è spostata dalla capacità manageriale del singolo ente alla sua capacità di operare all’interno di partnerships locali pubbliche per alzare la qualità dell’offerta di servizi nell’area entro cui esso opera Introduzione dei LAAs (Local Area Agreements), patti territoriali negoziati tra governo centrale e partnership locali che stabiliscono obiettivi e indicatori misurati dal CAA Persistente ricorso alle ispezioni della Audit Commission Passaggio dalla pubblicazione dei dati in forma aggregata alla presentazione in forma narrativa con segnalazione delle best e worst practices

11 La riforma dei controlli: Gli strumenti bottom up 02 novembre 2011. Il performance management in prospettiva comparata 11 Brokeraggio della conoscenza: Peer review e peer mentoring (IDeA, Regno Unito) Peer review: Ente locale richiede a IDeA una review dei propri processi e assetti organizzativi. Un rappresentante di IDeA (peer manager) coordina un gruppo di peers (provenienti dal mondo delle autonomie locali) che effettuano un check-up dell’ente come “critical friends” I peers sono reclutati, formati e assegnati alle reviews dalla Peer Clearing House istituita in seno a IdeA Peer mentoring: i peers vengono assegnati ad attività di scambio bidirezionale tra un mentee, che vuole sviluppare nuove competenze, e un collega più esperto (mentor) Spesso centrato sulla classe politica

12 La riforma dei controlli: Il ruolo delle Assemblee 02 novembre 2011. Il performance management in prospettiva comparata 12 Lo Scrutiny dei Consigli Comunali (Regno Unito) Nuove forme di governo a livello locale e ridefinizione del ruolo dei Consigli Coinvolgimento dei consigli comunali nel management della performance attraverso l’attività di scrutiny Incapacità sia di influenzare i processi di formulazione e revisione delle politiche sia di stimolare l’interesse del pubblico Ostacoli: Dinamiche avversariali della competizione politica Carenza di sostegno tecnico

13 20 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata 4. I MECCANISMI

14 4 casi di sviluppo del sistema dei controlli 21 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata Accountability orizzontale CasiCondizioni IstituzionaliMeccanismiEsiti Cardano al Campo (VA) Dal 1999 14mila abitanti Forte leadership sindaco Contesto socio-economico avanzato Competenze LIUC Certificazione degli attori; Attribuzione di opportunità; Feedback Implementazione sistema con utilizzo delle informazioni Pistoia Dai primi anni 90 85mila abitanti Stabilità governi a coalizione predominante Rete locale per la diffusione innovazione Spillover; Feedback positivo; Decertificazione degli attori; Attribuzione di minaccia Implementazione del sistema senza utilizzo delle informazioni Caltagirone (CT) Dai primi anni 90 40mila abitanti Forte leadership sindaco Europeizzazione e politiche di coesione Attribuzione di minaccia; Attribution di opportunità; Spillover; Feedback Implementazione del sistema con utilizzo delle informazioni Lavello (PZ) Dal 1999 14 mila abitanti Frammentazione politica Isolamento istituzionale Decertificazione; Spillover; Attribuzione di minaccia Introduzione senza implementazione del sistema Rilevanza dei meccanismi rispetto ai contesti istituzionali

15 Cardano al Campo Certificazione degli attori attivato dall’elezione di un nuovo sindaco proveniente dal mondo del management privato Attribuzione di opportunità attivato dalla relazione fiduciaria tra sindaco e nuovo segretario generale come imprenditore di policy con futuri sbocchi di carriera(Costruzione di una unità dedicata al performance management, ricorso alla gestione associata e a esercizi di benchmarking intermunicipali) Spirale dell’implementazione sostenuta dal feedback positivo come meccanismo di rinforzo attivato dal design coerente e parsimonioso del sistema di indicatori Uso esclusivo delle informazioni a supporto della funzione direzionale senza ricorso a trasparenza e performance related pay 22 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata

16 Pistoia Spillover attivato dal successo della riforma degli strumenti contabili su cui viene imperniato il sistema dei controlli nei primi anni Novanta Il feedback positivo attivato dal contesto macro-istituzionale favorevole, in condizioni di frammentazione della governance del sistema dei controlli, ha innescato la logica di escalation del performance management (Pollitt) La logica di escalation ha prodotto sovraccarico informativo per i politici senza generare crescita di legittimità Decertificazione da parte dei politici e attribuzione di minaccia da parte della dirigenza con riferimento al performance related pay hanno bloccato l’internalizzazione del sistema dei controlli 23 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata

