La funzione normativa Camera dei deputati (Italia)

Presentazione sul tema: "La funzione normativa Camera dei deputati (Italia)"— Transcript della presentazione:

1 La funzione normativa Camera dei deputati (Italia)

2 La legge Esaminare e approvare leggi: funzione fondamentale del Parlamento. La legge come elemento costitutivo dell’ordinamento giuridico. Le fonti giuridiche ordinate secondo un principio gerarchico: Costituzione – leggi (statali) – fonti secondarie – attività amministrativa Crisi di questo modello (si parla anche di “crisi della legge”) Rischio di crisi del Parlamento, se non sa dare risposte adeguate alla crescente complessità dell’attività legislativa

3 Il procedimento legislativo ordinario: l’esame in Commissione La Commissione competente per materia esamina il progetto di legge in sede referente Altre Commissioni, la cui sfera di competenza è interessata da alcune disposizioni di un progetto di legge, esprimono parere sulle parti di propria competenza alla Commissione in sede referente Se non è possibile individuare un’unica Commissione competente in via principale, il progetto di legge è assegnato a due (o più) Commissioni riunite La Commissione referente definisce il testo da trasmettere all’Assemblea. Può costituire un comitato ristretto per definire, in via informale, il testo-base su cui la Commissione opera. Al termine dei lavori in sede referente, la Commissione nomina un relatore, al quale conferisce il mandato a riferire all’Assemblea sul testo predisposto

4 Il procedimento legislativo ordinario: l’esame in Assemblea L’Assemblea esamina il testo trasmesso dalla Commissione Discussione generale Presentazione di emendamenti e subemendamenti su ciascuno dei quali il rappresentante del Governo e il relatore esprimono il proprio parere. Il parere del relatore si basa sulla posizione del Comitato dei nove, che rappresenta la Commissione referente. Votazione, per ciascun articolo, degli emendamenti e subemendamenti ad esso riferiti e dell’articolo stesso Dichiarazioni di voto e votazione finale del progetto di legge

5 Le procedure di approvazione in Commissione La sede legislativa (o deliberante): la Commissione approva direttamente il progetto di legge in sostituzione dell’Assemblea La sede redigente: la Commissione definisce il testo; l’Assemblea effettua la votazione degli articoli, senza emendamenti, e la votazione finale del progetto di legge Procedure che richiedono un ampio consenso. Non possono essere utilizzate se è contrario un decimo dei membri della Camera, un quinto dei membri della Commissione o il Governo. Dopo l’affermazione di un sistema politico bipolare, il ricorso a queste procedure si è notevolmente ridotto.

6 L’ordine di priorità nell’attività normativa Enorme numero di progetti di legge presentati al Parlamento. Solo una parte assai limitata può essere esaminata La Conferenza dei Presidenti di gruppo, alla quale partecipa un rappresentante del Governo, stabilisce il programma e il calendario dei lavori dell’Assemblea Il Governo e ciascun gruppo comunicano le proprie priorità La programmazione dei lavori è stabilita con ampia maggioranza (con il consenso di gruppi che rappresentino almeno tre quarti dei componenti) o è decisa dal Presidente della Camera come organo di garanzia sia dell’attuazione delle priorità del Governo e della maggioranza sia della riserva di una quota del tempo disponibile alle proposte dell’opposizione. In Commissione la programmazione dei lavori è stabilita dall’Ufficio di presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi sulla base dei medesimi criteri La programmazione dell’attività della Commissione si adegua alla programmazione dell’attività dell’Assemblea

7 La crisi della legge Cause esterne: 1)molteplicità dei livelli istituzionali che svolgono funzioni normative 2)legislazione dell’esecutivo e regolamentazione di autorità indipendenti Cause interne: 1)il vincolo finanziario 2)la concorrenza degli ordinamenti: efficacia, chiarezza e riduzione degli oneri a carico dei destinatari (cittadini e imprese) 3)l’ipertrofia legislativa

8 Molteplicità dei livelli istituzionali Molteplicità dei livelli istituzionali che hanno poteri normativi: 1)legislazione comunitaria 2)legislazione statale 3)legislazione regionale Nell’ordinare i rapporti tra le fonti giuridiche assume una posizione prevalente il principio di competenza.

