La partecipazione al procedimento amministrativo nella Società dell'informazione 9 giugno 2017 - ore 9.30 L’INTRODUZIONE DEL FOIA IN ITALIA Gli esiti del.

La partecipazione al procedimento amministrativo nella Società dell'informazione 9 giugno ore 9.30 L’INTRODUZIONE DEL FOIA IN ITALIA Gli esiti del primo esperimento italiano Roma, 9 giugno 2017

Informazioni sull’autore
Inizialmente da grande appassionato, poi da cultore e conoscitore, spinto dalla quasi irraggiungibile missione di far valere, a tutti i costi, i diritti di un semplice “cittadino”, offre alla società, tramite il proprio sito web personale e articoli pubblicati su testate online autorevoli e specializzate, i risultati dei suoi esperimenti e ricerche di studio in materia di Trasparenza ,Anticorruzione e nell’ambito specifico degli Appalti Attraverso il Master di II livello in “Organizzazione e Innovazione nelle Pubbliche Amministrazioni» ha fornito dei contributi operativi sugli obblighi informativi delle P.A. durante il processo di formazione che ha portato alla normazione definitiva del FOIA italiano

L’introduzione del FOIA in Italia I contenuti che verranno trattati
1) Alcuni cenni fondamentali sul FOIA e le novazioni introdotte: lo stato dell’arte e cosa ancora occorre fare. 2) Gli esiti delle sperimentazioni operative condotte per sondare il comportamento delle P.A. centrali (tra cui il Dipartimento della Funzione Pubblica), Agenzie, Organi costituzionali (CNEL e Corte dei Conti) e la stessa ANAC. 3) I riscontri ricevuti dalle P.A. titolari delle Banche Dati (All.B) in vista della scadenza del 23 Giugno 2017

FOIA, cosa significa Il ‘Freedom of Information Act’ (FOIA) è la ‘legge sulla libertà all'informazione’ in virtù della quale il richiedente può accedere a informazioni, dati e documenti della pubblica amministrazione anche se non sono stati resi pubblici .

FOIA: l’accesso a tutto ciò che non è pubblico
Quindi, ad esempio, con il FOIA si può accedere a tutto ciò che non è presente nella sezione “Amministrazione Trasparente” del sito web istituzionale di una P.A.

Cosa si può ottenere con il FOIA

Grazie al FOIA si sono scoperti i voli di Trump per rilevare possibili condizionamenti della Russia durante l’elezioni

Il recente sconvolgimento copernicano italiano che in Svezia esiste già da 250 anni
Si tratta di uno sconvolgimento copernicano dell’accesso a tutti gli atti della P.A., così come proclamato dal Governo che ne ha avuto l'iniziativa e in linea con quanto già accade da decenni in altri Paesi europei e anglosassoni USA 1966 UK 2002/2005 Svezia: 1766

2016/2017. Il FOIA approda in Italia
Dopo ben quattro anni da quando Matteo Renzi ne parlò la prima volta ufficialmente, il FOIA approda in Italia

Differimento dell’entrata in vigore in due tempi diversi
In Italia, il FOIA ha visto la luce (formalmente) il 23 giugno 2016, quando è entrato in vigore il D.Lgs. 97/2016 che ha modificato il D.lgs. 33/2013 ma ha dispiegato totalmente i suoi effetti giuridici: - il 23 Dicembre 2016, al termine del periodo di adeguamento stabilito per le P.A., quando sono state emanate le Linee Guida operative, con Delibera ANAC n del 28 dicembre 2016, per disciplinare, nel dettaglio, le ampie e generiche eccezioni circa le esclusioni e i limiti all’accesso delle informazioni i cui interessi sono giuridicamente tutelati dalla norma; - il 23 giugno 2017 con la definitiva centralizzazione dei dati detenuti dalle P.A. presso le Banche dati, di cui all’allegato B, ai sensi dell’art.9-bis, introdotto dal decreto di modifica.

Il differimento sancito dal testo normativo
D.lgs. 25 maggio 2016, n. 97 (modifica del D.lgs. 33/2013) Art. 42 Disposizioni transitorie co. 1. I soggetti di cui all'articolo 2-bis del decreto legislativo n. 33 del 2013 si adeguano alle modifiche allo stesso decreto legislativo, introdotte dal presente decreto, e assicurano l'effettivo esercizio del diritto di cui all'articolo 5, comma 2, del decreto legislativo n. 33 del 2013, come modificato dall'articolo 6 del presente decreto, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto.

TIMELINE

Le P. A. hanno avuto ulteriore tempo per adeguarsi
Le P.A. hanno avuto ulteriore tempo per adeguarsi. In cosa si devono organizzare La scadenza del termine fissato normativamente per le P.A. di adeguarsi era un punto di arrivo e non di partenza, tuttavia il par. 9. “Decorrenza della disciplina ..” delle L.G. ha stabilito che: “a partire dal 23 dicembre 2016, data stabilita da legislatore, deve essere data immediata applicazione all’istituto dell’accesso generalizzato, con la valutazione caso per caso delle richieste presentate, motivo per cui le Amministrazioni sono tenute ad adottare, nel più breve tempo possibile” adeguate soluzioni organizzative, una disciplina interna sugli aspetti procedimentali (procedura per la valutazione caso per caso delle richieste di accesso) un Registro delle richieste di accesso presentate (per tutte le tipologie di accesso). Non è dato sapere a quanto corrisponde il più breve tempo possibile, ma di sicuro con scadenza precedente al 23 giugno 2017 visto che tale termine temporale, prima presente nella versione preliminare delle LG, poi è stato eliminato in quella definitiva.

Il ‘Registro delle richieste di accesso’. Adempimenti e utilità
L’ANAC si servirà del “Registro degli accessi” che dovrà contenere l’elenco delle richieste e dei relativi esiti (e quindi dei motivi delle decisioni assunte); essere pubblicato e aggiornato almeno ogni sei mesi in Amministrazione Trasparente del sito web di ciascuna PA; Il Registro sarà utile per l’ANAC che ‘potrà tenere conto delle prassi nel frattempo formatasi con le decisioni delle amministrazioni e di eventuali ricorsi amministrativi o giurisdizionali’ (dovendo essa provvedere ad una più precisa individuazione delle esclusioni disposte dalla legge) le PA (e gli utenti) che ‘in questo modo rendono noto su quali documenti, dati o informazioni è stato consentito l’accesso’ (Decorrenza della disciplina e aggiornamento delle Linee guida: LG. Par. 9.)

Ulteriore differimento della versione definitiva con l’aggiornamento delle L.G. entro 1 anno
Tuttavia, come indicato dalle L.G, le stesse saranno aggiornate presumibilmente a dicembre 2017 a seguito dei rilievi del monitoraggio della sua applicazione A dichiararlo è il par. 9 "Decorrenza della disciplina….”, quando precisa che: “Entro un anno si provvederà ad un loro aggiornamento, da adottarsi sempre d’intesa con il Garante per la protezione dei dati personali; “L’aggiornamento … consentirà di tenere conto delle prassi nel frattempo formatasi con le decisioni delle amministrazioni, ovvero con le decisioni su eventuali ricorsi amministrativi o giurisdizionali, e di selezionare le tecniche di bilanciamento e le scelte concretamente operate che risulteranno più coerenti rispetto alle indicazioni formulate nelle presenti Linee guida”

Madia firma il 6 giugno la Circolare 2/2017 applicativa DFP-ANAC

Alcune modifiche significative del D. lgs. 97/2016 al D. lgs
Alcune modifiche significative del D.lgs. 97/2016 al D.lgs. 33/2013 (DECRETO TRASPARENZA) Il principio generale di trasparenza (Art. 1) Prima La trasparenza è intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l'organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche. Dopo le modifiche apportate dal D.lgs.97/2016 La trasparenza è intesa come accessibilità totale ((dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e)) favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche.

Strumento di applicazione
Per l’applicazione concreta di tale principio: l’art. 5.co. 2 sancisce il diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni l’art. 5.co. 3 estende il co.2 anche alle informazioni (che era stato cancellato rispetto alla versione previgente del principio di trasparenza) “L’istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti”

Cosa si innova Infatti, con il D.lgs.97/2016 specificamente al principio generale di trasparenza enunciato all’art.1 s’introducono "informazioni, dati e documenti" e non solo "informazioni" (combinato disposto tra art. 1 e art.5, nella previgente versione si citavano solo in riferimento all’accesso civico) Le finalità riguardano anche la tutela dei diritti ' dei cittadini' a 'promuovere la partecipazione all’attività amministrativa' si passa da "organizzazione' a "dati e documenti" delle P.A. Tuttavia, come indicato al successivo art. 2, l'accesso riguarda anche l'"organizzazione" oltre che le 'attività' delle P.A.

Distinzione di dati e informazioni. Definizioni
Il dato è un elemento conosciuto, un’informazione grezza o elementare L’informazione è il risultato che deriva dall’elaborazione di più dati e che permette di venire a conoscenza di qualcosa Informazione significa anche un “richiesta di informazioni” (garzanti), quindi anche una domanda Secondo le LG ANAC Par “Ambito oggettivo” per informazioni si devono considerare le rielaborazioni … ma solo sui dati detenuti dalle amministrazioni

Oggetto del Decreto Trasparenza innovato (Art. 2)
- da un lato . si estende l'oggetto del decreto prevedendo espressamente "la libertà di accesso di chiunque" (nella versione previgente dell’art. 5 del D.lgs. 33/2013 lo si esplicitava solo quando si parlava di accesso civico in riferimento alla omissione di pubblicazione di documenti, informazioni o dati) . si indica nei confronti di "chi" esattamente è possibile esercitare tale diritto: l’art.2.bis che rimodula l’ambito soggettivo originario di applicazione specificando meglio l’inclusione di altre fattispecie di PA - dall'altro .lo si limita facendo riferimento alla "tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti". - Si indica espressamente che la modalità per far valere tale disposizione è non solo l'"accesso civico" ma anche la "pubblicazione di documenti, dati e informazioni" e delle "modalità per la loro realizzazione"

Circolare 2/2017 applicativa DFP-ANAC
2.2. Criteri applicativi di carattere generale A seguito dell’adozione del d.lgs. n. 97/2016, l’ordinamento italiano riconosce la libertà di accedere alle informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni come diritto fondamentale Come chiarito nelle Linee guida A.N.AC. (§ 2), l’accesso generalizzato mira a rafforzare il carattere democratico dell’ordinamento, promuovendo un dibattito pubblico informato e un controllo diffuso sull’azione amministrativa (art. 5, c. 2, d.lgs. n. 33/2013) Dal principio di pubblicità e conoscibilità delle informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni derivano 1. Il principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo nei casi dubbi le amministrazioni dovrebbero dare applicazione al principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo del richiedente 2. Il criterio del minor aggravio possibile nell’esercizio della pretesa conoscitiva In particolare, in assenza di una espressa previsione legislativa che le autorizzi, le amministrazioni non possono esigere dal richiedente l’adempimento di formalità o oneri procedurali, ponendoli come condizioni di ammissibilità dell’istanza di accesso

Ambito soggettivo di applicazione (Art. 2-bis)
Nel sostituire il previgente art. 11 l'ambito si estende, "in quanto compatibile", agli "enti pubblici economici e agli ordini professionali" includendo con certezza "le autorità portuali" , nonché le "autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione" e individuando criteri più precisi per le "società in controllo pubblico" o a "partecipazione pubblica", (secondo le indicazioni del D.Lgs. 19 agosto 2016, n.175 sulle Società partecipate che pur essendo entrato in vigore il 23 settembre 2016 sarà soggetto ad un intervento integrativo e correttivo che al momento è stato approvato, in versione preliminare, dal C.d.M. il 17 febbraio Per lo stesso motivo sono ancora in corso di approvazione delle L.G. apposite. Il 26 aprile si è conclusa la consultazione) le "associazioni, fondazioni" ed "enti di diritto privato comunque denominati"

Facoltà attribuita all’ANAC di perfezionamento dell’ambito soggettivo limitatamente ai dati obbligatori Ai sensi dell’ Art. 3 (Pubblicità e diritto alla conoscibilità) viene attribuito all'ANAC (con l’esclusivo fine di ridurre gli oneri gravanti sulle P.A) la facoltà (e non l'obbligo) di identificare i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria in modalità proporzionale alle caratteristiche dei soggetti interessati precisare gli obblighi di pubblicazione e le relative modalità di attuazione" in relazione alla "natura", "dimensione organizzativa" e alle "attività svolte" prevedere in particolare modalità semplificate per i comuni con popolazione inferiore a abitanti e per gli organi e collegi professionali"

La reale novità: l’estensione dell’accesso civico a dati a non pubblicazione obbligatoria
La reale novità del “Freedom Information Act”, in Italia, è l’estensione dell’originario “accesso civico” anche a “dati ulteriori” che quindi è più ampio rispetto a quello che era previsto originariamente dal previgente art. 5 ma con il limite del rispetto degli interessi pubblici e privati “giuridicamente rilevanti” (specificati successivamente nel nuovo art. 5-bis). Pertanto, con il FOIA viene sancita, ai sensi dell’ Art. 3 , l’universale pubblicità, conoscibilità, fruizione, utilizzo e riutilizzo di documenti, informazioni e dati, oggetto di pubblicazione obbligatoria “e non”

Trasparenza reattiva e proattiva
Proattiva (dati a pubblicazione obbligatoria presenti in “Amministrazione Trasparente”) Reattiva (dati non a pubblicazione obbligatoria: ulteriori) Con il FOIA viene introdotta quella reattiva, ossia, rispondere alle richieste di informazioni (aggiuntive rispetto allo schema di pubblicazione) ed è quella che si ottiene in risposta alle istanze di conoscenza avanzate dagli interessati

8.2. Pubblicazione proattiva ….per accrescere la fruibilità delle informazioni di interesse generale e l’efficienza nella gestione delle istanze, si raccomanda alle amministrazioni di valorizzare la possibilità di pubblicare informazioni anche diverse da quelle oggetto di pubblicazione obbligatoria. In particolare, la pubblicazione proattiva appare fortemente auspicabile quando si tratti di informazioni di interesse generale o che siano oggetto di istanze ricorrenti: ad esempio, quando si tratti di dati o documenti richiesti, nell’arco di un anno, più di tre volte da soggetti diversi.

