Presente e futuro delle forme associative tra comuni italiani Prof. Giuseppe Piperata Università IUAV di Venezia Monçao 8 luglio 2011.

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1 Presente e futuro delle forme associative tra comuni italiani Prof. Giuseppe Piperata Università IUAV di Venezia Monçao 8 luglio 2011

2 La ragion d’essere delI’associazionismo: piccoli Comuni, funzioni e inadeguatezza dimensionale Elevato numero di piccoli (5836) e piccolissimi Comuni (numero complessivo 8100) Inadeguatezza dimensionale rispetto all’esercizio di funzioni e compiti. Centralità del Comune ex. 118 Cost. Ricerca CNR anni 90, proff. Francesco Merloni, Visco Comandini e Luisa Torchia: elevatissimo grado di non effettività nello svolgimento delle funzioni proprie da parte dei Comuni < 3000 abitanti.

3 Centralità dei Comuni nell’attuale contesto costituzionale Art. 114 Cost: Pluralismo istituzionale paritario La repubblica è costituita dai Comuni, dalle province, dalle regioni, dallle Città metropolitane e dallo stato. Autonomia statutaria Art. 117 co. 6 Cost. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite Art. 118 Cost. Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze

4 ComuneResidentiComuneResidenti 1Roma2.546.804Morterone LC 33 2Milano1.256.211Pedesina SO 34 3Napoli1.004.500Menarola SO 43 4Torino865.263Moncenisio TO 46 5Palermo686.722Cervatto VC 49 6Genova610.307Valmala CN 56 7Bologna371.217Macra CN 61 8Firenze356.118Ingria TO 61 9Bari316.532Briga Alta CN 62 10Catania313.110Maccastorna LO 64 Il quadro costituzionale alla prova dei fatti: le diverse dimensioni demografiche dei Comuni

5 Il 72% dei Comuni ha meno di 5000 abitanti Comuni < 3.0003.001-5.0005.001-50.000 > 50.000 V.A. (Italia)4.6301.2062.127138 %57,214,926,21,7 V.A. (R.E.R.)937216313 %27,321,147,83,8

6 La popolazione nei piccoli Comuni 18,6%

7 NUMERO COMUNI PER REGIONE ED AMPIEZZA DEMOGRAFICA (Istat 2001) Fino a 3000% 3001-5000 %5.001-50.000 % Oltre 50.000 % Piemonte98281,4 95 7,9123 10,2 6 0,5 Valle d'Aosta6891,9 5 6,81 1,3 0 0 Lombardia88357,1 270 17,5379 24,5 14 0,9 Trentino-Alto Adige27480,8 38 11,225 7,4 2 0,6 Veneto21436,8 115 19,8245 42,2 7 1,2 Friuli-Venezia Giulia13561,6 27 12,355 25,1 2 0,9 Liguria16570,2 18 7,748 20,4 4 1,7 Emilia-Romagna9327,3 72 21,1163 47,8 13 3,8 Toscana9232,1 49 17,1133 46,3 13 4,5 Umbria4650,0 17 18,526 28,2 3 3,3 Marche14056,9 39 15,963 25,6 4 1,6 Lazio20654,5 53 14,00112 29,6 7 1,9 Abruzzo22172,5 32 10,548 15,8 4 1,3 Molise11786,0 7 5,111 8,1 1 0,8 Campania25045,4 88 16,0195 35,4 18 3,3 Puglia5220,2 35 13,6156 60,4 15 5,8 Basilicata7255,0 25 19,132 24,4 2 1,5 Calabria24359,4 83 20,378 19,1 5 1,2 Sicilia11629,7 83 21,3176 45,2 15 3,8 Sardegna26169,2 55 14,658 15,4 3 0,8 Italia463057,2 1206 19,82.127 26,2 138 1,7

8 Piccoli Comuni: elementi di criticità Carenza di risorse finanziarie I trasferimenti erariali e le principali entrate tributarie sono legati alla popolazione complessiva; inoltre la dimensione dei piccoli comuni non permette economie di scala Ridotta dimensione dei bacini d’utenza: per i servizi alla persona ci sono pochi utenti per potere organizzare il servizio Carenza di risorse umane: endemica carenza di personale e minore specializzazione e qualificazione del personale presente

