Autonomia scolastica: sei anni di storia Prima fase “bassanini” (riforma P.A. a “costituzione invariata”) Il completamento del disegno regionalistico Il.

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1 Autonomia scolastica: sei anni di storia Prima fase “bassanini” (riforma P.A. a “costituzione invariata”) Il completamento del disegno regionalistico Il decentramento amministrativo L’efficacia, l’efficienza e l’economicità nella ”produzione pubblica” La responsabilità dei Dirigenti pubblici Lo sviluppo delle funzioni di controllo e valutazione La trasparenza e la rendicontazione dell’attività pubblica rispetto ai cittadini Seconda fase “costituzionalizzazione” (Nuovo Titolo V) La ripartizione delle titolarità legislative tra Stato e Regioni Il sistema di governance delle titolarità concorrenti Il principio di sussidiarietà come principio ordinatore e operativo

2 Interpretazioni dell’autonomia Autonomia “funzionale e strumentale” Autonomia come attributo dell’offerta Autonomia come declinazione del principio di sussidiarietà rispetto al diritto all’istruzione/apprendimento dei cittadini Autonomia della domanda sociale e di cittadinanza

3 Il sistema di governance Stato (MIUR e articolazioni periferiche ) Regione (sistema delle autonomie locali) Istituzioni scolastiche Autonome Strategia pubblica

4 ? Il problema delle rappresentanze delle scuole autonome nel sistema di governance ….ANCI ?! ….CRUI ?! ….Forum delle Associazioni?! …..Rappresentanze della governance territoriale?! Il problema della revisione radicale degli organi di gestione e di governo interno della scuola

5 Gli ingredienti fondamentali di un sistema di governance (governo misto di un sistema complesso)

6 La strategia pubblica: il triangolo strategico Un modello interportabile a più livelli

7 Valore pubblico Organizzazione compatibile e sostenibile Contesto autorizzativo Area delle risorse Area della gestione e del controllo Area del consenso e del controllo sociale Un modello di strategia pubblica

8 Prospettive di cambiamento e transizione del modello amministrativo Comando amministrativo Potere di indirizzo Potere autorizzativo e finanziario Standard procedurali e di legittimità Regolazione, controllo valutazione Attività di service, consulenza, promozione, monitoraggio Break point, break through, transizione di modelli di competenza, di organizzazione, di profili e immaginari professionali, riconversione del personale e dell’organizzazione

9 Le linee della transizione Lo sviluppo dell’autonomia didattica, organizzativa, di ricerca e sviluppo »Le potenzialità inesplorate del Regolamento »La flessibilità sul complesso dell’organizzazione »La produzione e circolazione di know how e le “Agenzie nazionali” »Le forme di associazione tra scuole La gestione delle risorse »L’economicità della gestione »Le modalità di finanziamento Il completamento della regionalizzazione amministrativa »Il masterplan della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome Prestazioni e diritto di cittadinanza »La definizione dei Livelli Essenziali di Prestazione (LEP)

10 Le condizioni contraddittorie “dell’impresa” nel caso dell’istituzione scolastica autonoma E’ una “impresa convertitrice” di valore: da valori commensurabili in termini di risorse economiche in ingresso a valori incommensurabili in uscita Il sistema informativo interno ha caratteristiche legate alla rendicontazione esclusivamente finanziaria e non economica Gran parte (80% circa) delle risorse acquisite è a vincolo d’uso e di destinazione Ha una padronanza limitata sui costi e sui fattori di produzione (p.es. il costo del lavoro); più estesa la padronanza sullo “sviluppo organizzativo” Il sistema informativo esterno è in gran parte da “ricostruire” socialmente (assenza del mercato e difficoltà di apprezzamento dei valori scambiati) La “ricostruzione” del capitale è in gran parte dipendente da una filiera complessa di finanziamento esterno e dalla efficienza di essa Ha uno scarsissimo controllo-padronanza del rapporto con i mercati dei beni e con il mercato del lavoro, sia interno che esterno, pur avendo una composizione dei costi nettamente orientata alla risorsa lavoro Ha grandi difficoltà oggettive (l’assetto giuridico) e soggettive (la piccola dimensione) nel distinguere nettamente tra responsabilità di definizione strategica (la direzione “politico strategica”) e di gestione (il ruolo dei Dirigenti Scolastici e degli organismi collegiali)