Chi ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle PA
A differenza della storica disciplina di accesso agli atti di cui alla L.241/90 e s.m.i. chiunque <-- Art. 5 co.2 (..) senza che sia (più) necessario dimostrare l’interesse specifico (Art. 5 co.3 -->“l’esercizio del diritto non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente”) qualsiasi cittadino (e non) (l’art. 22 co.1 lett. b della 241/90 lo consente solo rispetto ad un interesse diretto, concreto e attuale) non occorre motivazione anche tramite semplice (per tale modalità di trasmissione, con la nuova disciplina, dal 23 giugno/dicembre 2016, tuttavia sembra essere necessaria la sottoscrizione da parte del richiedente o comunque la preventiva verifica della sua identità) L’istituto dell’accesso civico generalizzato non si sostituisce ma si sovrappone a quello storico agli atti della L.241/90. Quest’ultimo, quindi, sopravvive alle innovazioni apportate dal FOIA ed è ancora applicabile

E’ possibile accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle PA anche tramite semplice (per tale modalità di trasmissione, con la nuova disciplina, dal 23 giugno/dicembre 2016, tuttavia sembra essere necessaria la sottoscrizione da parte del richiedente o comunque la preventiva verifica della sua identità) La Circolare bozza giustifica tale esigenza in questo modo : 3.2. L’identificazione del richiedente l’identificazione del richiedente può ritenersi indispensabile ai fini di una corretta gestione delle istanze: ad esempio, ai fini della trasmissione dei dati e documenti richiesti o della trattazione di una pluralità di istanze identiche (seriali) o onerose (vessatorie) da parte di uno stesso soggetto. L’identificazione del richiedente va, pertanto, intesa come condizione di procedibilità della richiesta

L’obbligo di riscontro della PA con un’adeguata motivazione
Il procedimento di accesso generalizzato deve concludersi con l’adozione di un provvedimento espresso e motivato (art. 5, c. 6, d.lgs. n. 33/2013) (quindi anche in caso di diniego, parziale o totale, o differimento) Sia il provvedimento di rifiuto in applicazione dei limiti di cui all’art. 5 bis, commi 1 e 2 (Eccezioni Relative) che di accoglimento (per quest’ultimo specie quando è adottato nonostante l'opposizione del controinteressato) contengono una adeguata motivazione che dà conto della insussistenza di uno o più elementi che integrano l’esistenza del pregiudizio concreto Va parimenti motivato adeguatamente quello di rifiuto adottato in applicazione delle esclusioni di cui all’art. 5-bis, co. 3. (Eccezioni Assolute ) FAQ (13) La motivazione del provvedimento LG §5.3

Le stesse condizioni valevano già con il previgente D.lgs.33/2013
A tal proposito le L.G. ANAC sanciscono il neo accesso civico definendolo “generalizzato” ma già con il previgente Decreto Trasparenza, dal 21 aprile 2013, attraverso i ‘dati a pubblicazione obbligatoria’, valevano gli stessi presupposti (si veda il previgente art.1) per quello che ora viene chiamato accesso civico “semplice”. Infatti, dal 23 giugno/dicembre 2016 il neo Art. 5 co.2 aggiunge, sempre in riferimento allo stesso scopo (controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali..), l’accesso a dati e ai documenti (e informazioni) non oggetto di pubblicazione obbligatoria: “Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto..”

Il mancato coordinamento con la L. 241/90
Legittimazione “soggettiva” e divieto del controllo “generalizzato” dell’operato delle P.A. (L.241/90 art. 24 co.3) Vs Legittimazione “generalizzata” allargata a tutti i dati, documenti e le informazioni detenuti dalle PA a favore di un’azione popolare correttiva Art. 24 co.3 L.241/90 modificato dalla Legge 11 febbraio 2005, n. 15:” Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni” Due principi che sono diametralmente opposti ma che hanno in comune, tra le altre, la stessa finalità, ossia: evitare intralcio al buon funzionamento dell’amministrazione

Sentenze. Il divieto del controllo generalizzato
Il T.A.R. Lazio con sentenza n del ha contestato ad un giornalista che intendeva svolgere attività di informazione a vantaggio della pubblica opinione sul delicato tema dei contratti derivati in ambito pubblico una richiesta al MEF volta al controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione vietato dall’art. 24 co. 3 della L.241/90 condannandolo, per giunta, al pagamento di 1000 euro di spese legali T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I-quater, 24 novembre 2016, n Legittimo il diniego dell'accesso agli atti del concorso se richiedono tempo e risorse per soddisfarne la richiesta

Sentenze. I diritti dell'accesso civico rispetto a quello tradizionale (prima del FOIA)
Sentenza TAR Campania N /2014 che definisce bene i diritti dell'accesso civico e li distingue da quello della L.241/90. Al 2014 non vi è, ovviamente, ancora un orientamento per la sovrapposizione con il FOIA “Con il D.lgs. 33/2013 il legislatore italiano ha modificato la prospettiva del diritto di accesso aggiungendo all’accesso procedimentale classico il cd. accesso civico che garantisce all’intera collettività il diritto di conoscere gli atti adottati dalla pubblica amministrazione in funzione di controllo generalizzato da parte dell’opinione pubblica e di piena realizzazione del principio trasparenza”; “l’accesso civico è uno strumento che si aggiunge a quelli esistenti, senza eliderli, ma sovrapponendosi agli stessi”; “i principi del decreto dimostrano la necessità di interpretare le norme del decreto in modo funzionale a che venga effettivamente perseguita la finalità di rendere pienamente trasparente l’azione dei pubblici poteri, affinché vi sia piena attuazione del principio democratico e dei principi costituzionali”; “L’accesso tradizionale di cui alla L.241/1990 continua ad operare con i propri diversi presupposti e disciplina, ma la circostanza che un soggetto possa essere titolare di una posizione differenziata tale da essere tutelata con tale tipologia di accesso, non impedisce certo al medesimo soggetto di avvalersi dell’accesso civico, qualora ne ricorrano i presupposti. A ragionare diversamente, si giungerebbe al risultato che il cittadino privo di interesse specifico potrebbe far ricorso all’accesso civico di cui al D.lgs. 33/2013, mentre il soggetto portatore di un interesse specifico dovrebbe dimostrare i più stringenti presupposti sottesi all’interesse procedimentale di tipo tradizionale (art. 22 L. 241/1990)”

L’irrobustimento del diritto di accesso per effetto del principio generale di trasparenza
Cons. Stato Sez. VI, Sent., 03/10/2016, n con tale sentenza si dichiara l’illegittimità del silenzio-rigetto formatosi sull'istanza di accesso presentata dal ricorrente a Roma Capitale sulla base dell’irrobustimento del diritto di accesso per effetto del principio di portata assolutamente generale recato dall'art. 1, co. 1 e 2, del D.Lgs. n. 33 del 2013 secondo il quale “La trasparenza è intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni..” si stabilisce che “quand’anche l’ufficio cui s’era rivolto il ricorrente fosse stato incompetente, lo stesso doveva inoltrare subito la domanda di parte all’ufficio ritenuto competente, dandone informazione alla parte interessata e non burocraticamente scrivere a quest’ultima perché fosse essa ad onerarsi di una nuova domanda all’ufficio indicatogli come competente..”

L’evoluzione dell’accesso civico con il FOIA

Le tre tipologie di accesso oggi vigenti
Tre sono, oggi, le diverse modalità di accesso ai dati, informazioni e documenti detenuti dalla PA: quello tradizionale “documentale” ex L. 241/1990, quello civico "semplice" per i dati a pubblicazione obbligatoria, il (neo) accesso civico "generalizzato" per i dati aggiuntivi Quindi c’è il rischio che si ingeneri una gran confusione sia per il cittadino che per la PA che dovrà fornire un riscontro.

I suggerimenti dell’ANAC per un regolamento interno sull’accesso
Infatti, l’ANAC nel tentativo di risolvere i problemi organizzativi che le P.A. incontrano suggerisce al par. 3 delle LG "Prime indicazioni operative generali per l’attuazione" quanto segue: “Considerata la notevole innovatività della disciplina dell’accesso generalizzato, che si aggiunge alle altre tipologie di accesso, sembra opportuno suggerire ai soggetti tenuti all’applicazione del decreto trasparenza l’adozione, anche nella forma di un regolamento interno sull’accesso, di una disciplina che fornisca un quadro organico e coordinato dei profili applicativi relativi alle tre tipologie di accesso, con il fine di dare attuazione al nuovo principio di trasparenza introdotto dal legislatore e di evitare comportamenti disomogenei tra uffici della stessa amministrazione”

Il percorso ad ostacoli del neo accesso civico “generalizzato” Come era prima

Accesso civico: stato attuale

Il riesame di un’istanza. I possibili rischi di inefficacia
Cosa accadrebbe se uno dei soggetti interpellati e interessati dal complesso processo del riesame di un’istanza, come il Garante della Privacy, non rispondesse ?

Il Diagramma di flusso che spiega, passo passo, il comportamento che devono assumere le PA inglese
Dovendo le P.A. italiane districarsi , con molte difficoltà e incertezze, tra i tre diversi tipi di accesso un diagramma di flusso di gestione della richiesta che sia in grado di fornire una panoramica dettagliata dei passi (singole azioni) che la PA deve seguire quando deve svolgere l'attività valutativa con la tecnica del bilanciamento Nel Regno Unito, il diagramma in questione, riporta con dettaglio e certezza, step by step, il percorso di comportamento che la P.A. deve rispettare, pur nell’ambito della sua autonoma discrezionalità, a seconda del verificarsi di specifiche circostanze, per valutare e infine determinare se sia possibile, o meno, rilasciare le informazioni richieste. Ogni passaggio è corredato dal riferimento e collegamento alle diverse articolazioni (sezioni) delle linee guida e della relativa normativa. ICO.org.uk, “Guide to freedom of information”, par. “flowchart of request handling under foia”

Flowchart of request handling under Foia

Mancanza di unico help desk telematico
Manca l’indicazione obbligatoria di unico help desk telematico per la ricezione delle diverse tipologie di istanze di accesso civico e per le quali, invece, la normativa vigente prevede, alternativamente, tre figure: “a) all’ufficio che detiene i dati, le informazioni o i documenti; b) all’Ufficio relazioni con il pubblico; c) ad altro ufficio indicato dall’amministrazione nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale”

I suggerimenti dell’ANAC per i necessari adeguamenti organizzativi: unico ufficio
Per rafforzare il coordinamento dei comportamenti sulle richieste di accesso", le LG ANAC, al paragrafo 3.2 "Adeguamenti organizzativi" invitano le P.A. ad adottare anche adeguate soluzioni organizzative, quali, ad esempio, la concentrazione della competenza a decidere sulle richieste di accesso in un unico ufficio (dotato di risorse professionali adeguate, che si specializzano nel tempo, accumulando know how ed esperienza), che, ai fini istruttori, dialoga con gli uffici che detengono i dati richiesti.

Il FOIA inglese suggerisce l’ufficio che detiene i dati
Il FOIA inglese suggerisce, invece, un adeguamento organizzativo tale da prevedere il riscontro dell'istanza da parte di chi detiene i dati ICO.org.uk, “Guide to freedom of information”, par. “Does all the information have to be on a website?” (post holders) Ufficio che potrebbe rivolgersi, nel corso della propria istruttoria, ad uno giuridico (ormai divenuto indispensabile per tutti gli adempimenti a cui sono sottoposti le PA) competente (anche) in materia di FOIA, e centralizzato per tutti gli altri e tale da essere considerato un concreto punto di riferimento di supporto.

2.2. Criteri applicativi di carattere generale 3. I limiti all’adozione di regolamenti interni Deve ritenersi che ciascuna amministrazione possa disciplinare con regolamento interno esclusivamente i profili procedurali e organizzativi di carattere interno.

4. Gli uffici competenti Per ciò che attiene al versante dell’organizzazione interna, ad integrazione di quanto raccomandato nelle Linee guida A.N.AC. (§ 3.2), si osserva quanto segue. 4.1. La competenza a ricevere le istanze Tutti gli uffici indicati (urp, chi detiene i dati o altro incaricato) devono ritenersi competenti a ricevere le istanze di accesso generalizzato e, ove non coincidenti con l’ufficio competente a decidere sulle medesime (§ 4.2), devono trasmetterle a quest’ultimo tempestivamente Ove sia palese che l’istanza è stata erroneamente indirizzata a un’amministrazione diversa da quella che detiene i dati o documenti richiesti, l’ufficio ricevente dovrebbe darne tempestiva comunicazione al richiedente e, ove possibile, indicare l’ufficio competente

I commenti che riflettono sulle disposizioni del Cap. 4. Gli uffici competenti 1 - Come ha prescritto il Cons. Stato Sez. VI, Sent., 03/10/2016, n , l’eventuale errata presentazione dell’istanza all’ufficio non competente, non autorizza lo stesso a negare l’accesso o a differirlo ma che invece è dovere dell’ufficio ricevente inoltrare subito la domanda a quello ritenuto competente, dandone informazione alla parte interessata 2 - Fulvio Albanese Decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 2006, n. 184 Art. 6. Procedimento di accesso formale (…) 2. La richiesta formale presentata ad amministrazione diversa da quella nei cui confronti va esercitato il diritto di accesso è dalla stessa immediatamente trasmessa a quella competente. Di tale trasmissione è data comunicazione all’interessato. La disposizione deve essere prevista anche per l’accesso civico generalizzato. 3 - Marianna Tascone sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 11/6/2013 n. 3231: “Costituisce espressione del fondamentale canone costituzionale del buon andamento a cui deve ispirarsi l’azione amministrativa, il principio generale secondo cui le amministrazioni pubbliche e i gestori di pubblici servizi non possono richiedere ai privati atti o certificati relativi a stati, qualità personali e fatti attestati in documenti già in possesso della stessa o di altra Amministrazione.”

4.2 La competenza a decidere sull’istanza La competenza a decidere se accogliere o meno una istanza di accesso generalizzato spetta, di regola, all’ufficio che detiene i dati o i documenti richiesti. In linea di principio, tale ufficio dovrebbe coincidere con l’ufficio competente nella materia cui attiene la richiesta (competenza ratione materiae). Nei casi dubbi, sarebbe preferibile accordare rilievo al criterio fattuale del possesso dei dati o documenti richiesti. 4.3. La competenza a decidere in sede di riesame Ove i dati o documenti richiesti siano detenuti dal responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, che dunque è competente a decidere in sede di prima istanza, è necessario che l’amministrazione individui preventivamente un distinto ufficio (sovraordinato o, in mancanza, equiordinato), eccezionalmente competente a decidere sulle istanze di riesame. L’Ufficio competente per il riesame deve essere indicato al richiedente in caso di rigetto totale o parziale dell’istanza.

4.4. La individuazione di “centri di competenza” (c.d. help desk) … individuando “risorse professionali adeguate, che si specializzano nel tempo” e “che, ai fini istruttori, dialoghino con gli uffici che detengono i dati richiesti”. Ciascuna amministrazione è, dunque, invitata a individuare le unità di personale, adeguatamente formate, che assicurino le funzioni di “centro di competenza” o “help desk”, al fine di assistere gli uffici della medesima amministrazione nella trattazione delle singole istanze (v. anche A.N.AC. del. n. 1309/2016). Il personale dell’help desk dovrebbe assicurare: la capillare diffusione interna delle informazioni riguardanti gli strumenti (procedurali, organizzativi o di altro tipo) impiegati dall’amministrazione per dare attuazione alla normativa sull’accesso; la disseminazione di buone pratiche e di indicazioni operative provenienti dalle autorità centrali che monitorano e orientano l’attuazione del d.lgs. n. 97/2016 (Dipartimento della funzione pubblica e A.N.AC.).

