Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011.

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1 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011

2 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 1 Le inefficienze che caratterizzano le “burocrazie” sono da attribuire alla difficoltà di stabilire incentivi la cui efficacia sia analoga a quella degli incentivi utilizzati nelle imprese e nelle organizzazioni private. Occorre spiegare: -le ragioni per cui gli incentivi nelle amministrazioni sono “a basso potenziale”; - le ragioni per cui i meccanismi di delega si fondano su regole e norme anziché su relazioni contrattuali: * DOMANDA DI SERVIZI * ALLO STATO Fornitore privato (NO perché è una classica ipotesi di “fallimento del mercato) Agenzie governative * * In quantità e qualità diverse da quelle fornite se il meccanismo di allocazione è concorrenziale

3 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 2 L’intervento pubblico serve a ristabilire la corrispondenza fra la domanda della comunità e l’allocazione finale delle risorse. Se il politico sceglie di produrre “direttamente” il servizio servendosi delle agenzie governative fronteggia lo stesso problema di incentivazione dei burocrati che si trova ad affrontare il manager di una impresa privata.

4 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 3 Il rapporto politico-burocrate: I presupposti comuni dei modelli Il sistema di preferenze dei burocrati è diverso, e spesso in conflitto, con quello del politico (legislatore); Obiettivo del politico è la rielezione (prospettiva di medio/lungo termine); Obiettivo del burocrate è costituito da un insieme di valutazioni politiche, prospettive di carriera, status e avversione allo sforzo; La relazione tra i due soggetti è caratterizzata da asimmetrie informative (analiticamente analizzate da Miller e Moe)

5 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 4 Il rapporto politico-burocrate: Il modello Downs-Niskanen-Williamson (1971) Il rapporto è “dominato” dal burocrate grazie alla sua relativa indipendenza dal politico, come dimostra la sua funzione di utilità: - il burocrate è un produttore monopolistico; - lo Stato non paga i prodotti forniti dall’amministrazione a prezzi unitari, ma li acquista “in blocco” attraverso lo stanziamento di quote del gettito fiscale; monopolizzanon rivela - il burocrate monopolizza e non rivela l’informazione relativa ai costi effettivi necessari per garantire l’output richiesto dallo Stato la dimensione del settore pubblico si espande al di sopra del livello pareto-ottimale degli elettori- contribuenti

6 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 5 Il rapporto politico-burocrate: Il modello di Downs elettore mediano Anthony Downs ritiene che in un modello classico di competizione elettorale le procedure elettorali fondate sulle maggioranze relative costringano il partito di governo a selezionare (e quindi produrre) la combinazione costi-benefici preferita dall’elettore mediano di una collettività. In termini di efficienza allocativa il modello downsiano consente di prevedere un equilibrio ottimo. partito concorrente La previsione di una performance ottima di Downs deriva dall’analisi del comportamento dei politici in presenza della minaccia di essere privati delle loro funzioni dal partito concorrente. La presenza di un concorrente pronto a cogliere qualsiasi vantaggio induce il partito di governo a dedicare una costante attenzione alle preferenze dell’elettorato.

7 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 6 Il rapporto politico-burocrate: Il modello di Niskanen Niskanen esamina le modalità con cui la burocrazia influenza la connessione tra le preferenze del cittadino e la performance dell’amministrazione concentrando l’attenzione sul processo di contrattazione tra il gruppo dei politici (che Niskanen definisce ‘sponsor’) e i funzionari dell’amministrazione che hanno la responsabilità della direzione delle agenzie che forniscono i beni e i servizi desiderati. Niskanen assume che il dirigente cerca di ottenere lo stanziamento più elevato per assicurarsi il maggiore guadagno privato e per produrre la maggiore quantità possibile di beni e servizi per la collettività. I politici di Niskanen, come quelli di Downs, conoscono le preferenze dei cittadini che li hanno eletti. Lo stesso vale per i funzionari amministrativi. E. Ostrom, An Agenda for the Study of Institutions, «Public Choice», 1986, volume 48, pp. 3-25

8 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 7 Il rapporto politico-burocrate: Il modello di Niskanen I politici non conoscono i costi di produzione dei beni e dei servizi da parte dell’agenzia. L’equilibrio previsto da Niskanen non è sensibile alle preferenze dei cittadini in quanto vengono prodotti livelli di output superiori a quelli ottimi. Il risultato previsto è tecnicamente efficiente, ma non rispondente alle preferenze dei cittadini.