9 L’attività legislativa dell’esecutivo e la regolamentazione di autorità indipendenti La legislazione dell’esecutivo: 1)decreti-legge: requisiti di necessità e urgenza 2)decreti legislativi: legge-delega che stabilisce l’oggetto della normativa delegata, i principi e criteri direttivi ai quali deve conformarsi, il termine entro cui la delega deve essere esercitata. Ricorso ai decreti legislativi:  recepimento di direttive comunitarie;  riordino di interi settori;  definizione di discipline caratterizzate da complessità tecnica Gli atti di regolamentazione di autorità indipendenti, che hanno natura tecnica e non politica (es. nel settore creditizio e finanziario, la regolamentazione dettata dalla Banca centrale e dall’Autorità di vigilanza sui mercati finanziari)

10 Il vincolo finanziario Le leggi che determinano oneri per la finanza pubblica (minori entrate o maggiori spese) devono individuare le risorse necessarie a garantire la copertura finanziaria (maggiori entrate o minori spese) Previsione costituzionale (Art. 81, quarto comma, Cost.): “Ogni altra legge (diversa dalla legge di bilancio) che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte” (verifica ex-ante) Vincolo comunitario: Il Trattato di Maastricht ha previsto regole quantitative per la politica di bilancio di ciascun Stato membro (limiti al deficit e al debito pubblico in rapporto al PIL) e una procedura per verificare il rispetto effettivo di tali regole (verifica ex-post)

11 La concorrenza tra ordinamenti Globalizzazione dei rapporti economici. La funzione normativa deve rispondere a criteri di efficacia (rispondenza dei mezzi rispetto agli obiettivi perseguiti) e di economicità (riduzione dei costi di adempimento a carico dei destinatari). Altrimenti induce a E’ richiesta, in ciascun atto di legislazione:  chiara definizione degli obiettivi perseguiti;  individuazione dei mezzi idonei a raggiungerli;  valutazione della disciplina sulla base degli oneri per i destinatari;  chiarezza della formulazione: l’oscurità è fonte di incertezza del diritto, di contenzioso e di maggiori costi

12 L’eccesso di legislazione La concorrenza tra ordinamenti considerata in rapporto non al singolo atto legislativo, ma al complesso della legislazione. I rischi dell’eccesso di legislazione. Effetti:  Incertezza e instabilità del diritto  Costi di adempimento per i destinatari (cittadini, pubblica amministrazione, imprese) Interventi:  La delegificazione  Le procedure di riordino normativo (testi unici, codici, eliminazione della legislazione non più applicata o utile)

13 La complessità della legislazione Sotto il profilo dei contenuti: Complessità dei fenomeni giuridici, economici e sociali e interrelazioni tra settori diversi. Difficoltà di definire una normativa di settore che non abbia impatto su altri settori Sotto il profilo della capacità decisionale: Difficoltà di elaborare e adottare una normativa organica su un determinato settore La concentrazione dell’attività legislativa nella produzione di provvedimenti “omnibus”: una legislazione disorganica e disordinata

14 I parametri e i vincoli della funzione legislativa La funzione normativa: in passato: attività libera oggi: funzione soggetta a parametri e vincoli sempre più numerosi e stringenti La funzione normativa deve essere esercitata nel rispetto: 1)del principio di gerarchia delle fonti; 2)del principio di competenza; 3)del vincolo finanziario; 4)dei criteri di efficacia e di economicità dell’intervento; 5)dei criteri di semplificazione dell’ordinamento, coordinamento con la legislazione vigente e chiarezza della formulazione

15 La risposta parlamentare alla complessità della legislazione La risposta parlamentare: 1)l’istruttoria legislativa 2)l’ampliamento dell’attività consultiva 3)le leggi di organizzazione della funzione normativa 4)l’intervento nell’attività normativa di altri organi e istituzioni

16 L’istruttoria legislativa (1) La Commissione, nel corso dell’esame in sede referente, “provvede ad acquisire gli elementi di conoscenza necessari per verificare la qualità e l’efficacia delle disposizioni contenute nel testo” (art. 79, Reg. Camera). La Commissione verifica 1)che sia effettivamente necessario l’intervento mediante legge (contrasto all’eccesso di legislazione) 2)che sia conforme alla Costituzione (principio di gerarchia delle fonti) 3)che sia compatibile con la normativa dell’Unione europea e che sia rispettoso delle competenze delle regioni e delle autonomie locali (principio di competenza)

17 L’istruttoria legislativa (2) 4)che siano definiti gli obiettivi dell’intervento normativo, che i mezzi individuati siano congrui e che gli oneri derivanti per i destinatari (cittadini, pubblica amministrazione, imprese) siano proporzionati agli obiettivi e non eccessivi (criteri di efficacia e economicità) 5)che la formulazione sia chiara e la struttura del testo ordinata (criterio di chiarezza) La documentazione predisposta dagli Uffici della Camera a supporto dell’istruttoria legislativa (il dossier del Servizio Studi) L’attività conoscitiva: audizioni formali e informali e indagini conoscitive finalizzate all’istruttoria La richiesta di informazioni e chiarimenti al Governo