3.3 Le modalità di invio dell’istanza le istanze presentate alle pubbliche amministrazioni per via telematica sono “valide” ed “equivalenti” alle istanze sottoscritte con firma autografa apposta in presenza del dipendente addetto al procedimento, nei seguenti casi: se sono sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento d’identità; In riferimento alla prima opzione (sub a), è opportuno chiarire che l’istanza deve ritenersi validamente proposta in particolare quando siano soddisfatte le seguenti condizioni: che l’istanza di accesso sia stata inviata tramite un indirizzo di posta elettronica certificata o non certificata; che nel messaggio di posta elettronica sia indicato del nome del richiedente (senza necessità di sottoscrizione autografa); che sia allegata al messaggio una copia del documento di identità del richiedente

3.4 Istruzioni per l’uso: modulistica, indirizzo di posta elettronica dedicato Al solo fine di agevolare l’esercizio del diritto di accesso generalizzato da parte dei cittadini e senza che ne derivino limitazioni in ordine alle modalità di proposizione delle istanze, è opportuno che ciascuna pubblica amministrazione renda disponibili sul proprio sito istituzionale, nella pagina sull’“Accesso generalizzato” della sezione “Amministrazione trasparente” (v. Linee Guida A.N.AC., § 3.1.) e con apposito link nella home page, quanto segue: informazioni generali su: la procedura da seguire per proporre una istanza di accesso generalizzato; i mezzi esperibili (procedura di riesame e ricorso in via giurisdizionale), ai sensi dell’art. 5, c. 7, d.lgs. n. 33/2013, in caso di mancata risposta dell’amministrazione entro il termine di conclusione del procedimento o in caso di diniego parziale o totale dell’accesso; il nome e i contatti di un dipendente preposto alla ricezione delle istanze di accesso; due indirizzi di posta elettronica dedicati alla presentazione delle istanze: un indirizzo di posta certificata (PEC) collegato al sistema di protocollo; un indirizzo di posta non certificata, utilizzabile dai richiedenti che non dispongano a loro volta di un indirizzo PEC per l’invio; due moduli standard utilizzabili, rispettivamente, per proporre: una istanza di accesso generalizzato (allegato n. 1); una istanza di riesame (allegato n. 2).

Allegato 1: presentazione dell’istanza di accesso Ai fini di una corretta gestione dell’istanza di accesso sarebbe opportuno prevedere – all’interno della modulistica o del servizio on-line previsto per il FOIA – il set minimo di informazioni descritto nei seguenti paragrafi. 1.1 Informazioni online per la presentazione dell’istanza È opportuno che l’Amministrazione fornisca le informazioni per la corretta presentazione dell’istanza tramite la modulistica resa disponibile nella pagina del sito istituzionale dedicata all’”Accesso generalizzato”. Tra le informazioni, è sufficiente indicare le seguenti: indicazione degli Uffici competenti alla ricezione delle istanze, rispettivi indirizzi fisici e di posta elettronica (certificata e non certificata), recapiti telefonici, orari di accesso e ufficio competente per la presentazione diretta dell’istanza.

1.2. Dati da includere nella modulistica per la presentazione dell’istanza a) Dati anagrafici del richiedente Nome Cognome Luogo di nascita Data di nascita b) Residenza del richiedente Indirizzo CAP Comune Provincia o Stato estero c) Informazioni di contatto (recapiti del richiedente) Indirizzo di posta elettronica (certificata o non certificata) Domicilio (se diverso da residenza)

Commenti al Par Istruzioni per l’uso: modulistica, indirizzo di posta elettronica dedicato 1 - Patrizia Saggini: La PEC del Comune – se correttamente impostata – permette anche la ricezione di messaggi provenienti da caselle mail “normali”, quindi non è necessario istituire un’apposita mail, che comunque dovrebbe inviare la richiesta al protocollo dell’ente 2- Roberto Scano: Se il modulo disponibile è in formato .docx o .odt (per garantire chiaramente la compilabilità), con tale frase si impedisce di generare un PDF. Il termine “formato” in questo caso può creare confusione. Bene sarebbe incentivare l’uso di moduli PDF compilabili. Andrebbe inoltre ribadito e incentivato l’uso di moduli interattivi (accessibili secondo legge 4/2004) per l’acquisizione da parte della PA della richiesta. 3- Marianna Tascone: Ho paura che il pdf compilabile sia poco adatto alla conservazione nel tempo di un documento informatico… L’ottimo potrebbe essere un form web in grado di rilasciare copia/ricevuta della richiesta inviata (se poi integrato con il sistema informatico dell’ente, ancora meglio).

5.1 La decorrenza del termine In base all’art. 5, c. 6, d.lgs. n. 33/2013, il procedimento di accesso generalizzato deve concludersi con l’adozione di un provvedimento espresso e motivato, da comunicare al richiedente e agli eventuali controinteressati, nel termine di trenta giorni dalla presentazione dell’istanza il termine di trenta (30) giorni entro il quale concludere il procedimento non è derogabile, salva l’ipotesi di sospensione fino a dieci giorni nel caso di comunicazione della richiesta al controinteressato (art. 5, c. 5, d.lgs. n. 33/2013); ai fini della esatta determinazione del dies a quo, il termine decorre non dalla data di acquisizione al protocollo, ma dalla data di presentazione dell’istanza. Per promuovere la tempestività delle operazioni di registrazione e smistamento, si suggerisce, ove possibile, il ricorso a soluzioni informatiche che consentano la protocollazione automatica Soltanto qualora sorgano seri dubbi sulla data di presentazione dell’istanza e non vi siano modalità di accertamento attendibili (attendibile deve considerarsi, ad esempio, la data di inoltro del messaggio di posta elettronica, anche non certificata), la data di decorrenza del termine per provvedere decorre dalla data di acquisizione dell’istanza al protocollo

Commento al par. 5.1 La decorrenza del termine Visto le recenti novazioni normative introdotte a far data del 1 gennaio 2017 si rende necessario evidenziare quanto segue: Le PA devono rilasciare al richiedente una Ricevuta che attesta l’avvenuta presentazione dell’istanza (la quale deve corrispondere alla data di protocollazione), della segnalazione e della comunicazione, rilasciata immediatamente, anche in via telematica, indicante i termini entro i quali l’amministrazione è tenuta, ove previsto, a rispondere, ovvero entro i quali il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento dell’istanza, e costituente comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’articolo 7 della L. 241/90, se la ricevuta contiene le informazioni di cui all’articolo 8. (Art 18 bis della L. 241/90 così come introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera a) del D.lgs. 30 giugno 2016, n. 126)

6. I controinteressati nell’accesso generalizzato L’art. 5, c. 5, d.lgs. n. 33/2013 prevede che, per ciascuna istanza di accesso generalizzato, l’amministrazione debba verificare l’eventuale esistenza di controinteressati. 6.1 L’individuazione dei controinteressati Devono ritenersi “controinteressati” tutti i soggetti (persone fisiche o giuridiche) che, anche se non menzionati nel documento cui si vuole accedere, potrebbero vedere pregiudicati loro interessi coincidenti con quelli indicati dal comma 2 dell’art. 5-bis (protezione dei dati personali, libertà e segretezza della corrispondenza, interessi economici e commerciali, come chiarito nelle Linee guida A.N.AC., Allegato, § La comunicazione ai controinteressati Una volta individuati eventuali controinteressati, l’amministrazione deve comunicare loro la ricezione dell’istanza di accesso generalizzato, concedendo un termine di dieci giorni per la proposizione di opposizione motivata

6.3 L’accoglimento dell’istanza di accesso in caso di opposizione La normativa rimette sempre all’amministrazione destinataria della richiesta il potere di decidere in ordine all’accesso, valutando, da un lato, la probabilità e serietà del danno agli interessi dei soggetti terzi che abbiano fatto opposizione (in questo caso l'amministrazione non può assumere quale unico fondamento del diniego di accesso il mancato consenso del controinteressato ) e, dall’altro, la meritevolezza dell’istanza di accesso, cioè la rilevanza dell’interesse conoscitivo (del richiedente e, più in generale, della collettività) che la richiesta mira a soddisfare Al fine di consentire la proposizione dei rimedi contro il provvedimento di accoglimento dell’istanza, i dati e documenti non possono essere inviati prima di quindici giorni dalla ricezione della comunicazione di accoglimento dell’istanza di accesso da parte del controinteressato (art. 5, c. 6, d.lgs. n. 33/2013; v. anche Linee guida A.N.AC., Allegato, § 12).

La regola generale del FOIA
In tutti gli ordinamenti che hanno adottato il Freedom of Information Act “la conoscibilità generalizzata degli atti diviene la regola generale mentre la riservatezza e il segreto sono eccezioni.” Ed è quello che ha fatto in Italia il legislatore, il quale “ha posto la trasparenza e l’accessibilità come la regola rispetto alla quale i limiti e le esclusioni previste dall’art. 5 bis del d.lgs. 33/2013 rappresentano eccezioni, e come tali sono da interpretarsi restrittivamente” A dichiararlo (confermando la regola generale internazionale) sono le stesse linee guida ANAC , in materia di FOIA nell'affermare che “il diritto all'informazione è generalizzato e la regola generale è la trasparenza mentre la riservatezza e il segreto eccezioni”. (L.G. ANAC: Par “Introduzione” di “L’accesso civico generalizzato: caratteristiche e funzioni”)

2.2. Criteri applicativi di carattere generale Dal principio di pubblicità e conoscibilità delle informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni deriva, in particolare, Il principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo nei casi dubbi le amministrazioni dovrebbero dare applicazione al principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo del richiedente

Allegato 2: presentazione dell’istanza di riesame .. e’ auspicabile che ciascuna amministrazione fornisca, contestualmente o all’interno del provvedimento di conclusione del procedimento relativo all’istanza di accesso, tutte le informazioni necessarie per presentare l’istanza di riesame, oltre che per esperire i rimedi giurisdizionali previsti dal medesimo art. 5, c. 7. Le amministrazioni sono invitate, in particolare, a predisporre un modulo di riesame già compilato e pronto per l’invio o soluzioni digitali equivalenti. Nel modulo dovrebbero essere inseriti i seguenti elementi: dati anagrafici, residenza e contatti del richiedente (v. anche Allegato 1, § 1.2, sub a, b e c); gli estremi della decisione amministrativa oggetto dell’istanza di riesame; il numero di protocollo dell’istanza originaria; i recapiti del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza al quale inviare l’istanza; l’indicazione dei rimedi giurisdizionali esperibili ai sensi dell’art. 5, c. 7, d.lgs. n. 33/2013 nei confronti della decisione di riesame.

Commenti all’Allegato 2: presentazione dell’istanza di riesame 1 - Fulvio Albanese Mancano precise indicazione sulla documentazione da presentare con il ricorso, sarebbe stato utile disciplinare il tutto come ad es. è stato fatto con l’articolo 12 del d.p.r. 184 del 2006 per l’accesso ex l.241/90. Ciò per facilitare l’individuazione dei casi di inammissibilità o irricivibilità, e per un corretto coinvolgimento dei controinteressati. Nel caso in cui il ricorso sia presentato al Difensore civico all’istanza di riesame si dovrebbe allegare anche: Copia della richiesta di accesso; Copia del documento; Copia del provvedimento di rigetto dell’accesso; Copia delle ricevute dell’avvenuta spedizione (racc. A/R, PEC, Fax) di copia del ricorso ai controinteressati, ove individuati già in sede di presentazione della richiesta di accesso. Quest’ultimo punto è importante per il giusto coinvolgimento dei soggetti controinteressati. Peraltro, il comma 9 dell’art. 5 del d.lgs 33/2013 novellato prevede la possibilità per il controinteressato di presentare richiesta di riesame ai sensi del comma 7 e 8, nei casi di accoglimento dell’istanza di accesso.

Commenti all’Allegato 2: presentazione dell’istanza di riesame 2 – Fulvio Albanese Per quanto concerne il ricorso al Difensore civico previsto dal comma 8 qualora il diniego all’accesso civico sia emanato da amministrazioni delle regioni o degli enti locali, occorre considerare che alcune regioni come l’Umbria, il Molise, la Puglia e la Calabria non hanno istituito questa figura di garanzia, dunque i cittadini residenti nelle stesse in caso di diniego di accesso civico non possono usufruire del rimedio stragiudiziale e pertanto sono costretti ad adire esclusivamente al Tribunale amministrativo regionale ai sensi dell’articolo 116 del Codice del processo amministrativo ex decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 con evidente disparità di trattamento e possibile violazione dell’articolo 3 della Costituzione. Sarebbe stato utile fare riferimento alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi che con direttiva del 28 dicembre 2015 prot P inviata a tutti i Difensori civici regionali e delle Provincie autonome, in assenza di specifica disposizione legislativa ha riconosciuto la propria piena competenza a decidere, nel merito, anche sulle istanze di riesame presentate ai sensi dell’articolo 25, comma 4 della legge 241/1990, avverso i dinieghi di accesso degli enti locali, nel caso di accertata assenza del difensore civico sia nell’ambito territoriale di riferimento che regionale.

FOIA inglese: qualsiasi informazione è rivolta al “mondo intero”
FOIA inglese: qualsiasi informazione è rivolta al “mondo intero”. La divulgazione dovrebbe essere la “regola” Il FOIA inglese, allineandosi allo stesso principio, similmente, ma in modo ancora più significativo, ha sancito che la “divulgazione” delle informazioni dovrebbe essere la “regola” a meno che non ci sia una “buona ragione” per non farlo (ICO.org.uk, “Guide to freedom of information”, par. “What are the principles behind the Freedom of Information Act?)