9 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 8 Il rapporto politico-burocrate: Il modello di Niskanen Max B=aQ-bQ 2 aQ-bQ 2 ≥cQ+dQ 2 sub vincolo di costo Budget o profitto Costo totale Il burocrate massimizza I livelli di output sono maggiori di quelli considerati ottimali dal punto di vista sociale

10 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 9 Il rapporto politico-burocrate: Il modello di Niskanen B=aQ-bQ 2 (a, b >0) Q Q Il legislatore valuta Q (output) esprimendo la sua domanda di servizi mediante il budget che corrisponde alla sua valutazione e, quindi, alla sua disponibilità a pagare per ottenere Q. Dal lato dell’offerta l’output è prodotto in regime di monopolio da una amministrazione gestita da un burocrate che massimizza il budget. Il costo di produzione di ciascun livello di output C = cQ + dQ 2 (c, d >0) non è noto soltanto al burocrate (che non lo rivela), non al legislatore

11 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 10 Il rapporto politico-burocrate: domanda Se i vincoli riguardano la domanda generalmente il budget eccede i costi effettivi dell’offerta e, poiché il legislatore non è al corrente di questa informazione, il burocrate può usare la sua discrezionalità nell’allocazione delle risorse “inerti” in modo antieconomico (es. assunzione di personale non necessario). costoQ Se i vincoli riguardano il costo l’intero budget sarà destinato alla produzione di Q al costo minimo. In questo senso l’amministrazione opera in modo efficiente. Tuttavia Niskanen introduce due ulteriori assunti: sociale Q - la curva della valutazione del legislatore riflette accuratamente la valutazione sociale di Q; Q; - la curva di costo dell’amministrazione corrisponde ai costi sociali minimi relativi all’offerta di Q; Il modello di Niskanen

12 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 11 Il rapporto politico-burocrate: Il modello di Niskanen Le soluzioni proposte comportano budget e output superiori a quelli ottimali dal punto di vista sociale privatizzazioni concorrenza Per Niskanen occorre abbandonare la struttura del monopolio dal lato dell’offerta dei servizi e procedere alle privatizzazioni (offerta di beni e servizi pubblici mediante contratti con imprese private) o comunque ad una offerta in regime di concorrenza (pluralità di offerte)

13 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 12 Il rapporto politico-burocrate: Il modello di Romer e Rosenthal (1978) Romer e Rosenthal (1978) sostengono un assunto più realistico, ossia che se i politici (o il pubblico in generale con un referendum) non concordano sulla richiesta iniziale lo stanziamento potrebbe essere uguale a quello dell’anno precedente. Modificando questo assunto nel modello di Romer e Rosenthal la combinazione in equilibrio di budget-output non rappresenta un punto di ottimo a causa di un surplus di offerta. Tuttavia l’esito predetto da questi autori è inferiore a quello previsto da Niskanen. E. Ostrom, An Agenda for the Study of Institutions, «Public Choice», 1986, volume 48, pp. 3-25

14 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 13 Il rapporto politico-burocrate: Il modello di McGuire, Corner e Spancake (1979) McGuire, Corner e Spancake (1979) introducono una significativa variazione negli assunti: una seconda agenzia in concorrenza con il funzionario amministrativo in posizione di monopolio nell’arena di contrattazione. Qualsiasi offerta formulata da una agenzia può quindi essere rilanciata dalla seconda. Nel tempo le offerte raggiungeranno lo stesso livello ottimo, come sosteneva Downs. Se una agenzia richiede una assegnazione troppo elevata, l’altra sarà motivata ad offrire una combinazione migliore di budget-output. All’aumentare del loro numero si intensifica anche la pressione su tutte le agenzie affinché offrano una combinazione ottima di budget-output. E. Ostrom, An Agenda for the Study of Institutions, «Public Choice», 1986, volume 48, pp. 3-25