11 Autonomia, risorse, organizzazione: i problemi dell’economicità Economicità:Capacità di svolgere l’attività di gestione reintegrando nel tempo tutti i fattori produttivi impiegati, e dunque mantenendo l’equilibrio economico Vincoli:  La scuola ha una padronanza limitata sui costi e sui fattori di produzione (p.es. il costo del lavoro); più estesa la padronanza sullo “sviluppo organizzativo”  La scuola ha vincoli operativi e normativi nel rapporto con il mercato dei beni e con il mercato del lavoro  I fattori produttivi (risorse economiche e lavoro) sono “ricostruiti” a carico del finanziatore esterno.  La ricostruzione è a cadenza annuale (solare) e non connessa al ciclo di “consumo del capitale”.  L’inesistenza di un sistema standard di indicatori di composizione dei costi comporta una “ricostruzione” dei fattori affidata a parametri “statistici”.  L’economicità delle istituzioni scolastiche è condizionata dalla competenza e dalla efficienza del finanziatore Prospettive 1.Ristrutturazione della filiera del finanziamento pubblico (Legge Finanziaria 2007) 2.Approvvigionamento autonomo delle risorse (fund raising, reti e terzo settore)

12 L’efficienza del finanziatore (dati 2005 dal rapporto Corte dei Conti - €uro) Aggregato Entrate USR (competenza + residui) (*) Trasferimento residui USR – CSA (%) ( ** ) Trasferimento Competenza CSA-scuole (%) Tasso smaltimento residui CSA –scuole (%) Residui nuova formazione (%) Spese per supplenze brevi 759.690.00089%74%95%26% Spese per il funzionamento amministrativo e didattico delle scuole 217.834.000 88.5%61.5%11.5% Spese per funzioni amministrative connesse al subentro agli Enti Locali 631.154.00098%74%80%21% Formazione e aggiornamento del personale 440.000 10%20%90% Spese per la realizzazione dell’autonomia scolastica 78.170.000 42%79%58% Compensi e indennità per il miglioramento dell’offerta formativa 1.300.861.00086%74%94%26% Spese per la sperimentazione didattica alunni diversamente abili 21.408.00094%46%75%54% (*) Si riporta l’aggregato per consentire un apprezzamento della significatività in valore assoluto dei residui. (**) Per alcune voci non vi è ammissione di residui presso USR.

13 L’efficienza del finanziatore e le ricadute sull’autonomia scolastica  Il ciclo dei residui sottrae più di un quarto delle risorse nel corso dell’esercizio (perdite di rete).  La lentezza dei trasferimenti (tre livelli di decretazione) alimenta gli avanzi di amministrazione delle scuole.  I vincoli di destinazione inibiscono la gestione budgetaria e alimentano gli avanzi di amministrazione.  L’inesistenza di repertori standard di costo, stratificati per tipologie e per prestazioni, vincola “oggettivamente” ogni valutazione di efficacia, efficienza, economicità, ed ogni esercizio effettivo di controllo di gestione.  L’annualità (solare) del conto finanziario, il suo sfasamento con il “ciclo della produzione del valore” opacizzano la significatività della rendicontazione della scuola, e la possibilità effettiva della rendicontazione economica.  Tra “ciclo dei residui” della rete di finanziamento (30% circa) e “avanzi di amministrazione” delle scuole (mediamente circa 40%), le risorse effettivamente spese nell’esercizio finanziario rappresentano circa la metà di quelle effettivamente destinate al sistema. (Circolo “vizioso” tra risorse carenti e risorse non spese).