9 Un rimedio estremo alla inadeguatezza dimensionale dei piccoli Comuni: le fusioni LE FUSIONI NON SONO FORME ASSOCIATIVE ma costituiscono il rimedio più efficace alla inadeguatezza dimensionale. Riordino territoriale con leggi regionali ex 133 co. 2 Cost; art. 33 co. 3-4 tuel (programma riordino territoriale) NEGLI ANNI 70: era stato proposto un percorso di fusioni coattive da inserire nell’ordinamento degli enti locali – PROGETTO NIGRO E GIANNINI (>10.000-20.000 AB) OGGI: INCENTIVAZIONE DELLE FUSIONI RISORSE STATALI E REGIONALI – LEGGI REGIONALI DI DISCIPLINA DEI PROCEDIMENTI E DI INCENTIVAZIONE POCHI CASI: LA NOVITA’ DEL COMUNE DI LEDRO (TAA) si sono fusi ben 6 comuni dal 1.1. 2010

10 E senza il rimedio estremo della fusione? L’ASSOCIAZIONISMO INTERCOMUNALE CONSENTE L’EFFETTIVO ESERCIZIO DELLE FUNZIONI ANCHE NEI COMUNI PICCOLI E PICCOLISSIMI Consente loro di continuare ad esercitare il ruolo loro proprio, senza snaturare la funzione stessa del comune

11 Il recupero su scala associativa della adeguatezza dimensionale 1) Funzioni amministrative dei Comuni in sussidiarietà 2) Dimensione demografica del Comune singolo 3) Inadeguatezza dimensionale piccoli Comuni: carenza di effettività 4) Associazionismo intercomunale: adeguatezza-effettività su scala sovracomunale

12 L’ASSOCIAZIONISMO COME RIMEDIO ALLA INADEGUATEZZA DIMENSIONALE DEI PICCOLI COMUNI: 2 DIVERSE PROSPETTIVE APPROCCIO FUNZIONALE INCENTRATO SULLA FUNZIONE O AL SERVIZIO INDIVIDUARE L’AMBITO ASSOCIATIVO OTTIMALE PER GESTIRE UNA DETERMINATA FUNZIONE/SERVIZIO SOLO GESTIONE AMBITO AD HOC - OTTIMALE APPROCCIO TERRITORIALE STRUTTURALE PONE AL CENTRO IL TERRITORIO, L’IDENTITA’ SOVRACOMUALE RICERCA DELL’ENTE SOVRACOMUNALE ADEGUATO A SVOLGERE UNA PLURALITA’ DI FUNZIONI E COMPITI GESTIONE E GOVERNO DEL TERRITORIO AMBITO A VALENZA GENERALE INTERSETTORIALE

13 Gli strumenti a disposizione: le forme associative regolate dal TUEL ( ante L. Cost. 3/01) FORME ASSOCIATIVE E DI COLLABORAZIONE STRUTTURALI (tutte plurifunzionali) COMUNITA’ MONTANE ARTT. 27-28 tit. IV UNIONI DI COMUNI ART. 32 tit. V CONSORZI ART. 31 tit. V FUNZIONALI Per specifica funzione- servizio-intervento CONVENZIONI ART. 30 ACCORDI DI PROGRAMMA ART. 34

14 Comunità montane e Unioni di Comuni COMUNITA’ MONTANEUNIONI per il legislatore statale i 2 enti potevano sovrapporsi e coincidere Istituita dalla regione (con legge o atto amministrativo) Istituita dai Comuni Ambito territoriale indicato dalla regione in base agli ambiti ottimali indicati dai comuni ma tenendo conto dei vincoli posti dai territori montani Ambito territoriale deciso in piena autonomia dai comuni che la istituiscono Funzioni proprie e funzioni conferite dai comuni Solo funzioni conferite dai Comuni Finanziamenti statali funzionamentoNo finanziamenti statali funz.

15 Il “tramonto” delle Comunità montane e dei Consorzi nella recente legislazione statale COMUNITA’ MONTANE Patto sui costi delle istituzioni prevedeva di ridurre il numero dei comuni classificati montani e non delle CM Molteplici tentativi del legisl. statale di sopprimere le CM: dal ddl Santagata alla l.244/2007 l.191/2009 e DL 2 non sopprime CM ma esclude ogni finanziamento statale a questi enti Ddl Calderoli: art. 17 Norme concernenti la soppressione delle CM data in facoltà alle regioni – abrogazione norme I CONSORZI ex art. 31 Illegittimità dei consorzi per servizi aventi rilievo economico (Legge 448/2001, art. 35 co. 8 e 12) L. 191/2009 (art. 2, comma 186) come modificato dal DL 2/2010: obbligo dal 2011 di sopprimere i consorzi di funzioni Anticipa il Ddl “Calderoli”, art. 18 “Soppressione dei consorzi tra enti locali”, che salva solo i consorzi che, alla data di entrata in vigore di tale legge, gestiscano servizi - Abrogazione norme

