I CONTROLLI. DALLA TRADIZIONE NAPOLEONICA ALLA COSTITUZIONE DEL 48 Nella storia amministrativa italiana i controlli avevano una notevole importanza nellordinamento.

Presentazione sul tema: "I CONTROLLI. DALLA TRADIZIONE NAPOLEONICA ALLA COSTITUZIONE DEL 48 Nella storia amministrativa italiana i controlli avevano una notevole importanza nellordinamento."— Transcript della presentazione:

1 I CONTROLLI

2 DALLA TRADIZIONE NAPOLEONICA ALLA COSTITUZIONE DEL 48 Nella storia amministrativa italiana i controlli avevano una notevole importanza nellordinamento degli enti locali, i quali si incentravano tipicamente sul prefetto, che rappresentava il perno di un penetrante sistema di verifica e di censura sulla legittimità e sulla opportunità degli atti, sui comportamenti omissivi e sugli organi. In tale contesto, la Costituzione del 1948 introdusse rilevanti novità, allinterno dellarticolo 130 (che fu il frutto di complesse mediazioni). Innanzitutto il controllo passò da un organo dello stato ad un organo della regione. Inoltre il controllo di merito che, fu privato di ogni potere di annullamento, veniva confermato come momento collaborativo. Rimaneva tuttavia il controllo sui singoli atti.

3 LE RIFORME DEGLI ANNI 90 Le cose cambiano notevolmente a partire dagli anni 90, con la legge 142 del 90 viene ridimensionato lambito del controllo, viene soppresso il controllo di merito, mentre il controllo di legittimità viene limitato ai soli atti del consiglio e su determinati atti della giunta viene introdotto un controllo eventuale, su iniziativa di un certo numero di consiglieri. Rimaneva il controllo da parte dei comitati, la cui funzione veniva percepita dagli amministratori locali inutilmente intrusiva. Con lapprovazione della legge 81 del 1993 i conflitti tra sindaci eletti direttamente e comitati di controllo divennero frequenti. I sindaci sostenevano che in corrispondenza della forte legittimazione ottenuta, corrispondesse un effettivo grado di autonomia e responsabilità. Inoltre continuavano le contestazione sul controllo preventivo di legittimità sui singoli atti, che veniva definito antiquato.

4 Per quanto riguarda i controlli interni si è riscontrato un incremento di forme e modalità: affiancando ai revisori dei conti, alle verifiche della giunta, ai controlli economici introdotti dalla legge 142 del 90 i servizi di controllo interno o i nuclei di valutazione, istituiti con il decreto legislativo 29 del 1993, con il compito di verificare la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, limparzialità ed il buon andamento dellazione amministrativa (decreto legislativo 77 del 1995). Successivamente viene approvata la legge 127 del 1997 con la quale si individuano 4 tipi di controllo: - un controllo preventivo necessario; - un controllo eventuale su iniziativa della giunta; - un controllo eventuale su iniziativa di consiglieri; - un controllo sostitutivo in caso di inerzia.

5 Il controllo preventivo necessario riguardava solo alcune fondamentali categorie di atti: - gli statuti; - i regolamenti di competenza del consiglio; - i bilanci annuali e pluriennali e le relative variazioni; - il rendiconto di gestione. Tali atti dovevano essere trasmessi al comitato, pena la decadenza, entro un termine breve; tali atti diventavano esecutivi se nei 30 giorni successivi il comitato non avesse adottato un provvedimento di annullamento che doveva essere motivato. Il controllo eventuale su iniziativa della giunta si riferisce alle deliberazioni dellente.

6 Il controllo eventuale su iniziativa di consiglieri si riferisce ad atti sia del consiglio che della giunta. Per attivarlo occorre una richiesta, scritta e motivata, da parte di 1/4 o di 1/5 dei consiglieri. Il controllo può riguardare delibere relative ad: - appalti e affidamento dei servizi o forniture superiori alla soglia di rilievo comunitario; - assunzioni del personale, dotazioni organiche e relative variazioni. Lorgano competente ad esercitare tale controllo è individuato nel difensore civico comunale o provinciale. In assenza del difensore civico (scelta lasciata allo statuto) spettava al comitato regionale esercitare tale controllo. La misura prevista non è lannullamento, ma linvito ad eliminare i vizi riscontrati. Tuttavia, nel caso in cui lorgano competente non procede alla modifica richiesta, latto diviene efficace se viene confermato con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti del consiglio.

7 Il controllo eventuale su iniziativa del prefetto, il quale ha la facoltà di sottoporre al controllo preventivo di legittimità le delibere relative ad acquisti, alienazioni, appalti e, in generale, a tutti i contratti. Infine vi sono i controlli sostitutivi, che sono stati introdotti per superare fenomeni di omissione o di ritardo, da parte di comuni o province, nellemanazione di atti obbligatori per legge. Il procedimento si avvia con un invito a provvedere entro un congruo termine, decorso il quale si ricorre a un commissario ad acta (chiamato ad adottare i provvedimenti, in sostituzione dellente inadempiente, entro 60 giorni dal conferimento dellincarico). Il potere di nomina del commissario spetta a partire dalla legge 127 del 1997 al difensore civico regionale, e si fa riferimento al comitato regionale di controllo qualora tale figura non sia presente. Vi sono poi i controlli sugli organi che spettano allo Stato. Tali controlli consistono nella rimozione e sospensione del sindaco e nello scioglimento del consiglio.