Anche una semplice’ domanda’ dovrebbe essere sufficiente a far scattare il ‘diritto alla conoscenza’
Pertanto se “qualsiasi informazione che deve essere rilasciata in base al FOIA è rivolta al mondo intero” l'informazione pubblica dovrebbe essere resa sempre disponibile a meno che non ci sia una buona ragione per negarne l’accesso e la legge lo consente “ogni autentico tentativo di descrivere le informazioni è sufficiente a far “scattare” il diritto alla conoscenza quindi “qualsiasi lettera o ad un'autorità pubblica per chiedere accesso è ritenuta giuridicamente valida quale richiesta di informazioni protocollata ai sensi del FOIA, così come una semplice domanda” ICO.org.uk, “Guide to freedom of information”, par. “What makes a request valid?” Eppure in un riscontro ufficiale in cui si è fatto valere un principio del genere sul significato di "richiesta di informazioni" rispetto a "richiesta di dati" è stato rilevato (prima della emanazione della circolare 2/2017) dalla stessa ANAC come “interpretazione personale della norma e delle linee guida in opposizione a quanto sostenuto dall'Autorità”

La tecnica del “Bilanciamento” tra il diritto alla conoscenza e la tutela di altrettanto validi interessi a cura delle P.A. Il legislatore non opera, come nel caso delle eccezioni assolute, una generale e preventiva individuazione di esclusioni all’accesso generalizzato, ma rinvia da una attività valutativa che deve essere effettuata dalle amministrazioni con la tecnica del bilanciamento, caso per caso, tra l’interesse pubblico alla disclosure generalizzata (per soddisfare il “right to know”) e la tutela di altrettanto validi interessi considerati dall’ordinamento” La disclosure è la divulgazione e apertura delle informazioni detenute dalla P.A. al fine di soddisfare il diritto alla conoscenza (L.G. ANAC: Par “Limiti (eccezioni relative o qualificate)”

La valutazione del pregiudizio “concreto” e “probabile” agli interessi indicati dal legislatore
“L’amministrazione, cioè, è tenuta a verificare, una volta accertata l’assenza di eccezioni assolute, se l’ostensione degli atti possa determinare un pregiudizio concreto e probabile agli interessi indicati dal legislatore (L.G. ANAC: Par “Limiti (eccezioni relative o qualificate)” Le eccezioni, infatti, esistono proprio per proteggere le informazioni che non devono essere divulgate, ad esempio perché farlo sarebbe dannoso per un'altra persona o per l'interesse pubblico Le deroghe all’accesso possono riferirsi anche a solo ad una parte delle informazioni, e quindi ad alcune sezioni di un documento o potrebbe essere necessario applicare eccezioni di diverso tipo alle diverse sezioni di uno stesso documento

Le Eccezioni Nel focalizzare quanto già sancito dal D.lgs. 33/2013, riformato dal D.lgs. 97/2016 (FOIA), con le L.G. ANAC vengono definite Eccezioni Assolute, Relative (o Qualificate) Assolute: sono quelle assolute giustificano il diniego totale all’accesso alla informazioni richieste. Relative: sono quelle relative potrebbero consentire l’accesso, anche solo parziale, a seconda di quella che sarà la valutazione discrezionale a carico delle P.A. realizzata tramite la tecnica del bilanciamento degli interessi contrapposti (diritto alla conoscenza Vs pregiudizio concreto agli interessi pubblici e privati di particolare rilievo giuridico).

Le Eccezioni Assolute Esclusioni all’accesso nei casi in cui una norma di legge, disponga la non ostensibilità di dati, documenti e informazioni per tutelare interessi prioritari e fondamentali, quali le fattispecie indicate nell’art.5 bis co.3, ossia, i casi di segreto di Stato, e altri casi di divieto di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all'articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990: procedimenti tributari, atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, informazioni psicoattitudinali relativo a terzi nei procedimenti selettivi, (Art. 24 co.1 “Esclusione dal diritto di accesso” della Legge 241/1990 e s.m.i)

Le Eccezioni Relative Nei limiti consentiti, al di fuori dei casi indicati da quelle assolute, si configurano laddove le amministrazioni dimostrino che la diffusione dei dati documenti e informazioni richiesti possa determinare, con valutazione di probabilità e non di semplice possibilità, un pregiudizio concreto agli interessi pubblici e privati di particolare rilievo giuridico elencati ai commi 1 e 2 dell’art. 5-bis

Le Eccezioni relative. Gli interessi pubblici
al comma 1 dell’art. 5-bis, gli interessi pubblici: sicurezza e ordine pubblico, sicurezza nazionale, difesa, questioni militari, relazioni internazionali, politica e stabilità finanziaria ed economica dello Stato, indagine reati, svolgimento attività ispettive

Le Eccezioni relative. Gli interessi privati
al comma 2 dell’art. 5-bis, gli interessi privati: protezione dei dati personali, libertà e segretezza della corrispondenza, interessi economici e commerciali, proprietà intellettuale, diritto d'autore, segreti commerciali Quindi mentre il segreto di Stato giustifica il diniego all’accesso la sicurezza nazionale potrebbe, invece, consentirlo.

2.2. Criteri applicativi di carattere generale 3. I limiti all’adozione di regolamenti interni Occorre tener conto della riserva di legge prevista dall’art. 10 della CEDU … i profili di rilevanza esterna, che incidono sull’estensione del diritto (si pensi alla disciplina dei limiti o delle eccezioni al principio dell’accessibilità), devono ritenersi coperti dalla richiamata riserva di legge. In particolare, diversamente da quanto previsto dall’art. 24, c. 6, l. n. 241/1990 in tema di accesso procedimentale, non è possibile individuare con regolamento le categorie di atti sottratti all’accesso generalizzato. Ciascuna amministrazione è chiamata ad applicare le previsioni legislative rilevanti (art. 5-bis, d.lgs. n. 33/2013), tenendo nella dovuta considerazione lo strumento di orientamento delle prassi applicative appositamente previsto dal decreto trasparenza, cioè le richiamate Linee guida dell’A.N.AC., oggetto di periodico aggiornamento in base all’evoluzione della prassi (§ 9).

7. I dinieghi non consentiti data la natura fondamentale del diritto di accesso generalizzato (supra, § 2.1), non tutti gli interessi pubblici e privati possono giustificarne una compressione: l’art. 5-bisdel d.lgs. n. 33/2013 ammette il diniego dell’accesso ai dati o documenti richiesti soltanto quando ciò sia “necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela” degli interessi espressamente individuati dallo stesso articolo, ai commi da 1 a 3. Inoltre, poiché le amministrazioni possono fondare i dinieghi esclusivamente sulle base dei limiti posti dall’art. 5-bis, ne deriva, come già evidenziato (supra, § 2.2, punto iii), che le amministrazioni non possono precisare la portata delle eccezioni legislativamente previste, né tantomeno aggiungerne altre, mediante atti giuridicamente vincolanti, ad esempio di natura regolamentare. La riserva di legge, in questa materia, va intesa come assoluta

Valutazione del pregiudizio agli interessi tutelati rispetto alla natura del dato e al contesto
Ribadendo quanto già affermato dalla norma, le LG, ricordano che la PA, nell’attività di bilanciamento degli interessi contrapposti (divulgazione o diniego), il pregiudizio dovrà essere valutato rispetto al momento (non è possibile il diniego se è sufficiente il differimento) ed al contesto (natura del dato) in cui l’informazione viene resa accessibile, consentendo l’accesso parziale “qualora la protezione dell’interesse sotteso alla eccezione sia invece assicurato dal diniego di disclosure di una parte soltanto”. (Limiti - eccezioni relative o qualificate: LG. Par. 5.2.) (Esclusioni e limiti all’accesso civico: Art. 5-bis co.5. “I limiti … si applicano unicamente per il periodo nel quale la protezione è giustificata in relazione alla natura del dato. L’accesso civico non può essere negato ove, per la tutela degli interessi (pubblici e privati) di cui ai commi 1 e 2, sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento.”)

7. I dinieghi non consentiti Le amministrazioni devono tener conto, altresì, delle seguenti indicazioni e raccomandazioni operative. A Risposte parziali Una risposta parziale che non indichi le ragioni dell’omessa trasmissione di una parte dei dati o documenti richiesti equivale a un diniego parzialmente illegittimo B Risposte differite Quando l’accesso può comportare un pregiudizio concreto e i limiti trovano applicazione “unicamente per il periodo nel quale la protezione è giustificata in relazione alla natura del dato” per soddisfare la pretesa conoscitiva è “sufficiente fare ricorso al potere di differimento” (art. 5-bis, c. 5) e lo stesso deve ritenersi imposto dal principio di proporzionalità (v. anche Linee guida A.N.AC., §§ 5.1, 6.3 e 7.7).

B Risposte differite Il differimento dell’accesso deve essere motivato “con riferimento ai casi e ai limiti stabiliti dall’art. 5-bis”. Pertanto, tale potere non può essere utilizzato per rimediare alla tardiva trattazione dell’istanza e alla conseguente violazione del termine per provvedere. Vi si può ricorrere, invece, per differire l’accesso a dati o documenti rilevanti per la conduzione di indagini sui reati o per il regolare svolgimento di attività ispettive (art. 5-bis, c. 1, lett. f e g), fino a quando tali indagini e attività siano in corso: una volta conclusi quei procedimenti, quei dati o documenti diverranno accessibili, qualora non vi sia oppongano altri interessi pubblici o privati indicati dall’art. 5-bis.

C Altre ipotesi di diniego non consentite Come ribadito nelle Linee guida A.N.AC. (§ 5), devono ritenersi impropri e, quindi, illegittimi i dinieghi fondati su motivi diversi da quelli riconducibili ai limiti indicati dall’art. 5-bis. Ad esempio, non può ritenersi fondato un diniego di accesso in base all’argomento che i dati o documenti richiesti risalirebbero a una data anteriore alla entrata in vigore del d.lgs. n. 33/2013 o del d.lgs. n. 97/2016: la portata generale del principio di conoscibilità dei dati o documenti in possesso delle pubbliche amministrazioni non ammette limitazioni temporali, non previste, del resto, da nessuna previsione legislativa. Per le stesse ragioni, l’accesso non può essere negato – come invece talora è accaduto – perché la conoscibilità del dato o documento potrebbe arrecare un generico danno all’amministrazione o alla professionalità delle persone coinvolte; oppure per generiche ragioni di confidenzialità delle informazioni; o ancora per ragioni di opportunità, derivanti dalla (insussistente) opportunità o necessità di consultare gli organi di indirizzo politico.

Valutazione probabilità del pregiudizio e collegamento diretto alla disclosure dell’informazione chiesta Inoltre, l’Amministrazione, oltre a considerare (e indicare nella motivazione espressa ) chiaramente quale – tra gli interessi elencati all’art. 5 bis, co. 1 e 2 – viene pregiudicato, dovrà valutare se il pregiudizio (concreto) prefigurato dipende direttamente dalla disclosure dell’informazione richiesta; conseguente alla disclosure è un evento altamente probabile, e non soltanto possibile

Il Prejudice test: individuare il preciso nesso di causalità tra l’accesso e il pregiudizio
Valutazioni che dovranno essere svolte (riferisce sempre il par delle LG) secondo un processo logico desunto dal modello anglosassone: il “Prejudice test” il quale, per assicurare il principio di concretezza, stabilisce che deve sussistere un preciso nesso di causalità tra l’accesso e il pregiudizio. Ad esempio, le Linee guida inglesi, facendo riferimento alle ‘prejudice-based’ (exemptions) che si basano sulla valutazione di un tipo specifico di danno ('prejudice') che può essere causato dalla divulgazione, per chiarire il concetto riportano questo esempio : “Le notizie divulgate in modo irresponsabile dai media possono pregiudicare il risultato di un processo”

Il non confermare o il non negare di possedere le informazioni richieste
Si tratta di quelle ipotesi per le quali” il confermare o il negare se si detiene qualsiasi informazione” potrebbe avere per conseguenza situazioni dannose a diritti pubblici e privati (si consideri ad esempio il caso di informazioni su indagini in corso). Pur suggerendo alle PA, di comunicare, in tale circostanza, le “categorie di interessi pubblici o privati che si intendono tutelare e almeno le fonti normative che prevedono l’esclusione/limitazione”, le L.G., differentemente da quanto documenta il FOIA inglese (con il NCND), non riportano esempi concreti che possono fornire indicazioni operative alle Amministrazioni italiane Inoltre le L.G. prevedono tale tipo di riscontro solo se il richiedente pretenda (quindi con una successiva istanza) una puntale specificazione delle ragioni del diniego (“La motivazione del diniego o dell’accoglimento della richiesta di accesso” LG. Par 5.3) Le PA inglesi, già in prima istanza, sono tenute a dare spiegazioni al richiedente circa il possesso o meno delle informazioni oltre che a fornirle

L.G. prevedono tale tipo di riscontro solo se il richiedente pretenda (quindi con una successiva istanza) una puntale specificazione delle ragioni del diniego Sembra essere cambiato l’approccio con la bozza della circolare DFP/ANAC 3.1. L’identificazione dell’oggetto della richiesta nel caso di richiesta formulata in termini talmente vaghi da non consentire di identificare l’oggetto della pretesa conoscitiva (c.d. richiesta generica) o volta ad accertare il possesso di taluni dati o documenti da parte dell’amministrazione (c.d. richiesta esplorativa), l’amministrazione dovrebbe assistere il richiedente al fine di giungere a una adeguata definizione dell’oggetto dell’istanza.

Cause di inammissibilità di una richiesta di accesso civico generalizzato
Per non essere rifiutata una richiesta di accesso ai sensi del FOIA secondo le LG ANAC (con la Circolare 2/2017 tali indicazioni non sono più preclusive) deve riportare, del dato, informazione o documento, l’esatta e specifica descrizione (oggetto) fonte o provenienza autore e destinatario, se trattasi di documento natura periodo temporale di riferimento non deve essere meramente esplorativa generica manifestamente irragionevole richiedere una rielaborazione tale per cui tenuta la PA interpellata sia tenuta a formare o raccogliere o altrimenti procurarsi informazioni che non siano già in suo possesso

Il modulo di istanza di accesso civico generalizzato del Dfp

Se l’istanza non deve identificare chiaramente i dati richiesti perché se generica è ritenuta inammissibile? Interpretando quanto sancisce il D.lgs.33/2013 “l’istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti” le LG ANAC stabiliscono che: “non è ammissibile una richiesta meramente esplorativa, volta semplicemente a “scoprire” di quali informazioni l’amministrazione dispone. Le richieste, inoltre, non devono essere generiche, ma consentire l’individuazione del dato, del documento o dell’informazione, con riferimento, almeno, alla loro natura e al loro oggetto” L’Autorità, quindi, dichiara inammissibile la genericità dell’oggetto tanto da non ritenere valida una richiesta di accesso civico meramente esplorativa al contrario di quanto stabilisce la stessa norma (nella versione definitiva dopo le osservazioni dei rappresentanti della società civile e del Consiglio di Stato) “L’istanza di accesso civico identifica chiaramente i dati, le informazioni o i documenti richiesti”. Art. 5 co. 3, 2° periodo (Accesso civico a dati e documenti) del D.lgs. 33/2013, “Decreto Trasparenza”. L’aggettivo “chiaramente” fu cancellato nella versione definitiva rispetto a quelle preliminare

3.1. L’identificazione dell’oggetto della richiesta (nella versione finale del richiamato art. 5, c. 3, non compare più l’obbligo per l’istante di identificare “chiaramente” i dati o documenti richiesti) nel caso di richiesta formulata in termini talmente vaghi da non consentire di identificare l’oggetto della pretesa conoscitiva (c.d. richiesta generica) o volta ad accertare il possesso di taluni dati o documenti da parte dell’amministrazione (c.d. richiesta esplorativa), l’amministrazione dovrebbe assistere il richiedente al fine di giungere a una adeguata definizione dell’oggetto dell’istanza. l’amministrazione dovrebbe ritenere inammissibile una richiesta formulata in termini generici o meramente esplorativi soltanto quando abbia invitato (per iscritto) il richiedente a ridefinire l’oggetto dell’istanza o a indicare gli elementi sufficienti per consentire l’identificazione dei dati o documenti di suo interesse, e il richiedente non abbia fornito i chiarimenti richiesti.