18 Lo sviluppo del procedimento legislativo Per permettere la verifica dei parametri e vincoli cui l’attività legislativa è soggetta, il procedimento legislativo si articola e, insieme alla Commissione in sede referente, intervengono numerosi altri organi parlamentari: la Commissione Bilancio – vincolo finanziario la Commissione Affari costituzionali – rispetto della Costituzione e delle competenze delle regioni la Commissione Politiche dell’Unione europea – compatibilità con la normativa comunitaria il Comitato per la legislazione – rispetto dei criteri di chiarezza e proprietà della formulazione, di coordinamento con la legislazione vigente, di semplificazione dell’ordinamento

19 La Commissione Bilancio (1) Sono assegnati alla Commissione Bilancio, per l’espressione del parere, tutti i progetti di legge che comportino entrate o spese. La Commissione Bilancio verifica che il testo non rechi disposizioni: a)che determinino nuovi o maggiori oneri senza quantificarli e individuare la copertura finanziaria; b)che rechi coperture finanziarie di maggiori oneri inadeguate sotto il profilo quantitativo o temporale o per la tipologia di copertura individuata Esprime parere alla Commissione in sede referente. Può richiedere che disposizioni problematiche sotto il profilo finanziario siano soppresse o modificate (condizioni ai sensi dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione).

20 La Commissione bilancio (2) Esprime parere all’Assemblea sul testo predisposto dalla Commissione e sugli emendamenti presentati in Assemblea. Su disposizioni del testo all’esame dell’Assemblea: il parere contrario o il parere favorevole condizionato a modificazioni, se riferito al rispetto dell’art. 81, quarto comma, Cost. viene trasformato in emendamento (soppressivo o modificativo) e viene votato dall’Assemblea Su emendamenti all’esame dell’Assemblea: il parere della Commissione bilancio viene letto dal Presidente prima della votazione dell’emendamento

21 La Commissione bilancio (3) Normalmente il testo viene adeguato al parere della Commissione bilancio sia dalla Commissione in sede referente, sia dall’Assemblea Le valutazioni della Commissione bilancio sono attentamente esaminate dalla Presidenza della Repubblica, ai fini della promulgazione delle leggi approvate dai due rami del Parlamento L’attività della Commissione bilancio si basa: 1) sulla relazione tecnica; 2) sulla documentazione predisposta dal Servizio bilancio e dalla segreteria della Commissione; 3) sugli elementi di informazione che il rappresentante del Governo (Ministro dell’economia) fornisce in seduta in risposta ai chiarimenti richiesti.

22 La Commissione Affari costituzionali Esprime parere alla Commissione in sede referente sugli aspetti di legittimità costituzionale Dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, che ha ampliato la competenza legislativa delle regioni, il parere della Commissione Affari costituzionali ha riguardo in particolare al rispetto della ripartizione delle competenze legislative tra Stato e regioni, come determinata dal nuovo testo della Costituzione. Apposita documentazione del Servizio Studi.

23 La Commissione Politiche dell’Unione europea Esprime parere alla Commissione in sede referente su tutti i progetti di legge per quanto concerne i profili di compatibilità comunitaria. Apposita documentazione predisposta dal Servizio Studi e dall’Ufficio per i rapporti con l’Unione europea

24 Il Comitato per la legislazione (1) Organo istituito con la riforma del Regolamento del 1997 Non opera secondo il principio maggioritario:  composizione paritaria di membri di maggioranza e opposizione  presidenza a turno per 10 mesi di ciascun componente Esprime parere sui seguenti profili: 1)omogeneità del testo 2)chiarezza e proprietà della formulazione 3)contributo alla semplificazione dell’ordinamento 4)coordinamento con la normativa vigente sul medesimo oggetto

25 Il Comitato per la legislazione (2) Il parere del Comitato per la legislazione è espresso:  sempre: sui disegni di legge di conversione dei decreti- legge  sempre: sui progetti di legge che contengono disposizioni di delegazione legislativa e disposizioni di delegificazione (che trasferiscono alla potestà regolamentare del Governo o di altri soggetti materie già disciplinate con legge)  su richiesta di un quinto dei membri della Commissione in sede referente: sugli altri progetti di legge Se la Commissione in sede referente non si adegua al parere del Comitato deve indicarne i motivi nella relazione per l’Assemblea Apposita documentazione del Servizio Studi per il Comitato per la legislazione