14 Prospettive di cambiamento  Accorciamento della filiera del finanziamento (MPI Scuole)  Limitazione dei vincoli di destinazione (solo il vincolo del personale)  Revisione del criterio della annualità finanziaria-solare (proposta Corte dei Conti) Definizioni normative Esercizio dell’autonomia Autofinanziamento : privati, Enti Locali, Unione Europea, terzo settore

15 Prospettive di cambiamento e problemi di cambiamento Problemi “tecnici”  Repertori di costo e prestazione Finanziamento al costo e finanziamento a prestazione Definizione dei “LEP”  Modelli di interazione e responsabilità tra finanziatore e “produttore” Modelli di “quasi mercato” Ripartizione della responsabilità  Gestione budgetaria e rendicontazione Regolamento contabile Superamento dell’approccio esclusivamente finanziario Rendicontazione sociale  Sistema informativo: interportabilità e architetture Problemi di innovazione di sistema  Transizione del “paradigma amministrativo” tradizionale

16 Auto finanziamento della scuola e consistenza del terzo settore

17 Valutazione dell’efficacia del servizio reso e sistema informativo esterno  L’efficacia del servizio si misura dal rapporto tra mezzi impiegati, obiettivi perseguiti e grado di soddisfazione dei bisogni. (obiettivi, risultati, effetti)  Necessita di riconnettere sistematicamente le informazioni provenienti dal sistema informativo interno, con la rilevazione sistematica del contesto esterno  La condizione essenziale è quella dell’appianamento delle asimmetrie informative tra il “produttore” e il “consumatore” (democrazia e regolazione del “mercato”)  La valutazione dell’efficacia prelude ad una forma di “rendicontazione sociale”, che comprende anche quella di natura economica ma si estende al “capitale sociale” prodotto per la comunità locale di riferimento.  La rendicontazione sociale ha una pluralità di interlocutori: dai più vicini “portatori di interesse” verso l’attività della scuola, alla platea ampia dei cittadini del territorio e delle loro forme di organizzazione istituzionale e autonoma  La rendicontazione sociale riunifica e integra tutte le forme di comunicazione, istituzionale e non, previste normativamente e non, che connettono l’ambiente di “produzione” del servizio e le condizioni di erogazione e fruizione esterna

18 Di cosa rendere conto: una “catena di senso” La logica di rendicontazione sociale Visione politica Obiettivi e strategie Risorse allocate Interventi realizzati Risultati ottenuti Effetti prodotti

19 Un prospetto di Bilancio Sociale

20 I Livelli Essenziali di Prestazione I LEP costituiscono “le prestazioni corrispondenti a diritti di cittadinanza definiti costituzionalmente”, dunque “esigibili” La definizione dei LEP è compito esclusivo dello Stato, che costituisce il vincolo di eguaglianza dei cittadini rispetto all’attività operativa dei diversi titolari della produzione del servizio Componenti costitutive dei LEP sono: –La definizione (la nomenclatura della prestazioni riferite al diritto di cittadinanza) –L’insieme tecnico operativo delle prestazioni (protocolli tecnici, risorse umane, organizzazione, risorse finanziarie) I LEP costituiscono –La garanzia del diritto di cittadinanza –Un sistema tecnico operativo di costi standard e di protocolli standard –Il riferimento per le politiche di finanziamento –Il riferimento per le politiche di riequilibrio territoriale (Federalismo solidaristico)

21 LEP e risorse: una simulazione

22 LEP e Federalismo solidale Il sistema di costi standard collegati ai LEP costituisce il criterio fondamentale per il finanziatore pubblico, ed il criterio di ottimizzazione delle risorse per la gestione del “produttore” Il sistema di costi standard collegati ai LEP costituisce la base di confrontabilità e dunque di valutazione tra i diversi operatori Il sistema dei LEP e dei loro costi costituisce la base per la confrontabilità dei sistemi di welfare locale Su questa base si può dare razionalità e trasparenza all’intervento di riequilibrio, su tre direttrici –Fiscalità generale –Fondo Nazionale di riequilibrio –Federalismo fiscale

23 Una ipotesi di matrice dei LEP per la scuola matrice completa.doc