Allegato 1: presentazione dell’istanza di accesso 1.2. Dati da includere nella modulistica per la presentazione dell’istanza d) Oggetto della richiesta Per una migliore identificazione dei dati o documenti ai quali si chiede di accedere, si potrebbe segnalare al richiedente l’opportunità di indicare, oltre all’oggetto del dato o documento richiesto, anche, ove noti, gli estremi del documento o la fonte del dato, una descrizione del loro contenuto e l’ufficio competente. Potrebbe, inoltre, essere utile classificare e rendere disponibili – nella modulistica o nella pagina web dedicata all’accesso generalizzato – i principali settori o ambiti di competenza di ciascuna amministrazione e delle sue articolazioni, in modo che l’istante possa specificare il settore o ambito che ritiene rilevante ai fini della trattazione dell’istanza.

Il buon andamento dell’amministrazione compromesso da una richiesta manifestamente irragionevole
La mancanza nell’istanza della esatta e specifica descrizione, provenienza, natura e periodo temporale di riferimento del dato, documento o informazione richiesta non dovrebbero essere elementi sufficienti a giustificare da subito un diniego all’ accesso ma comportare, invece, un’efficace assistenza, da parte delle P.A., al richiedente su come correttamente compilare e indirizzare la sua istanza “Allo stesso modo, nei casi particolari in cui venga presentata una domanda di accesso per un numero manifestamente irragionevole di documenti, imponendo così un carico di lavoro tale da paralizzare, in modo molto sostanziale, il buon funzionamento dell’amministrazione, la stessa può ponderare, da un lato, l’interesse dell’accesso del pubblico ai documenti e, dall’altro, il carico di lavoro che ne deriverebbe al fine di salvaguardare, in questi casi particolari e di stretta interpretazione, l’interesse ad un buon andamento dell’amministrazione” “Tali circostanze, adeguatamente motivate nel provvedimento di rifiuto, devono essere individuate secondo un criterio di stretta interpretazione, ed in presenza di oggettive condizioni suscettibili di pregiudicare in modo serio ed immediato il buon funzionamento dell’amministrazione”. (5) Richieste massive - ALLEGATO. GUIDA OPERATIVA ALL’ ACCESSO GENERALIZZATO - LG

Commenti al Par Istruzioni per l’uso: modulistica, indirizzo di posta elettronica dedicato 4- Emaggioni Consiglio di definire il termine informazioni in quanto, come da un precedente commento, il cittadino può interpretarlo come un diritto ad avere qualsiasi elemento di lavoro e quindi anche bozze??? Occorre garantire al lavoratore pubblico dipendente la necessaria privacy, il tempo necessario e la necessaria tranquillità collegata all’efficacia ed efficienza ed al non aggravamento della procedura anche per chi fornisce il servizio Mie riflessioni: perché non prevedere (come accade in UK) un limite entro il quale le ore di lavoro impiegate nella ricerca sono gratuite e solo successivamente farle pagare? In USA accade senza questa soglia gratuita e anche nel caso in cui i risultati non hanno dato alcun esito Provocazione: potrebbe essere questo un giusto compromesso tra il diritto alla conoscenza senza limiti di spesa e un deterrente per le richieste vessatorie o particolarmente complesse di intralcio al buon funzionamento della PA oltre che occasione per incentivare il lavoro del funzionario pubblico e renderlo efficacemente produttivo?

L’istanza non può riguardare dati che la PA non detiene
L’istanza non può riguardare dati che la PA non detiene. L’interpretazione (al momento) restrittiva dell’ANAC “Per quanto concerne la richiesta di informazioni, per informazioni si devono considerare le rielaborazione di dati detenuti dalle amministrazioni effettuate per propri fini contenuti in distinti documenti” “Poiché la richiesta di accesso civico generalizzato riguarda i dati e i documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni (art. 5, comma 2 del decreto trasparenza), resta escluso che – per rispondere a tale richiesta – l’amministrazione sia tenuta a formare o raccogliere o altrimenti procurarsi informazioni che non siano già in suo possesso. Pertanto, l’amministrazione non ha l’obbligo di rielaborare i dati ai fini dell’accesso generalizzato, ma solo a consentire l’accesso ai documenti nei quali siano contenute le informazioni già detenute e gestite dall’amministrazione stessa.” (LG Par “Ambito oggettivo)

Quando dovrebbe “scattare” il diritto alla conoscenza
Secondo le LG (al momento) è una facoltà e non invece un obbligo quella di chiedere agli istanti una precisazione più dettagliata del contenuto richiesto. In tali circostanze, le linee guida anglosassoni ritengono, invece, che “ogni autentico tentativo di descrivere le informazioni è sufficiente a far “scattare” il diritto alla conoscenza anche se la descrizione non è chiara (ambigua o con diverse potenziali interpretazioni) o si pensa che sia troppo ampia o irragionevole Quindi ‘non si può rifiutare una richiesta semplicemente perché non sembra essere di molto valore’ ICO.org.uk, “Guide to freedom of information”, par. “What makes a request valid?” Per gli stessi motivi deve essere un obbligo e non una facoltà quella di chiedere, da parte delle Amministrazioni, agli istanti una precisazione più dettagliata del contenuto richiesto Tuttavia, nella FAQ (3) delle LG, si stabilisce (come sancito dalla stessa norma) che tutte le PA interessate “sono tenute a prendere in considerazione le richieste di accesso generalizzato a prescindere dalla presenza o meno di una motivazione o giustificazione”

Se è inammissibile l’istanza che non chiede i dati detenuti perché è possibile la decertificazione?
Sempre facendo riferimento al Art. 5 co. 3, 2° periodo del Decreto Trasparenza “l’istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti” le LG ANAC 4.2 (Ambito oggettivo) interpretano il testo normativo stabilendo che “Resta escluso che – per rispondere a tale richiesta – l’amministrazione sia tenuta a formare o raccogliere o altrimenti procurarsi informazioni che non siano già in suo possesso” Questo sembra scontrarsi con quanto stabilito, in materia di decertificazione, dall'articolo 15 della legge n.183 del 2011 che ha modificato il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa (dPR 28 dicembre 2000 n. 445) Infatti sembra restrittiva la prescrizione indicata in merito al consentire l’accesso ai documenti detenuti e gestiti dalla sola amministrazione destinataria dell’istanza e non anche a quelli che potrebbero avere le altre amministrazioni se questo è necessario per esaudire correttamente la richiesta e ad esse (le certificanti) l’Ente procedente può collegarsi per fornire informazioni relative "a stati, fatti e qualità documentabili e certificabili dalla pubblica amministrazione (richieste dal diretto interessato e sempreché siano ostensibili a terzi).

Qual è la manifesta irragionevolezza delle istanze che devono essere ritenute inammissibili?
Le LG sanciscono che eventuali richieste di accesso civico devono essere ritenute inammissibili laddove risultino manifestamente irragionevoli senza però indicare come valutarne la irragionevolezza. “L’amministrazione è tenuta a consentire l’accesso generalizzato anche quando riguarda un numero cospicuo di documenti ed informazioni, a meno che la richiesta risulti manifestamente irragionevole…” (5) Richieste massive - ALLEGATO. GUIDA OPERATIVA ALL’ ACCESSO GENERALIZZATO - LG Il principio secondo il quale le richieste devono essere ritenute tali è, infatti, troppo generico: ‘oggettive condizioni suscettibili di pregiudicare in modo serio ed immediato il buon funzionamento dell’amministrazione’

I dinieghi non consentiti D Richieste massive o manifestamente irragionevoli Sulla base dei primi riscontri applicativi, appare opportuno chiarire che la ragionevolezza della richiesta va valutata tenendo conto dei seguenti elementi: la quantità dei dati e documenti richiesti; l’eventuale attività di elaborazione (ad es. oscuramento di dati personali) che l’amministrazione dovrebbe svolgere per rendere quei dati e documenti disponibili; l’ammontare delle risorse interne necessarie per soddisfare la richiesta, quantificabili in rapporto al numero di ore di lavoro necessarie per rispondere all’istanza

D Richieste massive o manifestamente irragionevoli Nei casi richiamati, tuttavia, l’amministrazione, prima di decidere in ordine all’istanza, dovrebbe contattare il richiedente e assisterlo nel tentativo di ridefinire l’oggetto della richiesta entro limiti compatibili con i principi di buon andamento e di proporzionalità. Soltanto qualora il richiedente non intenda riformulare la richiesta entro i predetti limiti, il diniego potrebbe considerarsi fondato, ma nella motivazione del diniego l’amministrazione non dovrebbe limitarsi ad asserire genericamente la manifesta irragionevolezza della richiesta, bensì fornire una adeguata prova, in relazione agli elementi sopra richiamati, circa la manifesta irragionevolezza dell’onere che una accurata trattazione dell’istanza comporterebbe I medesimi principi sono applicabili all’ipotesi in cui uno stesso soggetto (o una pluralità di soggetti riconducibili a un medesimo ente) proponga più istanze entro un periodo di tempo limitato. In tale ipotesi, l’amministrazione potrebbe valutare l’impatto cumulativo delle predette istanze sul buon andamento della sua azione e, nel caso di manifesta irragionevolezza dell’onere complessivo derivante dalle predette istanze, motivare il diniego nei termini sopra indicati.

Le ‘Domande Vessatorie’ secondo il FOIA inglese
Il Foia inglese fa riferimento ad un "livello sproporzionato o ingiustificabile di angoscia o irritazione” fornendo a tale scopo degli indicatori molto specifici per individuare se si tratta di una richiesta vessatoria e invitando le PA ad analizzare il contesto e la storia, l'identità del richiedente e il precedente contatto Deve ovviamente trattarsi di circostanze legittime rispetto alle quali sono sancite delle raccomandazioni il cui mancato rispetto comporta una violazione di legge a meno che l’Amministrazione non ne giustifichi un adeguato scostamento

Gli ‘indicatori specifici’ del FOIA inglese
Linguaggio offensivo o aggressivo, Gravame per la P.A., Rancori personali, Accuse infondate, Intransigenza, Richieste frequenti o frapposte, Intenzione deliberata di causare disturbo, Approccio indiscriminato, Sforzo sproporzionato, Nessun intento evidente di ottenere informazioni, Richieste futili ICO.org.uk, “Guide to freedom of information”, par. “Dealing with vexatious requests (section 14)”,

Le ‘Domande ripetute’ secondo il FOIA inglese
Anche per quanto riguarda le richieste ripetute il FOIA inglese fornisce dettagli importanti (riportando esempi specifici di fatti concreti) prevedendo che: “normalmente è possibile non fornire un riscontro ad una richiesta se è identica o sostanzialmente simile a quella che in precedenza è stata soddisfatta per lo stesso richiedente” ma esclude tale ipotesi quando si tratta di un argomento correlato, se non vi è una sovrapposizione completa o sostanziale tra richiesta precedente e successiva/e, se è trascorso un ragionevole periodo (anche questo non è stato stabilito dalla legge ma dipende dalle circostanze, tra cui, ad esempio, la frequenza con cui si apportano modifiche alle informazioni). ICO.org.uk, “Guide to freedom of information”, par. “When can we refuse a request because it is repeated?”

L’importanza dei Registri per rilevare l’inammissibilità di un’istanza
Alla luce di quanto su esposto, sia per le vessatorie che per le ripetute, si rileva l'importanza di un adeguato utilizzo dei Registri che devono essere i più possibili descrittivi ed esaustivi proprio per valutare elementi di continuità e correlazione

Il Registro degli accessi Tra le soluzioni tecnico-organizzative che le amministrazioni potrebbero adottare per agevolare l’esercizio del diritto di accesso generalizzato da parte dei cittadini e, al contempo, gestire in modo efficiente le richieste di accesso, la principale è la realizzazione di un Registro degli accessi, come indicato anche nelle Linee guida ANAC (del. n. 1309/2016). Il Registro dovrebbe contenere l’elenco delle richieste e il relativo esito, essere pubblico e perseguire una pluralità di scopi: semplificare la gestione delle richieste e le connesse attività istruttorie; favorire l’armonizzazione delle decisioni su istanze di accesso identiche o simili; agevolare i cittadini nella consultazione delle istanze già presentate; monitorare l’andamento delle richieste di accesso e la trattazione delle stesse

9.Il Registro degli accessi. Per promuovere la realizzazione del Registro, le attività di registrazione, gestione e trattamento della richiesta dovrebbero essere effettuate utilizzando i sistemi di gestione del protocollo informatico e dei flussi documentali, di cui le amministrazioni sono da tempo dotate ai sensi del D.P.R. n. 445/2000, del d.lgs. n. 82/2005 (Codice dell’amministrazione digitale) e delle relative regole tecniche (D.P.C.M. 3 dicembre 2013). Allegato 3: Modalità di realizzazione del Registro degli Accessi Per gestire correttamente le istanze di accesso generalizzato presentate, nonché per realizzare il Registro delle degli accessi, indicata anche nelle Linee guida ANAC (del. n. 1309/2016), è fortemente auspicabile che le amministrazioni utilizzino i sistemi di gestione del protocollo informatico e dei flussi documentali Le amministrazioni potrebbero ricavare i dati rilevanti attraverso estrazioni periodiche ( preferibilmente con cadenza trimestrale) dai sistemi di protocollo informatico. L’obiettivo finale è la realizzazione di un Registro degli accessi che consenta di “tracciare” tutte le istanze e la relativa trattazione in modalità automatizzata, e renda disponibili ai cittadini gli elementi conoscitivi rilevanti. Realizzare tale obiettivo richiede opportune configurazioni dei sistemi di gestione del protocollo informatico, per le quali si rinvia all’allegato 3.

In vista di questo utilizzo, si possono ipotizzare tre possibili scenari o situazioni di partenza: scenario I: amministrazione dotata di un sistema che gestisce, oltre alla registrazione di protocollo, anche la gestione di fascicoli procedimentali con un profilo di metadati estendibile e configurabile, con o senza un motore di workflow di ausilio alla esecuzione automatica delle attività previste dalle procedure[1]; scenario II: amministrazione dotata di sistemi di protocollo che, pur non disponendo di funzionalità per configurare il profilo esteso di fascicoli procedimentali, offrano almeno la possibilità di definire un profilo di metadati esteso per le classi documentali. scenario III: amministrazione dotata di un sistema che realizzi la sola funzionalità minima di registrazione di protocollo

4. Campi del Registro degli accessi Il Registro degli accessi, da pubblicare con cadenza trimestrale, dovrebbe comprendere i dati utili a gestire in modo efficiente le richieste di accesso ricevute, ad agevolare l’esercizio del diritto di accesso generalizzato da parte dei cittadini e a monitorare l’attuazione della disciplina in materia. Segue un elenco esemplificativo dei dati rilevanti: Istanza di accesso Data di presentazione Oggetto della richiesta Presenza di controinteressati Esito: Accoglimento (accesso consentito); Diniego parziale; Diniego totale Data del provvedimento Sintesi della motivazione (ragioni del diniego totale o parziale) Istanza di riesame Sintesi della motivazione Ricorso al giudice amministrativo Data di comunicazione del provvedimento all’amministrazione Esito: Accoglimento (accesso consentito); Diniego parziale; Diniego totale.