17 Caltagirone Performance management introdotto nel 1999 e bloccato dall’attribuzione di minaccia da parte della dirigenza con riferimento al performance related pay Rilancio del performance management grazie alla nomina di un nuovo segretario generale che ha attivato l’attribuzione di opportunità Implementazione del performance management sostenuta dallo spillover dalla programmazione negoziata delle politiche comunitarie di coesione Implementazione graduale consapevole dei limiti di capacità organizzativa Spirale dell’implementazione sostenuta dal feedback positivo come meccanismo di rinforzo Uso esclusivo delle informazioni a supporto della funzione direzionale 24 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata

18 Lavello Introduzione dopo il ciclo di riforme Bassanini secondo una logica legalista dell’adempimento formale Decertificazione del performance management in un contesto caratterizzato da frammentazione politica e stile di mobilitazione clientelare Spillover negativo del fallimento dei precedenti processi di riforma Attribuzione di minaccia attivata da parte del performance related pay 25 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata

19 I meccanismi: Le lezioni dalla comparazione Italia-UK Positive feedback come meccanismo che sostiene sequenze di sviluppo self- reinforcing Gradualismo, parsimonia e coesione della governance come fattori che inibiscono l’attivazione della logica di escalation e sostengono il feedback positivo Certificazione degli attori (commitment politico e/o tecnico) come meccanismo che innesca l’implementazione che ha bisogno di una cabina di regia Attribuzione di opportunità da parte dei vertici delle amministrazioni locali per guadagnare spazi sul mercato degli incarichi Attribuzione di opportunità/minaccia a mostrare/occultare i dati di performance in ragione della disponibilità di risorse (crisi come fattore di contesto esterno) 26 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata

20 27 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata 5. PERFORMANCE E RETRIBUZIONE

21 Il performance related pay nel Nord Europa Debole collegamento tra retribuzione di risultato e conseguimento degli obiettivi (Regno Unito a livello locale, Olanda) Attenzione concentrata sugli obiettivi come riconoscimento della missione delle singole strutture piuttosto che strumento per incentivare/sanzionare gli individui Diffidenza verso meccanismi che in assenza di leadership, trasparenza, partecipazione e apprendimento possono avere effetti di carattere distorsivo (stress organizzativo, manipolazione degli obiettivi e della misurazione) Affidamento sulle motivazioni intrinseche e sulla struttura di governance per conseguire adeguati livelli di performance 28 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata

22 Il performance related pay nei paesi Napoleonici Complessità e frammentazione del sistema retributivo Ricorso al performance related pay in assenza di leadership e sostegno metodologico dal centro Diffidenza rispetto a strumenti di management della performance più sofisticati e complessi che possono generare sovraccarico organizzativo 29 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata

23 30 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata 6. TRASPARENZA E PERFORMANCE

24 La trasparenza burocratica nel Regno Unito (1997-2010) Pubblicazione dei dati di performance mediata dalla Audit Commission come risposta a scetticismo e sfiducia dei cittadini e come strumento di pressione dal basso sulle amministrazioni (Hood 2007) Focalizzazione sulla performance organizzativa Strategia resa poco efficace dalla selettività dell’attenzione del pubblico; larga parte del pubblico non è stata nemmeno raggiunta dai dati di performance Per i cittadini esposti alla pubblicazione dei dati è risultato particolarmente difficile comprende le metodologie di rilevazione e aggregazione delle informazioni Difficoltà nell’attribuzione di responsabilità Tendenza al goal displacement (manipolazione dei dati) rafforza lo scetticismo dei cittadini 31 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata

25 La trasparenza diretta nel Regno Unito (dal 2010) Pubblicazione di dati grezzi focalizzati sugli individui disponibili su data.gov.uk Focalizzazione sui dati di spesa e non sulla performance dei servizi Al tempo della crisi la selettività dell’attenzione del pubblico per gli aspetti negativi della performance incentiva strategie di scarico della responsabilità Pubblico indifferenziato come “armchair auditor” chiamato a identificare le sacche di inefficienza delle amministrazioni pubbliche Sostegno a strategie di tagli della spesa lasciando in ombra la caduta della performance delle amministrazioni 32 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata

26 La trasparenza in Italia Riforma Brunetta come reazione al deficit di implementazione del sistema dei controlli sulla performance Focalizzazione sugli individui e sui dati di spesa Ricorso ai piani per la trasparenza sulla base delle indicazioni della Civit come agenzia centrale con responsabilità di indirizzo e monitoraggio 33 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata

27 34 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata CONSIDERAZIONI FINALI

28 La definizione delle strategia va adeguata al contesto istituzionale L’importanza del design delle riforme per attivare i meccanismi del processo di cambiamento La centralità dei perni organizzativi per il governo dei flussi informativi Rete professionale dei segretari comunali, circolazione della conoscenza e processi di apprendimento 35 21 ottobre 2011. Il performance management in prospettiva comparata