15 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 14 Il rapporto politico-burocrate: Il default I modelli elaborati da Niskanen e da Romer e Rosenthal attribuiscono al funzionario amministrativo il potere di formulare una offerta del tipo ‘prendere o lasciare’. Entrambi i modelli assumono una regola autoritativa che attribuisce al dirigente il pieno controllo dell’agenda e l’unanimità come regola di aggregazione delle preferenze del funzionario e degli sponsors. I modelli differiscono però sotto il profilo del default specificato nella regola di aggregazione delle preferenze. Con il termine default, nell’accezione mutuata dal linguaggio cibernetico, viene indicata la situazione che opera in mancanza del raggiungimento dell’accordo sulla base della regola decisionale, e che quindi può essere modificata soltanto a seguito dell’operatività dei contenuti della decisione. E. Ostrom, An Agenda for the Study of Institutions, «Public Choice», 1986, volume 48, pp. 3-25

16 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 15 Il rapporto politico-burocrate: Il default Niskanen assumeva che questa regola avrebbe consentito di cancellare l’assegnazione di fondi: in mancanza di accordo nessun finanziamento! La regola di aggregazione delle preferenze è la seguente: dove B t+1 = combinazione budget-output per il periodo successivo B bc = combinazione budget-output proposta dal funzionario B s = combinazione budget-output accettata dallo sponsor La regola richiede l’unanimità tra i decisori, in mancanza della quale stabilisce che per il periodo successivo non si eroghino risorse: l’esito in assenza di accordo corrisponde alla condizione di default. E. Ostrom, An Agenda for the Study of Institutions, «Public Choice», 1986, volume 48, pp. 3-25

17 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 16 Il rapporto politico-burocrate: Il default Romer e Rosenthal assumono che la regola potrebbe confermare lo stanziamento dell’anno precedente. In mancanza di accordo persiste lo status quo! La regola di aggregazione delle preferenze è la seguente: dove B t = livello attuale della combinazione di budget-output E. Ostrom, An Agenda for the Study of Institutions, «Public Choice», 1986, volume 48, pp. 3-25

18 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 17 Il rapporto politico-burocrate: Miller & Moe (1983) articolazioni delle istituzioni legislative procedure deliberative Gli studiosi mantengono l’impianto originario di massimizzazione del budget che caratterizza il modello di Niskanen accentuando non solo il ruolo del legislatore, ma soprattutto le articolazioni delle istituzioni legislative (es. commissioni) e le procedure deliberative per evidenziare le interazioni con gli apparati amministrativi articolando quattro assunti fondamentali: monopolio bilaterale 1. La relazione tra gli attori è strutturata come un monopolio bilaterale: l’amministrazione è un monopolista dal lato dell’offerta, la commissione un monopolista dal lato della domanda e ciascuna cerca di massimizzare la propria utilità nella formazione delle decisioni budget-outcome;

19 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 18 Il rapporto politico-burocrate: Miller & Moe (1983) gerarchica 2. La relazione è gerarchica: le decisioni budget-output sono adottate dalla commissione e soggette all’approvazione dell’assemblea. Il ruolo dell’amministrazione è di fornire l’informazione relativa al costo – non necessariamente accurata – sulla base della quale la commissione elabora le proprie richieste

20 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 19 Il rapporto politico-burocrate: Miller & Moe (1983) 3. Sono possibili due modalità di controllo da parte del legislatore: a)Domanda rivelata Q Il legislatore rivela la funzione di domanda di Q e sollecita l’informazione relativa al costo da parte dell’amministrazione per poi elaborare le sue decisioni definitive; b) Domanda nascosta la commissione non rivela nulla, richiede che l’amministrazione “muova per prima” formulando la sua offerta, quindi adotta la decisione definitiva

21 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 20 Il rapporto politico-burocrate: Miller & Moe (1983) disponibilità a pagare pQ p 4. La commissione, sapendo che la sola informazione relativa ai costi proviene dall’amministrazione, non cerca di giungere ad una stima della funzione di costo di quest’ultima. Invece dichiara una disponibilità a pagare p per ciascuna unità di Q. Il suo problema di stima dei costi, quindi, si riduce al compito di attribuire un valore a p.