Proposta presentata all’Open Gov Partnership Occorre pubblicare una serie di FAQ (che si potrebbero costituire nel tempo e localizzati sul web sul sito dell’ANAC) sui casi particolari di istanza di accesso civico presentati riportanti il riferimento normativo e interpretativo (D.lgs.97/2016, future Linee Guida Anac, Sentenze e Orientamenti della Giurisprudenza consolidata) da aggiornare periodicamente in base all’evoluzione della disciplina in modo da agevolare i riscontri che le P.A. dovranno fornire ai cittadini. FAQ AUTOREVOLI alle quali il cittadino potrebbe appellarsi a seguito di inerzia della P.A. e costituire un valido presupposto per un ricorso

Concetto di dati, informazioni e documenti che devono essere rilasciati
Le LG ANAC (al Par “Ambito oggettivo”) leggendo la norma riflettono e chiariscono che occorre riferirsi al dato conoscitivo come tale indipendentemente dal supporto fisico sui cui è incorporato, a prescindere dai vincoli derivanti dalle sue modalità di organizzazione e conservazione. (Art. 5 co. 2: l’accesso civico generalizzato è esercitabile relativamente “ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione”) Viste le definizioni normative sia di documento informatico e di documento amministrativo probabilmente sarebbe stato meglio specificare, soprattutto ai non addetti ai lavori, come ha fatto il FOIA inglese, che “trattasi di documenti cartacei (anche le bozze), , note, informazioni memorizzate sul computer, cassette audio e video, (registrazioni di conversazioni telefoniche e video) micro-fiches, mappe, fotografie, note scritte a mano o qualsiasi altra forma di informazione” (se ovviamente ostensibili)” (ICO.org.uk, “Guide to freedom of information”, par. “When is information covered by the Freedom of Information Act?”)

Le definizioni di documento amministrativo e informatico
L.241/1990 Art. 22 c.1 let “d)” “documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale CAD Art. 1 let “p)” “documento informatico”: il documento elettronico che contiene la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti

Formato in cui richiedere dati, informazioni e documenti
Sarebbe stato opportuno citare nelle LG quanto il FOIA inglese stabilisce per i propri utenti, ossia chiedere loro di: specificare il formato accettabile (anche diverso da quello di origine) in cui si desidera ricevere le informazioni, facendo rilevare il diritto di consultarne più di uno (fotocopia o a stampa, via o su pen-drive, forma sintetica, ispezione di persona degli archivi, per telefono), spiegando che si è tenuti a rispettare le preferenze, purché siano ragionevoli, riportando i costi di riproduzione ed eventualmente di spedizione (e chiedendo preventivamente la disponibilità a pagare) (ICO.org.uk, “Guide to freedom of information”, par. “In what format should we give the requester the information?”)

Allegato 1: presentazione dell’istanza di accesso 1.2. Dati da includere nella modulistica per la presentazione dell’istanza e) Modalità di risposta e trasmissione dei dati o documenti Ferma restando l’opportunità di privilegiare, per tutte le comunicazioni, la via telematica, è opportuno acquisire il consenso del richiedente in merito alle modalità di trasmissione: tramite l’indirizzo di posta elettronica fornito nelle informazioni di contatto (opzione preferibile); tramite servizio postale all’indirizzo fornito nelle informazioni di contatto; personalmente presso gli uffici dell’Amministrazione (avendo cura di fornire all’istante indirizzo e orari degli stessi). L’amministrazione tiene conto della preferenza espressa dal richiedente, ove diversa dalla trasmissione della documentazione in forma digitale per via telematica, sempre che tale preferenza non comporti un onere eccessivo per l’amministrazione o rischi di pregiudicarne il buon andamento.

5. 2 Le conseguenze dell’inosservanza In caso di mancata risposta entro il termine previsto dalla legge, si ricorda che la normativa prevede due conseguenze Sul versante esterno, l’art. 5, c. 7, d.lgs. n. 33/2013 consente di attivare la procedura di riesame e di proporre ricorso al giudice amministrativo Sul versante interno, il già richiamato art. 46 del d.lgs. n. 33/2013 assegna all’inosservanza del termine una triplice valenza, qualificandolo come: elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale; eventuale causa di responsabilità per danno all’immagine dell’amministrazione; elemento di valutazione ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili. in analogia con quanto previsto per le ipotesi di inadempimento in materia di pubblicazione (art. 43, c. 5 il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza è tenuto a segnalare i casi di inosservanza del termine, in relazione alla gravità e alla reiterazione dei medesimi: sia all’ufficio di disciplina, ai fini dell’eventuale attivazione del procedimento disciplinare; sia al vertice politico dell’amministrazione e agli organi cui compete la valutazione della dirigenza e delle performance individuali, ai fini dell’attivazione delle altre forme di responsabilità.

Commento al par Le conseguenze dell’inosservanza Il D.lgs. 97/2016 individua con maggior precisione i soggetti sanzionabili rispetto a quanto prevedeva il previgente D.lgs. 33/2013 prevedendo responsabilità anche nei confronti dei soggetti responsabili di ognuna delle fasi di individuazione/elaborazione, trasmissione e pubblicazione dei dati relativamente ad ogni obbligo di pubblicazione Inoltre le linee guida introducono la facoltà di indicare, in sostituzione dei nominativi dei soggetti responsabili della trasmissione dei dati, (intesi quali uffici tenuti alla individuazione e/o alla elaborazione dei dati, e di quelli cui spetta la pubblicazione) ‘il responsabile in termini di posizione ricoperta nell’organizzazione purché il nominativo associato alla posizione sia chiaramente individuabile all’interno dell’organigramma dell’ente’ facendo riferimento, in questo caso, ad ‘una soluzione analoga a quella già adottata in tema di responsabilità dei procedimenti amministrativi di cui all’art. 35 del d.lgs. 33/2013’.

Si può parlare effettivamente di reali sanzioni?
Sulla base dell'atto di segnalazione ANAC n. 1 del 2 marzo 2016, nel corso dei lavori preparatori, l’Autorità aveva rilevato che il "potere d'ordine" che la "nuova versione della norma" ha esteso non "è assistito da un potere sanzionatorio in caso di mancata ottemperanza: se l’ordine non viene rispettato, all’ANAC non resta che segnalare la violazione all’amministrazione (al suo ufficio di disciplina), perché attivi la responsabilità disciplinare", motivo per cui la stessa Autorità auspicava di estendere a "tutti gli altri obblighi di pubblicazione di cui al Decreto n. 33/2013, per i quali è prevista la sola responsabilità disciplinare e dirigenziale", "una soluzione fondata sul potere di ordine generale (già riconosciuto nel testo), ma assistito, sempre in via generale, da una sanzione pecuniaria per la mancata ottemperanza all’ordine".] A.NA.C., Atto di segnalazione n. 1 del 2 marzo 2016 “Decreto legislativo di cui all’art.7 della legge n.124 del 2015, approvato dal Consiglio dei Ministri il 20 gennaio 2016”, I provvedimenti d’ordine sono quelli emanati in virtù di un’azione che non ha contenuto sanzionatorio, ma che è volto ad assicurare, in modo tempestivo, il rispetto della legge. La pubblicità del provvedimento, quale conseguenza della mancata ottemperanza all’ordine dell’ANAC, è la sola “sanzione” prevista, che ha effetti di natura solo “reputazionale” sugli organi dell’amministrazione destinataria del provvedimento stesso I casi che danno luogo a responsabilità disciplinare (art. 45, comma 4, del d.lgs. n. 33 del 2013) sono quelli derivanti dalla mancata comunicazione e mancata pubblicazione di dati e documenti a pubblicazione obbligatoria di cui al d.lgs. n. 33 del 2013

Sono stati rispettati i principi delega stabiliti dalla Riforma ?
Sono stati rispettati i principi delega stabiliti dalla legge di Riforma Madia in base ai quali era stata individuata nell’ANAC l’Autorità al quale il cittadino avrebbe dovuto presentare ricorso per l’inerzia della P.A. ad un riscontro di accesso civico e la previsione di chiare e puntuali sanzioni? Il c.1 lett. h dell’art.7 della L.124/2015 (Riforma P.A. Madia) recita all’ultimo periodo: “..procedure di ricorso all’Autorità nazionale anticorruzione…. nonché' della tutela giurisdizionale ai sensi dell'articolo 116 del codice del processo amministrativo, di cui all'allegato 1 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e successive modificazioni..” Il c.1 lett. h dell’art.7 della L.124/2015 (Riforma P.A. Madia) recita all’ultimo periodo: “..previsione di sanzioni a carico delle amministrazioni che non ottemperano alle disposizioni normative in materia di accesso..”

8. Il dialogo con i richiedenti Il d.lgs. n. 33/2013, come modificato dal d.lgs. n. 97/2016, pone a carico delle pubbliche amministrazioni l’obbligo di erogare un servizio conoscitivo, che consiste nel condividere con la collettività il proprio patrimonio di informazioni secondo le modalità ivi indicate. Per realizzare questo obiettivo e, più in generale, le finalità di partecipazione e accountability proprie del c.d. modello FOIA, è auspicabile che le amministrazioni si adoperino per soddisfare l’interesse conoscitivo su cui si fondano le istanze di accesso, evitando atteggiamenti ostruzionistici

Ai fini della adeguata trattazione di ciascuna istanza, dovrebbe ritenersi necessaria l’instaurazione di un “dialogo cooperativo” con il richiedente. L’amministrazione dovrebbe comunicare con il richiedente, in particolare, nei seguenti momenti: - tempestivamente, subito dopo la presentazione dell’istanza, al fine di: rilasciare una ricevuta che attesti l’avvenuta presentazione dell’istanza e indichi il numero di protocollo assegnato e il termine entro il quale l’amministrazione è tenuta a rispondere; chiedere, ove disatteso, l’adempimento dell’onere identificativo; chiedere eventuali chiarimenti circa l’oggetto della richiesta o, in caso di manifesta irragionevolezza (supra, § 7, lett. d), una sua ridefinizione; confermare che l’invio dei dati o documenti richiesti avverrà in formato digitale, salvo che una diversa modalità di trasmissione sia stata richiesta dal privato e non risulti eccessivamente onerosa per l’amministrazione; indicare gli eventuali costi di riproduzione derivanti dalle diverse modalità di accesso, nel rispetto del criterio di effettività indicato dall’art. 5, c. 4, d.lgs. n. 33/2013; - entro il termine di conclusione del procedimento, al fine di: comunicare al richiedente la decisione motivata in ordine alla sua istanza; in caso di accoglimento dell’istanza, trasmettere la documentazione richiesta contestualmente (salvo il diverso termine previsto dall’art. 5, c. 6, nel caso di opposizione di uno o più controinteressati); in caso di rigetto dell’istanza, comunicare le ragioni del diniego e contestualmente indicare i mezzi di riesame e di ricorso giurisdizionale esperibili

Commento al par. 8. Il dialogo con i richiedenti Ci può essere utile quanto stabilisce l’UK che esorta le PA inglesi a fornire consulenza e una ragionevole assistenza a chiunque abbia inoltrato o intenda presentare una richiesta di accesso alle informazioni con lo stesso trattamento che riceverebbe il cliente di un’azienda privata: parlargli, spiegargli come funziona il FOIA, chiarendo che tipo di informazioni potrebbero essere divulgate, scoprire quello che vuole, e poi contattarlo per verificare di aver capito bene quello che chiede o consigliandolo di riformulare la sua istanza, spiegando, ad esempio, quali possano essere le opzioni a sua disposizione, chiedere se qualcuna di queste potrebbe adeguatamente rispondere alla sua esigenza, descrivergli la natura delle informazioni, o fornire quelle aggiuntive per aiutare a considerarle nel contesto. “In ogni caso, l’utente dovrà ricevere assistenza se non riesce a capire quali informazioni siano disponibili, se non è riuscito a presentare una valida richiesta (nel qual caso la P.A. si deve prodigare a istruirlo adeguatamente affinché ci riesca) o se l’Ente non è in grado di comprenderla

Commento al par. 8. Il dialogo con i richiedenti Proprio perché hanno il compito di fornire alle PA indicazioni operative di comportamento, le linee guida dovrebbero, in particolare nelle FAQ, fare sempre e comunque riferimento ad un principio fondamentale: quello di suggerire, se non persino imporre di aiutare il richiedente, soprattutto l’istante in difficoltà, ad esercitare correttamente il proprio di diritto di conoscenza, fornendo una consulenza e ragionevole assistenza in ogni circostanza, anche in misura preventiva. Pertanto, le linee guida italiane, così come fanno quelle inglesi, dovrebbero (subito per quello che è possibile importare come esperienza dagli altri ordinamenti, in futuro per ciò che si può imparare dopo) riportare, in modo articolato e il più possibile approfondito, esempi di casi reali e buone pratiche che possono aiutare le P.A. a decidere come meglio comportarsi nelle stesse e identiche circostanze.

Commento al par. 8. Il dialogo con i richiedenti Per rendere effettivamente concretizzabile la collaborazione che devono prestare le P.A. è necessario predisporre delle raccomandazioni (all’interno delle stesse linee guida) che condizionando proceduralmente/operativamente e controllando in qualche modo (in maniera non vincolante, ma l’Ente che se ne discosta lo dovrebbe adeguatamente motivare) il comportamento delle Amministrazioni, siano in grado di costituire una guida essenziale e fondamento per il raggiungimento di tale scopo. A tal riguardo il FOIA inglese prevede raccomandazioni circa la “gestione delle richieste” , delle “informazioni”, e in particolare delle procedure di “riesame” (in caso di reclamo o anche revisione interna) per cui vengono indicati i casi in cui attivarla e le operazioni da intraprendere per garantire la buona riuscita della decisione finale

La centralizzazione di cui all’art. 9-bis del D. gls
La centralizzazione di cui all’art. 9-bis del D.gls. 33/2013 delle Banche Dati dell’Allegato B” Centralizzazione = sostituzione del dato pubblicato sul sito web delle PA con il corrispondente link alle Banche dati = sostituzione obbligo di pubblicazione delle Amministrazioni Entro il 23 giugno 2017 le PA dovranno aver verificato completezza, correttezza e aggiornamento dei dati che avranno, nel frattempo, già trasmesso alle Banche dati (centralizzate); mantenere, invece, i dati corrispondenti nel proprio sito web sarà solo una facoltà, a condizione che gli stessi siano identici a quelli comunicati. Dopo il 23 giugno 2017 i dati che prima erano pubblicati da ciascuna PA nelle sottosezioni di Amministrazione Trasparente del proprio sito web istituzionale spariranno dalla loro sede originaria per confluire in tanti spazi centralizzati; gli Enti pubblicheranno solo il link alle informazioni inviate garantendone i requisiti di qualità (a meno che non decidano di duplicarli nel proprio sito web); acquisiscono efficacia gli obblighi di pubblicazione (di cui all’articolo 9-bis) delle informazioni che le Banche Dati renderanno evidenti sui propri archivi e non più quelle delle singole PA.