16 Il divieto di sovrapposizione tra enti associativi e favor delle Leggi Statali per le Unioni Di fronte al possibile proliferare di enti associativi monofunzionali tra gli stessi Comuni, il legislatore statale e quello regionale, pongono divieti per evitare il proliferare ed il sovrapporsi delle forme associative (Patto interistituzionale costi istituzioni del luglio 2007 art. 2 co. 28 l. 244/07) Idea della tendenziale unicità degli ambiti e dell’unico ente associativo plurifunzionale che il legislatore statale sta individuando nell’Unione: l. 42/2009 art. 12 Prevede misure premiali per le Unioni ddl Calderoli prevede come sola forma strutturale l’Unione (art. 8 co. 7)

17 Dati complessivi nazionali sulle Unioni ultimo aggiornamento: 8 novembre 2010 Totale Unioni costituite – 323 Unioni costituite prima del 1999 – 16 Totale dei Comuni in Unione – 1599 Abitanti circa - 5.802.189 Percentuale Comuni in Unione su totale Comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti: 21% Percentuali distribuzione geografica Unioni 55% Nord 14% Centro 20% Sud 11% Isole

18 IN TALE PROSPETTIVA VI E’ SPAZIO PER INTRODURRE ELEMENTI DI OBBLIGATORIETA’ DELL’ASSOCIAZIONISMO?

19 1.SEMPLICE OBBLIGO DI ASSOCIARSI – DIVIETO DI GESTIONE SINGOLA 2. OBBLIGO DI AMBITO ASSOCIATIVO 3. OBBLIGO DI FORMA ASSOCIATIVA 4. OBBLIGO D’ AMBITO E FORMA ASSOCIATIVA es. agenzie d’ambito

20 OBBLIGO DI AMBITO ASSOCIATIVO  La legge può prevedere che i Comuni debbano obbligatoriamente raggiungere una soglia dimensionale minima in forma associata (anche sotto forma di conferimento di funzioni condizionato a determinati requisiti- DIFFERENZIAZIONE);  Può imporre un ambito associativo rigido e predeterminato (coincidente ad esempio con la Provincia, o con i distretti sanitari)

21  Vi è chi dubita della legittimità costituzionale della previsione di forme associative obbligatorie nell’attuale contesto costituzionale in quanto lesive della intangibile autonomia comunale (Pizzetti l’ammette solo in capo allo Stato e per i piccoli Comuni come funzione fondamentale delle funzioni fondamentali)  Alla prova dei fatti però esistono molte norme che prevedono obblighi di associazionismo  Ma cosa accade se l’obbligo non viene rispettato?  In molti casi non sono previste conseguenze  Talvolta sono previsti invece interventi sostitutivi che appaiono spesso inadeguati (in capo a province, organi statali o comune capoluogo) Riflessioni sull’obbligatorietà

22 I PILASTRI DELLA RIFORMA COSTITUZIONALE DEL 2001 Inversione del criterio della potestà legislativa residuale: spetta alle Regioni, non più allo Stato (117 comma 4 Cost.) Abrogazione del vecchio art. 128 Costituzione: oggi non esiste nessuna norma costituzionale che attribuisce allo Stato competenza generale in materia di enti locali; Potestà legislativa esclusiva statale su ordinamento degli enti locali, ex art. 117 co. 2 lettera p) Cost: limitata a legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, province e Città metropolitane Altri titoli di intervento legislativo statale: profili trasversali di competenza, esclusiva o parziale, statale, quali: coordinamento della finanza pubblica- armonizzazione bilanci pubblici, principi unificanti dell’ordinamento

23 POTESTA’ LEGISLATIVA IN MATERIA DI ASSOCIAZIONISMO INTERCOMUNALE Distinguiamo tre profili:  la disciplina ordinamentale delle forme associative, che è una parte dell’ordinamento degli enti locali; SPETTA ALLE REGIONI SALVA LA POSSIBILITA’ DI PREVEDERE TRATTI UNIFICANTI NELLA LEGISLAZIONE NAZIONALE (ddl Calderoli)  disciplina delle modalità di esercizio delle funzioni amministrative che può prevedere ambiti e forme associative obbligatorie o incentivate: è parte delle materie cui afferiscono le funzioni  L’incentivazione delle forme associative: compete a Stato e regioni; ma lo Stato per erogare i contributi ha bisogno di INTESA con le regioni.