26 Potenziamento e limiti dell’attività consultiva Sviluppo dell’attività consultiva come risposta alla complessità della legislazione (parametri e vincoli della funzione normativa, interrelazioni tra settori) Tendenza dell’attività consultiva a sostituirsi all’attività legislativa, la quale si concentra in provvedimenti “omnibus” che investono gran parte dei settori dell’ordinamento. Le Commissioni di settore sono “espropriate” della propria funzione normativa. D’altra parte, i pareri espressi in sede consultiva, ad eccezione dei pareri della Commissione Bilancio, non hanno presidi procedurali che li rendano vincolanti o comunque garantiscano una particolare efficacia nel procedimento legislativo

27 Le leggi di organizzazione della funzione normativa Sviluppo di articolate procedure parlamentari per l’esame di legge di organizzazione della funzione normativa:  il disegno di legge finanziaria  il disegno di legge comunitaria  il disegno di legge di semplificazione amministrativa  i disegni di legge recanti deleghe per il riordino di interi settori (es. la delega per la riforma della pubblica amministrazione o la delega per la riforma della scuola)

28 Parere sugli schemi di atti normativi del Governo Il Governo trasmette al Parlamento gli schemi di atti normativi (decreti legislativi e regolamenti), quando la norma di delega o di autorizzazione ad adottare il regolamento lo prevede. Parere della Commissione competente per materia. Il parere parlamentare conclude la procedura di esame ed è preceduto dagli eventuali pareri di altri organi (in particolare della Conferenza permanente Stato-regioni) Nel caso in cui lo schema di atto abbia particolare rilievo finanziario: parere della Commissione Bilancio Nel caso in cui lo schema dia attuazione a normativa comunitaria (recepimento di direttive): parere della Commissione Politiche dell’Unione europea Nel caso in cui si tratti di decreti legislativi di riordino di interi settori, con conseguenze finanziarie molto rilevanti: se il Governo non si conforma al parere delle Commissioni competenti per materia o delle Commissioni Bilancio, deve richiedere un secondo parere (“doppio parere”)

29 I rilievi sugli schemi di atti normativi L’ulteriore sviluppo parlamentare (riforma del Reg. Camera del 1999) dell’esame degli schemi di atti normativi Gli schemi di atti normativi che implichino entrate o spese sono assegnati alla Commissione bilancio che trasmette alla Commissione competente per materia i propri rilievi sulle conseguenze di carattere finanziario Gli schemi che investano in misura rilevante aspetti di competenza di altre Commissioni sono assegnati anche a queste Commissioni per l’espressione dei rilievi alla Commissione competente per materia. Il parere e, in allegato, i rilievi espressi dalle Commissioni investite sono trasmessi al Governo.

30 La partecipazione all’attività normativa delle istituzioni comunitarie L’esame degli atti preparatori della normativa comunitaria L’attività conoscitiva: audizione di membri del Parlamento europeo e di membri della Commissione europea Il parere della Commissione Politiche dell’Unione europea La Commissione competente per materia adotta un documento finale che ha una doppia finalità:  indirizzo al Governo, in relazione alla posizione che assumerà in sede di Consiglio dei ministri dell’Unione europea  indicazione ai membri italiani del Parlamento europeo delle misure che si ritengono opportune in considerazione del settore nazionale interessato

31 Per tentare qualche conclusione (1) La complessità assunta dalla funzione normativa: parametri, vincoli, criteri ai quali rapportare l’esercizio dell’attività legislativa; interrelazioni tra settori La risposta del Parlamento – sotto il profilo procedurale: 1)disciplina dell’esame in sede referente sulla base dell’istruttoria legislativa 2)articolazione del procedimento legislativo attraverso la partecipazione di numerosi organi parlamentari: l’ampliamento e la differenziazione dell’attività consultiva 3)procedure complesse per l’esame di leggi che organizzano la funzione normativa (legge finanziaria, comunitaria …) 4)procedure che permettano al Parlamento di intervenire sull’attività normativa affidata ad altri organi e istituzioni: l’esame degli schemi di atti normativi del Governo e degli atti preparatori comunitari

32 Per tentare qualche conclusione (2) La risposta del Parlamento – sotto il profilo informativo: 1)ampliamento dell’attività conoscitiva: audizioni formali e informali, che sono anche l’occasione di confronto con gli altri soggetti coinvolti nell’attività normativa, come portatori di interessi o come soggetti istituzionali competenti a prendere decisioni sulla materia 2)sviluppo di strutture dedicate a fornire agli organi parlamentari una documentazione imparziale sui contenuti dei progetti di legge o degli schemi di atti normativi del Governo 3)anche sulla base della documentazione predisposta dalle proprie strutture, potenziamento della capacità di interlocuzione con il Governo (richiesta di informazioni e chiarimenti)