La vigenza delle Banche Dati sancita dal testo normativo
D.lgs. 25 maggio 2016, n. 97 (modifica del D.lgs. 33/2013) Art. 42 Disposizioni transitorie co. 2. Gli obblighi di pubblicazione di cui all'articolo 9-bis del decreto legislativo n. 33 del 2013, introdotto dall'articolo 9, comma 2, del presente decreto, acquistano efficacia decorso un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto. Ai fini dell'applicazione del predetto articolo, le pubbliche amministrazioni e gli altri soggetti di cui all'articolo 2-bis del predetto decreto legislativo n. 33 del 2013, entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto, verificano la completezza e la correttezza dei dati già comunicati alle pubbliche amministrazioni titolari delle banche dati di cui all'Allegato B del decreto legislativo n. 33 del 2013, e, ove necessario, trasmettono alle predette amministrazioni i dati mancanti o aggiornati.

Criticità delle Banche Dati (centralizzate)
I “limiti” della centralizzazione sono espressi dalla stessa normativa; Non si disciplina come queste informazioni devono essere accolte dalle Banche dati e rese disponibili ai cittadini; Incerta la responsabilità sulla mancata pubblicazione che non è più solo della PA detentrice del dato; E’ possibile uno scarica barile tra il Responsabile della Trasparenza della Banca dati e quello della PA detentrice, ossia tra chi doveva trasmetterli e non l’ha fatto e chi li ha ricevuti ma non li ha organizzati correttamente e quindi non riesce a renderli facilmente consultabili nella propria Banca Dati Rischio: crollo dell’intero sistema Trasparenza con l’impossibilità di accedere a tutti quei dati che oggi e fino al 23 giugno 2017, invece, sono consultabili nei siti web istituzionali di ciascuna PA

Rischio: il crollo dell’intero sistema Trasparenza
Pertanto se le Banche Dati non sapranno come accogliere, gestire adeguatamente e soprattutto rendere evidenti in qualità tutti questi dati provenienti da tutte le PA, non avremo più trasparenza perché spariranno dai siti istituzionali e non si potranno più trovare (o trovare con difficoltà) nelle Banche Dati (centralizzate).

La carenza normativa più rilevante delle Banche Dati (centralizzate)
Questione non disciplinata correttamente e quindi non recepita nella versione definitiva del FOIA secondo i suggerimenti proposti, durante la fase di consultazione, agli organi preposti A tal proposito si è espressa l’ANAC, proprio in riscontro ad una delle richieste oggetto dell’indagine sulle Banche Dati, confermando tale assenza normativa sebbene la stessa Autorità si sia resa disponibile a fornire delle indicazioni operative in merito

Le 12 domande poste a Cantone con ForumPA nel 2016

Il testo normativo esplicativo delle criticità
Art. 9-bis del D.ls. 33/2013 co.2: “nei limiti dei dati effettivamente contenuti nelle banche dati di cui al medesimo comma, i soggetti di cui all'articolo 2-bis adempiono agli obblighi di pubblicazione previsti dal presente decreto, indicati nell'Allegato B, mediante la comunicazione dei dati, delle informazioni o dei documenti dagli stessi detenuti all'amministrazione titolare della corrispondente banca dati e con la pubblicazione sul proprio sito istituzionale, nella sezione ‘Amministrazione trasparente’, del collegamento ipertestuale, rispettivamente, alla banca dati contenente i relativi dati, informazioni o documenti” co 3: “Nel caso in cui sia stata omessa la pubblicazione, nelle banche dati, dei dati oggetto di comunicazione ai sensi del comma 2 ed effettivamente comunicati, la richiesta di accesso civico di cui all'articolo 5 e' presentata al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza dell'amministrazione titolare della banca dati.” co 4: ”Qualora l'omessa pubblicazione dei dati da parte delle pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 sia imputabile ai soggetti di cui al comma 2”, (ossia le PA detentrice del dato) “la richiesta di accesso civico di cui all'articolo 5 e' presentata al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza dell'amministrazione tenuta alla comunicazione.”

Le informazioni che le PA devono trasmettere alle Banche Dati

Lo scopo dell’iniziativa
E’ stato quello di rilevare, in questa prima fase del monitoraggio: il comportamento di una P.A. difronte ad una richiesta di informazioni (disciplinata dall’art. 5, co. 3, 2° periodo) che non ha riguardato i dati e i documenti presenti o futuri delle Banche Dati in questione ma semplicemente una domanda, o meglio, una richiesta di chiarimenti sulle attività prodromiche che le Amministrazioni titolari intendono, sin da oggi (o meglio già dal 23 Giugno 2016, data di entrata in vigore del FOIA), intraprendere, anche nei confronti delle PA detentrici, per ottemperare, in tempo utile, alla pubblicazione dei dati richiesti dalla normativa vigente

I propositi dell’iniziativa
spronare letteralmente le Amministrazioni titolari delle Banche Dati per ricordare quanto stabilisce la normativa e soprattutto la scadenza del 23 Giugno p.v.; ricordare gli obblighi in materia di qualità di informazione e l’Open Data by default; far sollecitare le PA detentrici ad attivarsi per le comunicazioni prima possibile in modo che le Banche Dati abbiano il tempo sufficiente per organizzare i dati ricevuti; stimolare l’individuazione di soluzioni organizzative occorrenti ad accogliere adeguatamente i dati e soprattutto renderli disponibili in qualità ai cittadini; far stabilire i Regolamenti necessari a disciplinare chi che cosa, gestire adeguatamente i flussi con il monitoraggio e la verifica, secondo scadenza prestabilite, delle Banche Dati sulle attività delle P.A. detentrici dei dati; stimolare l’interazione con e suggerire, a modello di esempio, le disposizioni ANAC delle linee guida definitive per circostanza analoghe; suggerire di avviare una consultazione pubblica che consenta agli interessati di contribuire; proporre di istituire un sistema che tracci eventuali anomalie e carenze informative al fine di individuare, segnalare e dimostrare efficientemente e tempestivamente, in ogni circostanza, al cittadino richiedente l’effettiva responsabilità tra chi deve trasmettere e non l’ha fatto (o l’ho fatto in ritardo o senza assicurare la completezza, la correttezza e l’aggiornamento) e chi ha ricevuto i dati ma non ha pubblicato o lo ha fatto in assenza di qualità informativa

Concetto di Open Data by default
D.lgs.7 marzo 2005, n. 82 (CAD) Art. 52 (Accesso telematico e riutilizzo dei dati delle pubbliche amministrazioni) co.2. “I dati e i documenti che le amministrazioni titolari pubblicano, con qualsiasi modalità, senza l'espressa adozione di una licenza di cui all'articolo 2, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 24 gennaio 2006, n. 36, si intendono rilasciati come dati di tipo aperto ai sensi all'articolo 68, comma 3, del presente Codice, ad eccezione dei casi in cui la pubblicazione riguardi dati personali del presente Codice.” Art. 68 (Analisi comparativa delle soluzioni) co 3. Agli effetti del ((presente Codice)) legislativo si intende per: a) formato dei dati di tipo aperto, un formato di dati reso pubblico, documentato esaustivamente e neutro rispetto agli strumenti tecnologici necessari per la fruizione dei dati stessi; b) dati di tipo aperto, i dati che presentano le seguenti caratteristiche: 1) sono disponibili secondo i termini di una licenza che ne permetta l'utilizzo da parte di chiunque, anche per finalità commerciali, in formato disaggregato; 2) sono accessibili attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, in formati aperti ai sensi della lettera a), sono adatti all'utilizzo automatico da parte di programmi per elaboratori e sono provvisti dei relativi metadati; 3) sono resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, oppure sono resi disponibili ai costi marginali sostenuti per la loro riproduzione e divulgazione ((, salvo i casi previsti dall'articolo 7 del decreto legislativo 24 gennaio 2006, n. 36, e secondo le tariffe determinate con le modalità di cui al medesimo articolo)).

PEC inviate alle PA titolari delle Banche Dati dell'All.B

I numeri dell’indagine
Dal 23 gennaio al 27 aprile 2017 in riferimento a n. 10 Banche dati: si sono presentate a n.8 PA centrali tra Ministeri, Agenzia del Demanio, Organi costituzionali (Corte dei Conti e CNEL,) ANAC e D.f.p. n. 8 istanze di accesso n. 6 richieste di riesame al RT n. 2 richieste al potere sostitutivo n. 1 sollecito all’adempimento delle disposizioni impartite dal RT

Come hanno risposto le PA rispetto all’istanza di accesso civico generalizzato
Tranne ARAN/CNEL dimostratesi da subito reattive, tutte le PA, in prima battuta, hanno risposto ma con un diniego parziale o totale all’accesso in quanto ritenuto immotivamente esplorativo, irragionevole e come tale non riconducibile allo spirito dell’accesso civico generalizzato Appellandosi, alternativamente, al fatto che: le informazioni richieste riguardano dati non detenuti o futuri in quanto riferite ad attività prodromiche; la richiesta identifica dati, documenti o informazioni attualmente detenuti ma la cui estrapolazione, vista la rilevante quantità, comporta un eccezionale utilizzo di energie e risorse tale da paralizzare il buon funzionamento dell’amministrazione Strano visto che i dati dovrebbero rispettare l’Open Data by default e quindi essere automaticamente accessibili senza l’intervento di chi li detiene Al contrario l’ARAN (Cnel) ha persino fornito subito i dati del suo Archivio contratti.

Il grado di reattività dimostrato e le soluzioni organizzative adottate
- Circa la reattività, tutte le PA hanno comunque risposto (senza rimandare al mittente la richiesta perché indirizzata ad un ufficio non competente) e l’hanno fatto entro i termini previsti, ad eccezione dell’ANAC che a fronte di un’istanza di accesso trasmessa il 20 Gennaio, ha dato un responso il 23 Febbraio con un riscontro protocollato il giorno prima - In merito alle adeguate soluzioni organizzative (chi detiene il dato, URP o ufficio incaricato) e disciplina interna sugli aspetti procedimentali (regolamentazione riscontri tra accesso civico semplice, generalizzato o documentale) solo il Dipartimento della Funzione Pubblica e l’ANAC hanno predisposto un apposito ufficio incaricato di raccogliere e organizzare le domande di accesso generalizzato ed assegnarle ai singoli uffici - Negli altri casi ha comunque risposto l’ufficio responsabile a fronte di una richiesta trasmessa ad un generico destinatario, altre volte direttamente il Responsabile della Trasparenza (RT), altre volte ancora il vertice dell’Organizzazione - Nel caso del MEF, alla fine dell’intera procedura, hanno fornito il riscontro gli uffici che detengono i dati in adempimento alle prescrizioni stabilite dal RT che aveva deciso sul riesame

Come hanno risposto le PA rispetto al ricorso successivo
Tranne il MIT, tutte le PA hanno risposto alla richiesta del riesame e/o al ricorso potere sostitutivo dopo la precisazione di quanto chiesto in sede di prima istanza. In un caso si è preannunciato che un ulteriore istanza di contenuto identico sull’argomento sarebbe stata interpretata come suscettibile di recare nocumento all’ordinario svolgimento dell’azione amministrativa In alcuni casi si è dovuto sollecitare un riscontro all’adempimento delle disposizioni impartite dal RT, (MEF) in altri la PA ha sospeso (inutilmente) i termini per un parere all’ANAC In un altro ancora la PA non ha fornito risposte significative

ANAC Comunicato del Presidente del 27 aprile 2017
Probabilmente, a seguito di notevoli richieste, l’Autorità ha ritenuto, con il comunicato, di precisare che eventuali richieste di parere potranno essere prese in considerazione solo se attinenti a questioni di particolare rilevanza relative esclusivamente a chiarimenti sull’interpretazione delle Linee guida

Chiarimenti forniti con la richiesta di riesame
In occasione della richiesta di riesame si è chiarito che non si sono chiesti dati ma informazioni (ai sensi dell'art. 5, co. 3, 2° periodo del D.lgs.33/2013); non si sono richiesti, in anticipo rispetto alla scadenza del 23/06/2017, dati di una Banca Dati che dovrà essere messa in servizio in futuro; non si ritiene la richiesta possa essere manifestamente irragionevole non riguardando dati, documenti e informazioni detenute dalla Banca dati in questione; non si tratta di una richiesta meramente esplorativa, volta semplicemente a ‘scoprire’ di quali informazioni l’Amministrazione dispone’ e che non consenta l’individuazione puntuale del dato, del documento o dell’informazione” e per questo motivo altrimenti non ammissibile; s’intende ottenere soddisfazione di una pluralità di quesiti attinenti alla condotta futura dell’amministrazione in ordine alle modalità di adempimento agli obblighi previsti; si è richiesto un chiarimento (appunto informazioni non della costituenda Banca Dati ma su come verrà organizzata la stessa) circa tutte quelle operazioni propedeutiche che la PA adita intende, sin da oggi o al più tardi nel breve periodo, intraprendere proprio per ottemperare, in tempo utile e in vista della scadenza del 23/06/2017, alla pubblicazione dei dati richiesti dalla normativa vigente, assicurandone la qualità; non si tratta di un'istanza generica avendo ben specificato natura, oggetto, periodo di riferimento temporale; (ribadito) ai sensi dell'art.1 co.1 del D.lgs.33/2013, l’Amministrazione adita è tenuta ad assicurare il “diritto alla partecipazione degli interessati all'attività' amministrativa” e fare in modo che vengano “favorite le forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche”

MEF. L’ammissibilità della richiesta seppur nei limiti indicati
A seguito delle precisazioni rese in sede di istanza di riesame il Responsabile delle trasparenza del MEF con Prot. AOODAG- Pr.n del riconosce: l'istanza presentata quale non meramente esplorativa seppur nei limiti indicati, ossia, tale da consentire una partecipazione del cittadino all'attività amministrativa limitata a quella che può essere esercitata in relazione ai soli documenti, dati e informazioni detenuti dall'Amministrazione adita, già esistenti tali da non comportare per la stessa P.A. detentrice delle rielaborazioni o delle attività che possano obbligarla a formare, a raccogliere o procurare dati di cui non è in possesso