22 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 21 Il rapporto politico-burocrate: Miller & Moe (1983) Esiste veramente un “problema burocratico”, come sostiene Niskanen? Per Miller&Moe non si può generalizzare: la risposta dipende dai modelli di organizzazione delle istituzioni legislative che profilano la dimensione del government, il rendimento della burocrazia e l’impatto delle riforme. Le modalità di controllo e il livello di “rappresentatività” variano a seconda delle commissioni e dei tipi di politiche e quindi, in modo corrispondente, si differenzia il “problema burocratico”.

23 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 22 Il rapporto politico-burocrate: La tradizione del Congresso dominante di Weingast e McCubbins (1987) Le agenzie sono controllate dalle istituzioni legislative, nel senso che non tentano di deviare dalle preferenze del legislatore. politics Per comprendere il policy making occorre concentrarsi sulla politics dell’attività legislativa. A questa teoria si contrappone la Capture theory Le agenzie sono controllate dalle stesse industrie che dovrebbero regolare, che forniscono loro le informazioni necessarie per assumere decisioni.

24 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 23 I modelli di Ferejohn e Shipan e Gely e Spiller (1990) controllo giurisdizionale delle decisioni amministrative. Incorporano nella tradizione del Congresso dominante il controllo giurisdizionale delle decisioni amministrative. Tuttavia: -per Ferejohn e Shipan il controllo giurisdizionale sostituisce la decisione dell’agenzia con lo status quo ante; il controllo (soprattutto giurisdizionale) del policy making delle agenzie circoscrive il loro potere rendendole più rispondenti alle preferenze della legislatura attuale (non di quella che ha elaborato la legge) - per Gely e Spiller le corti agiscono come una sorta di “super agenzie” in grado di sostituire la decisione dell’agenzia con la policy preferita dalle corti stesse (soggette alla possibilità di un nuovo intervento del legislatore), in tal modo riducendo sensibilmente la discrezionalità delle agenzie.

25 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 24 Incentivi vs. regole nell’azione amministrativa organizzazioni gerarchiche Il rapporto politico-burocrate fin qui esaminato è una semplificazione delle relazioni che si sviluppano all’interno di organizzazioni gerarchiche, es.: elettore-politico-ministro-burocrate-produttore del servizio-utente bilaterali L’analisi bilaterale consente di esaminare le relazioni gerarchiche complesse solo a condizione di spezzare la catena e di considerare nessi bilaterali: elettore-politico, politico-ministro, ministro-burocrate, ecc. grand contract design delle gerarchie unico contratto Un altro metodo è la semplificazione che in letteratura viene definita grand contract design delle gerarchie, ossia la definizione delle relazioni di controllo fra le diverse parti che compongono una organizzazione attraverso un unico contratto.

26 Le burocrazie Corso di Analisi delle politiche pubbliche e della protezione sociale a.a. 2010-2011 25 Incentivi vs. regole nell’azione amministrativa nexus of contracts side contracts In realtà il contratto che governa una organizzazione complessa deve necessariamente essere multilaterale – nexus of contracts – anche perché gli agenti economici che costituiscono le organizzazioni sviluppano rapporti di tipo collusivo – side contracts – ossia rapporti che si sviluppano nell’ambito dell’assolvimento dei compiti assegnati. Per il principale la collusione è problematica quando, nella catena della delega, l’agente, invece di eseguire correttamente il contratto, è posto nella condizione di stipulare side contracts con terze parti i cui obiettivi sono in conflitto con quelli del principale.