8 LA RIFORMA COSTITUZIONALE DEL 2001 In questo contesto è intervenuta la riforma costituzionale del 2001 con due disposizioni: - labrogazione dellarticolo 130 della Costituzione che prevedeva il controllo necessario e preventivo sugli atti degli enti locali, il cui esercizio spettava ad un organo regionale; - lintroduzione di una nuova disciplina di controlli sostitutivi, nei confronti sia delle regioni che degli enti locali, in caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o di normative comunitarie, o di pericolo grave per lincolumità e la sicurezza pubblica. Tuttavia leliminazione dei controlli necessari sugli atti degli enti locali non ha comportato lautomatica estinzione degli organi di controllo che, istituiti con legge regionale, necessitano di unaltra legge regionale per essere soppressi.

9 La riforma del 2001 ha, inoltre, affidato al Governo il potere di sostituirsi a organi delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni: - in caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria; - in caso di pericolo grave per lincolumità e la sicurezza pubblica; - quando lo richiedono la tutela dellunità giuridica o dellunità economica e in particolare in tutela dei diritti civili e sociali a prescindere dai confini territoriali dei governi locali. Tali poteri sostitutivi devono essere esercitati nel rispetto dei principi di sussidarietà e di leale collaborazione.

10 La legge 131 del 2003 disciplina, in attuazione dellarticolo 120 della Costituzione, il procedimento dellintervento sostitutivo, il quale si articola nelle seguenti fasi: - una fase di diffida ad adempiere, in cui il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro competente per materia, assegna allente un termine congruo per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; - una fase di partecipazione, in cui deve essere sentito lorgano interessato; - una fase decisoria, in cui, decorso il termine, il Consiglio dei ministri, su proposta del ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario; tale nomina deve essere effettuata tenendo conto dei principi di sussidarietà e di leale collaborazione.

11 Vi sono tuttavia dei dubbi per quanto riguarda il rapporto tra larticolo 120 della Costituzione e le altre forme di controllo sostitutivo previste dalla legislazione ordinaria, statale e regionale. Il problema è stato risolto dalla Corte Costituzionale con la sentenza 43 del 27 gennaio 2004, dove viene affermato che larticolo 120 prevede un potere sostitutivo di carattere straordinario; dunque questo potere non esaurisce le ipotesi di intervento sostitutivo che possono essere configurate dalla legislazione ordinaria, statale e regionale, secondo le rispettive competenze. In ogni caso, i poteri sostitutivi sono una eccezione, sono infatti ammissibili in presenza di determinate condizioni e limiti, quali: - i poteri sostitutivi devono essere disciplinati dalla legge; - la sostituzione può avvenire solo per il compimento di atti dovuti dallente; - il potere sostitutivo deve essere esercitato da un organo di governo della regione; - la legge deve prevedere le congrue garanzie procedimentali, nel rispetto del principio di leale collaborazione.

12 Vi sono poi i controlli sostitutivi in caso di mancata approvazione del bilancio entro i termini prestabiliti. Prima della riforma costituzionale il t.u. (articolo 141 comma 2) assegnava al comitato regionale di controllo il compito di nominare il commissario ad acta. Dopo la riforma è intervenuto un decreto legge del 2002, il quale stabilisce che gli statuti degli enti locali devono disciplinare le modalità di nomina del commissario per la predisposizione dello schema e per lapprovazione del bilancio e nel caso in cui lo statuto non contenga alcuna disposizione, spetta al prefetto effettuare tale nomina.

13 Aboliti i controlli sui singoli atti restano i controlli della Corte dei conti. Sul ruolo della Corte si è concentrata, dopo la riforma del titolo V della Costituzione, la legge 131 del 2003 (articolo 7, commi 7-9) che ricollega il ruolo della Corte ai fini del coordinamento della finanza pubblica. Alla Corte dei conti e alle sue sezioni regionali si affidano compiti di verifica a due livelli. La Corte deve verificare il rispetto degli equilibri di bilancio da parte dei comuni, province, città metropolitane e regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dallappartenenza dellItalia allUnione europea. A livello regionale, le sezioni di controllo della Corte dei conti devono verificare: - il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza; - la sana gestione degli enti locali; - il funzionamento dei controlli interni.

14 Degli esiti delle verifiche, le sezioni devono riferire esclusivamente ai consigli degli enti controllati. Dunque il controllo delle sezioni si configura come un controllo – cooperazione, poiché deve consentire alle assemblee di possedere adeguati strumenti ed elementi per esercitare la propria funzione di controllo sullazione dellesecutivo. La legge prevede la facoltà di richiedere alle sezioni regionali ulteriori forme di collaborazione. Tuttavia, la legge si limita solo ad indicare gli scopi complessivi di controllo, poiché i contenuti di questa collaborazione sono lasciati alle specifiche esigenze. Ovvero il controllo deve avvenire per garantire la regolare gestione finanziaria ed anche per garantire maggiore efficienza e di efficacia dellazione amministrativa. La richiesta, per quanto riguarda gli enti locali, è effettuata di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito. Dunque la legge non esclude richieste anche da parte di enti singoli o associati, né impedisce che lo stesso Consiglio delle autonomie locali possa formulare richieste che riguardano soltanto una parte (o un livello) dei governi locali.

15 RIEPILOGO Dopo la riforma costituzionale sono stati superati i controlli sui singoli atti. Permangono invece: i controlli interni che sono demandati allo statuto; i controlli sugli organi che sono in capo allo Stato; le forme di vigilanza sui servizi di competenza statale che sono attribuiti al sindaco quale ufficiale di governo; i procedimenti preordinati alla tutela dellordine e della sicurezza pubblica. Sono inoltre ammissibili forme di intervento sostitutivo previste da leggi statali o regionali, secondo le rispettive competenze, al di fuori dei presupposti considerati nellarticolo 120 della Costituzione.