24 GIURISPRUDENZA CORTE COSTITUZIONALE PRIMO FILONE GIURISPRUDENZIALE: RIAFFERMA DOPO LA RIFORMA DEL 2001 competenza generale statale in materia di ordinamento degli enti locali. Sentenze: n. 377 e n. 48 del 2003, in materia però di legislazione elettorale; Sentenza n. 159 del 2008 ove si afferma che, nelle regioni S.O. “spetta al legislatore statale disciplinare.. i profili.. concernenti l’ordinamento degli enti locali” Debolezza dell’iter argomentativo di queste sentenze SECONDO FILONE GIURISPRUDENZIALE Più recente: sentenze nn. 244 e 456 del 2005 e 237/2009, n. 27/2010 Spetta alle Regioni in via residuale la competenza legislativa a disciplinare le Comunità montane, salvi profili di competenza statale per il contenimento della spesa pubblica; La potestà legislativa statale sugli enti locali non si estende agli enti locali diversi da Comuni Province e Città metropolitane

25 Le recenti evoluzioni a livello legislativo regionale e le incursioni del legislatore statale Osserviamo come nelle leggi regionali recenti sempre più spesso trovi spazio la disciplina di forme associative atipiche (Circondari; Comunità collinari; comunità locali in Basilicata) o con regole ordinamentali diverse rispetto al TUEL: caso emblematico sono le discipline regionali di riordino delle Comunità Montane ed associazionismo attuative l. 244/2007 LO STATO NON HA IMPUGNATO tali leggi regionali D’altro canto lo Stato, col PRETESTO DEL COORDINAMENTO DELLA FINANZA PUBBLICA sta facendo incursioni in tutto l’ordinamento degli enti locali

26 La gestione associata obbligatoria delle funzioni fondamentali Legge 122/2010, art. 14, commi 265 e seguenti 25. Le disposizioni dei commi da 26 a 31 sono dirette ad assicurare il coordinamento della finanza pubblica e il contenimento delle spese per l'esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni. 26. L'esercizio delle funzioni fondamentali dei Comuni è obbligatorio per l'ente titolare. 27. Ai fini dei commi da 25 a 31 e fino alla data di entrata in vigore della legge con cui sono individuate le funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, sono considerate funzioni fondamentali dei comuni le funzioni di cui all'articolo 21, comma 3, della legge 5 maggio 2009, n. 42.articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzionearticolo 21, comma 3, della legge 5 maggio 2009, n. 42 28. Le funzioni fondamentali dei comuni, previste dall'articolo 21, comma 3, della citata legge n. 42 del 2009, sono obbligatoriamente esercitate in forma associata, attraverso convenzione o unione, da parte dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, esclusi le isole monocomune ed il comune di Campione d’Italia. Tali funzioni sono obbligatoriamente esercitate in forma associata, attraverso convenzione o unione, da parte dei comuni, appartenenti o già appartenuti a comunità montane, con popolazione stabilita dalla legge regionale e comunque inferiore a 3.000 abitanti.articolo 21, comma 3, della citata legge n. 42 del 2009 29. I comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata. La medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa.

27 Il nuovo ruolo della legge regionale 30. La regione, nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, individua con propria legge, previa concertazione con i comuni interessati nell'ambito del Consiglio delle autonomie locali, la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei comuni con dimensione territoriale inferiore a quella ottimale, delle funzioni fondamentali, secondo i principi di economicità, di efficienza e di riduzione delle spese, fermo restando quanto stabilito dal comma 28 del presente articolo. Nell'ambito della normativa regionale i comuni avviano l'esercizio delle funzioni fondamentali in forma associata entro il termine indicato dalla stessa normativa. I comuni capoluogo di provincia e i comuni con un numero di abitanti superiore a 100.000 non sono obbligati all'esercizio delle funzioni in forma associata.articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione 31. I comuni assicurano comunque il completamento dell’attuazione delle disposizioni di cui ai commi da 26 a 30 del presente articolo entro il termine individuato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto (…). Con il medesimo decreto è stabilito, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, il limite demografico minimo che l'insieme dei comuni che sono tenuti ad esercitare le funzioni fondamentali in forma associata deve raggiungere.

28 Per saperne di più http://www.regione.emilia- romagna.it/gestioni_associate/http://www.regione.emilia- romagna.it/gestioni_associate/ Giuseppe Castronovo, L’accorpamento dei piccoli comuni, Rubbettino, 2011