MEF. Banca Dati Patrimonio PA
MEF. Banca Dati Patrimonio PA. Controlli e sensibilizzazione delle Amministrazioni detentrici In adempimento a quanto richiesto dal RT, il Direttore Generale del Tesoro, con Prot. DT /04/2017 ha fornito un riscontro spiegando quanto segue: in merito alla correttezza dei dati forniti, gli applicativi di rilevazione effettuano, ove possibile, dei controlli formali di validità e di coerenza dei dati inseriti dalle Amministrazione - l’inadempimento informativo è oggetto di comunicazione alla Corte dei Conti; circa il monitoraggio e la verifica degli obblighi di pubblicazione delle P.A. detentrici delle informazioni, il MEF, per il tramite del suo ufficio competente, provvede a dare informazioni sui tempi e sulle modalità di raccolta dei dati mediante provvedimenti formali, comunicati stampa, invio di ai responsabili per la comunicazione dei dati, seminari via web, e solleciti telefonici nel corso della rilevazione; per le rilevazioni dei dati degli immobili pubblici e delle partecipazioni riferiti all'anno 2016, che saranno avviate nei prossimi mesi, le Amministrazioni saranno sensibilizzate affinché le comunicazioni siano corrette ed esaustive anche ai fini dell’attuazione del decreto “trasparenza; nel rispetto dei tempi e delle modalità previste dalla normativa in oggetto, si pubblicheranno in un’area dedicata del sito Internet del Dipartimento del tesoro i dati elementari, in formato aperto e con licenza IODL 2.0, dichiarati dalle Amministrazioni in occasione degli ultimi censimenti conclusi

MEF. SICO (contoannuale. tesoro
MEF. SICO (contoannuale.tesoro.it) e (Open)BDAP: primi spiragli di luce In adempimento a quanto ha previsto il R.T. del MEF, Il Ragioniere Generale dello Stato, con MEF - RGS - Prot del 21/04/2017 – U, ha comunicato che: - a partire dal 20 marzo scorso, importanti componenti informative della BDAP (Banca Dati delle Amministrazioni Pubbliche) sono state pubblicate, con i relativi data-set, in formato aperto standardizzato al cittadino in apposita sezione del sito web istituzionale della Ragioneria Generale dello Stato “OpenBDAP” ( - è in linea dal 13 febbraio 2017 uno sviluppo del sito che consente a chiunque, selezionando nella sezione ora rinominata Download e Trasparenza l’anno e l’amministrazione di interesse, di ricevere via tutti i dati che quest’ultima ha comunicato a partire dall'anno 2007. Per ciò’ che concerne il BDAP l’Architettura informativa è quella Dataset secondo il paradigma dell'Open Data

Come sono strutturate le informazioni del SICO e dell’(Open)BDAP
Le informazioni elementari sono strutturate in nove Aree Tematiche che sono accessibili tramite due Macro-aree ciascuna delle quali è raggruppata in due distinti aggregati: Cinque per i cittadini BILANCI PUBBLICI INCASSI E PAGAMENTI DEGLI ENTI DELLA PA PUBBLICO IMPIEGO SANITÀ L'ITALIA E L'UNIONE EUROPEA Quattro per gli utenti istituzionali AMMINISTRAZIONI CENTRALI AMMINISTRAZIONI LOCALI ENTI DI PREVIDENZA E ALTRI ENTI DELLA PA

La gestione della richiesta per mancata pubblicazione
La gestione della richiesta per mancata pubblicazione. Il MEF fornisce una spiegazione corretta ma che in realtà è viziata da una carenza normativa Contrariamente a quanto richiamato dagli ultimi due riscontri del MEF (disposizioni transitorie di cui all’articolo 42, comma 2, del D.Lgs. 25 maggio 2016, n. 97 e co. 4 dell’art. 9 bis del D.lgs. 33/2013), anche se è onere dei soggetti pubblici detentori del dato “verificare la completezza e la correttezza delle informazioni comunicate alle Pubbliche Amministrazioni titolari delle Banche dati”, di cui all’Allegato B, ed è possibile per il richiedente ricorrere al RT della PA che non ha trasmesso o ricevuto i dati, si rileva che, come confermato da precedenti comunicazioni ANAC, l’attuale disposizione normativa non disciplina correttamente come deve essere gestita la richiesta che lamenta l’assenza del dato

Non è possibile (almeno per il momento) fare una domanda
Non è possibile (almeno per il momento) fare una domanda. Sembra dirlo l’ANAC con il FOIA italiano a differenza di quello inglese In riferimento alle Banche dati BDNCP (BDOE) e Servizio Contratti Pubblici, l’’ANAC, con Prot. n Segreteria del Segretario del 29/03/2017 ha ribadito quanto già affermato nel riscontro al parziale accesso, ossia che: l'oggetto della richiesta di riesame appare esulare dall'ambito oggettivo e dai presupposti dell'istituto dell'accesso civico cd. Generalizzato; nella richiesta di riesame appaiono evidenziate interpretazioni personali della norma e delle linee guida ANAC in opposizione a quanto sostenuto dall'Autorità, nonché sul significato di "richiesta di informazioni" rispetto a " richiesta di dati";

Motivo per cui una il porre una semplice domanda può essere ritenuta ammissibile quale richiesta di accesso generalizzato Nella richiesta di Riesame si era evidenziato che il ritenere, come ha dichiarato ANAC nel suo riscontro, che una serie di informazioni riguardanti future attività, anche se in corso di definizione, esulino dall'applicabilità dell'accesso generalizzato in quanto non riferibili a dati e documenti previsti (come previsto dall'art. 5 co. 2 del D.lgs. 33/2013) sembra contrastare con il principio fondante che “ha posto la trasparenza e l’accessibilità come la regola rispetto alla quale i limiti e le esclusioni previste dall’art. 5 bis del d.lgs. 33/2013 rappresentano le eccezioni, e come tali sono da interpretarsi restrittivamente. A dichiararlo (si era evidenziato): sono le stesse linee guida ANAC , in materia di FOIA, (al paragrafo 2.1 del capitolo 2) nell'affermare che “il diritto all'informazione è generalizzato e la regola generale è la trasparenza mentre la riservatezza e il segreto eccezioni”. Motivo per cui (mia interpretazione) "ogni autentico tentativo di descrivere le informazioni è sufficiente a far scattare il diritto alla conoscenza, e quindi anche una semplice domanda

Archivio contratti del settore pubblico ARAN
Archivio contratti del settore pubblico ARAN. Il CNEL comunica Banca Dati di futura attivazione. (PA APERTA) Con lettera del 18/04/2017, il CNEL ha comunicato che, in collaborazione con l’ARAN, è prossima l’attivazione della Banca Dati per la pubblicazione in forma centralizzata delle informazioni concernenti la contrattazione integrativa nel settore pubblico. Ciò conferma quanto era stato già riferito in data 24/03/2017 da un dirigente ARAN che con maggior dettaglio aveva rappresentato: volontà di costruire, realizzare, almeno partire (a differenza di altre PA più chiuse) entro giugno metteranno a disposizione una banca dati liberamente accessibile anonimizzando quelli sensibili (es: rilievo dati di appartenenza sindacale) i dati (contratti integrativi decentrati, relazione illustrativa e tecnica finanziaria) saranno disponibili tramite filtri per territorio, per codice di riferimento (univoco anche per aggregazione di più enti sotto uno stesso comprensorio come accade spesso per le Scuole) forse anche per comparto (già per 4 e non per i precedenti 11) e sotto comparto difficoltà operative da parte delle PA per mancanza di mezzi, strumenti, personale, cultura digitale, formazione, predisposizione non si intende stressare le PA trasmittenti ma affrontare un passo alla volta il processo di costituzione della Banca Dati

PerlaPA. Le informazioni chieste al D.f.p.
Con la richiesta di accesso civico generalizzato si sono chieste: informazioni circa l’implementazione e messa in servizio di una Banca Dati (PerlaPA) (di cui il Dipartimento della Funzione Pubblica è titolare ai sensi dell'all.B del D.lgs.33/2013, ai sensi dell’art. 9-bis); in attuazione al principio della legge delega che prescrive di "eliminare le duplicazioni", come la P.A. adita intenda unificare gli obblighi di trasparenza (art.18 in 'Personale' e art. 15 in 'Consulenti e collaboratori' della sezione Amministrazione Trasparente) in merito agli incarichi autorizzati dalle PA ai propri dipendenti e a quelli conferiti a personale esterno (art. 53 del D.lgs. 165/2001 per l'Anagrafe delle Prestazioni);

Sembra (al momento) essere vietato conoscere l'attività di regolazione del D.f.p.
Con nota prot UCI P del 23/03/2017 della PdCM, il Dipartimento della Funzione Pubblica ha confermato la validità del diniego opposto all'accesso ribadendo che: richiedere informazioni riguardanti future attività (operazioni propedeutiche) esula dall'applicabilità dell'accesso generalizzato in quanto non riferibili a dati e documenti previsti dall'art. 5 co. 2 del D.lgs. 33/2013 e non detenuti attualmente dal Dicastero destinatario dell'istanza; sulla base del principio di proporzionalità, l'istanza eccede i limiti di ciò che può essere richiesto in quanto attiene a scelte organizzative e attività di regolazione (di iniziative ulteriori rispetto a quelle previste dal decreto trasparenza) dell'Amministrazione non riconducibili al diritto di accesso generalizzato; l'indagine preventiva promossa sulla qualità dei dati in questione è intempestiva perché l'ANAC, al momento della richiesta, non ha ancora definito gli standard di pubblicazione sulle diverse tipologie degli obblighi da attuare. Eppure il principio generale di trasparenza (art. 1) la definisce come “accessibilità totale allo scopo di promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali”

L'ANAC non può rispondere a tutte le osservazioni pervenute da una consultazione pubblica
In riscontro alla richiesta circa le motivazioni del mancato accoglimento delle 26 proposte (tutte esplicitamente e dettagliatamente definite tramite un modello di pubblicazione ricognitivo di tutti gli obblighi di trasparenza) inviate nell'ambito della consultazione sulle Linee Guida (LG) recanti indicazioni sugli obblighi di pubblicazione ai sensi del D.lgs.33/2013, come modificato dal D.lgs.97/2016, approvate con delibera ANAC n del 28 dicembre 2016, l'ANAC, con prot n del 20/03/2017, ha dichiarato che non può rispondere (con una relazione AIR) alle osservazioni pervenute se non in forma sintetica e complessiva, escludendo, pertanto, una forma di obbligo di risposta puntuale su ogni osservazione; l'oggetto della richiesta sembra esulare dall'ambito oggettivo e dai presupposti dell'istituto dell'accesso civico generalizzato perché, secondo la stessa Autorità, l'istanza presentata non riguarda un atto, dato o informazione in loro possesso in quanto la stessa interessa delle decisioni assunte che non possono essere contenute in un atto specifico diverso dalle LG definitive.

MIT. BDNCP/BDOE e Servizio Contratti Pubblici: il mancato riscontro al parziale accesso
In opposizione ad un parziale accesso a quanto richiesto non si è ricevuto successivamente un riscontro in cui si è sollecitato (al 1 Aprile 2017) il MIT a fornire delucidazione in merito a: informazioni riguardanti il ciclo di vita di un’opera pubblica: dall’aggiudicazione al collaudo, l'elenco degli operatori invitati a presentare offerte, (dati presenti nell’AVCpass dell’ANAC che già a dicembre 2016 doveva migrare nel BDOE del MIT), tutti gli atti oggetto di pubblicazione ai sensi del Codice degli appalti (D.lgs.50/2016) con le novazioni introdotte in materia di trasparenza, se assieme a quelle, all'attualità, già disponibili (e segnalate dal MIT/ANAC in sede di prima istanza) dal portale Trasparenza (Bandi dei contratti pubblici), tali informazioni possano essere evidenti e conoscibili dal cittadino tramite l’interrogazione di quella che sarà la futura BDNCP/BDOE come saranno rilevati dal BDAP, Banca dati del MEF, e quindi gestiti nel recupero e successivamente visualizzati i dati di cui all’art. 1 c.32 della L.190/2012 (Legge Anticorruzione) sui sistemi informativi ANAC disponibili al cittadino visto che, proprio in virtù della centralizzazione dell’art. 9.bis, la pubblicazione di tali informazioni (per cui si aggiunge la programmazione dell’opera pubblica) a cura delle PA sui propri siti web istituzionali s’intende assolta, ai sensi, del co. 2 dell’art. 37 attraverso l'invio dei medesimi dati allo stesso BDAP

Corte dei Conti. SIQuEL e Rendiconti gruppi consiliari regionali
In riscontro alla richiesta del potere sostitutivo del 12/04/2017 il Direttore Generale e RT ha comunicato quanto segue: ciò che rileva è porre a disposizione del cittadino utente i relativi dati e non già esporre i previi processi istruttori e programmatici che vengono adottati dall'amministrazione per pervenire a formalizzare i dati medesimi all'accesso generalizzato; è in corso di perfezionamento un protocollo di intesa con il MEF che dovrebbe culminare con l’unificazione delle rispettive banche dati relativa agli enti locali, con conseguente detenzione dei dati stessi all'interno del BDAP, la cui titolarità farò capo al MEF, che, pertanto, dovrà farsi carico di porre esso stesso le dovute misure per garantire la più ampia accessibilità al cittadino

Agenzia del Demanio. REMS Sistema di Gestione degli Immobili di Proprietà Statale
A seguito di richiesta di riesame, con prot.2017/2720/DAFC-CT del 23/02/2017, il Responsabile della Trasparenza ha ritenuto esaustiva e coerente con le disposizioni di legge e indicazioni ANAC la risposta fornita dalla Direzione Governo del Patrimonio, in sede di prima istanza, ribadendo quanto già segnalato e integrando il successivo riscontro di ulteriori informazioni: Il REMS ha nuova denominazione: “AdDress”; l’Agenzia non riceverà i dati da altre PA detentrici ma gestirà il patrimonio informativo a livello organizzativo interno; tutti gli altri immobili diversi da quelli statali gestiti dall’AdDress e posseduti da altre PA sono centralizzati presso il “Patrimonio PA” del MEF-DT

Agenzia del Demanio. REMS
Agenzia del Demanio. REMS. La richiesta di accesso contrasta con lo spirito del legislatore In sede di prima istanza l’Agenzia del Demanio aveva fatto notare che la richiesta ha la pretesa di accedere a delle informazioni prima della data stabilita per la loro efficacia con l’intenzione di anticiparne l’operatività e contrastando quindi con lo spirito del legislatore che differendone l’’avvio ha inteso agevolare le PA nell’espletamento di tutte quelle attività prodromiche necessarie per adeguarsi alla norma e che verrebbero indubbiamente pregiudicate o comunque ostacolate qualora l’Agenzia accogliesse l’istanza dal sistema REMS (ora AdDress) è tecnicamente impossibile estrarre i dati e le informazioni in base ad un criterio meramente temporale, trattandosi di una Banca dati che per sua natura è strutturata secondo criteri di ricerca ed estrazione dati riferiti esclusivamente alla tipologia del bene immobile gestito

Autore e Ringranziamenti
Grazie per l’attenzione. Francesco Addante Facebook: Twitter: Sito Web:

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