1 Il bilancio e l’efficienza delle produzioni pubbliche a)La formazione del bilancio b)(In)efficienza delle P.A. c) Efficacia.

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1 1 Il bilancio e l’efficienza delle produzioni pubbliche a)La formazione del bilancio b)(In)efficienza delle P.A. c) Efficacia

2 2 Il bilancio è il documento fondamentale per l’attuazione delle scelte collettive e delle decisioni finanziarie. Autorizza i governi a spendere e incassare. Indica la politica che il governo intende svolgere sul piano della stabilizzazione (effetti di G sul PIL), redistribuzione e allocazione.

3 3 Il bilancio è un documento politico e contabile con il quale ogni anno il Parlamento autorizza il governo (locale o nazionale) ad erogare spese ed incassare entrate.[non è detto che tutto venga rinnovato di anno in anno, e molte decisioni vengono dettagliate attraverso successivi provvedimenti, MA il bilancio deve stabilire la corrispondenza tra le entrate e le uscite desiderate.]

4 4 Legislativo vs. Esecutivo Leg.: sono i rappresentanti politici (gli eletti). Ese.: sono funzionari pubblici che dipendono dai primi (e spesso ne vengono nominati) ma hanno interessi ed obiettivi propri. La redazione del bilancio è compito dell’esecutivo (ogni ministero indica il budget necessario)

5 5 La formazione del bilancio: La teoria incrementalista (Wildavski, 1975) Modello comportamentale che tiene conto del costo del processo decisionale. Pensato per U.S.A. (dove il Governo non è espressione del Parlamento. Il rapporto è più dialettico:l’esecutivo è interessato alla spesa mentre il legislativo è preoccupato dalla crescita della pressione fiscale).

6 6 Descrizione del modello 1.Gli uffici hanno a disposizione un tempo limitato per la preparazione delle richieste di finanziamento. 2.Dunque non ripartono da zero ogni anno Anche perché vi sono elementi di rigidità (personale) 3.Le richieste di stanziamento si basano su quanto richiesto negli anni precedenti.

7 7 4.Il legislativo armonizza le varie richieste facendo riferimento a quanto concesso nel documento dell’anno precedente. 5.L’effetto di questo comportamento è che le poste (voci) di bilancio tendono a crescere con aumenti costanti nel tempo.

8 8 Il modello La regola di comportamento dell’esecutivo è di richiedere una percentuale di aumento rispetto a quanto ottenuto l’anno prima: X it =b i Y it-1 Dove X è la richiesta di finanziamento fatta dall’ufficio i per l’anno t, Y è lo stanziamento concesso l’anno precedente a i dal legislativo e bi è una costante >1.

9 9 La regola di comportamento del legislativo invece è di decurtare di una certa percentuale lo stanziamento richiesto tenendo presente la prassi di gonfiare le richieste: Y it =a i X it Dove Yit è lo stanziamento concesso e ai è una costante <1.

10 10 Se combiniamo le due regole decisionali introducendo per sostituzione la prima nella seconda otteniamo: Y it =a i b i Y it-1 Lo stanziamento che viene concesso è dunque una percentuale normalmente in aumento dello stanziamento concesso l’anno precedente.

11 11 Possiamo applicare la teoria incrementalista all’Italia? In Italia è molto diverso il modello di interazione tra organi costituzionali. Il compito di coordinare le pretese dei singoli ministeri spetta al ministro dell’Economia (nominato in seno alla compagine di governo che promana dal parlamento). Il documento così redatto viene approvato dal parlamento che tradizionalmente chiede maggiori stanziamenti.

12 12 Critiche Non vi è dubbio che la teoria incrementalista stima abbastanza bene il comportamento degli attori. Essa è in grado di spiegare abbastanza bene gli elementi di uniformità e regolarità nella crescita dei bilanci pubblici Ma non spiega le svolte, le accelerazioni rispetto al trend che si verificano spesso (recessione, cambiamento di maggioranza,malcontento).

13 13 La formulazione più recente della teoria modifica l’ultima equazione per tenere conto delle variabili socio economiche osservate che suggeriscono al legislativo di modificare in più o in meno la percentuale di accoglimento delle richieste: Y it = (b i + b i Z it +…+b k Z kt )Y it-1 Dove Z sono le variabili socio-economiche osservate al tempo t.

14 14 L’efficienza della P.A. Un’impresa è efficiente quando sceglie la combinazione di fattori produttivi che le permette di minimizzare i costi di produzione. Esistono due tipi di inefficienza: Tecnica e allocativa.

15 15 E’ efficiente dal punto di vista allocativo ogni punto che si trova su di un isocosto E’ efficiente dal punto di vista tecnico ogni punto che si trova su di un isoquanto

16 16 Produrre una data q.tà, diciamo 346 ponendosi sopra l’isocosto e l’isoquanto implica che venga utilizzata una quantità inutilmente elevata di input e dall’altro che il costo di produzione di quella quantità non sia quello minimo. Nella pubblica amministrazioni si verificano “sprechi” di questo tipo, perché?

17 17 La teoria dei diritti di proprietà (A. Alchian) Secondo la teoria dei diritti di proprietà i comportamenti di un’organizzazione non sono determinati dagli obiettivi ad essa assegnati ma dal sistema di remunerazione e di penalizzazione applicato a chi opera all’interno di quella organizzazione. Per esempio, non è sufficiente dire che un’impresa privata deve massimizzare i profitti per far si che gli amministratori agiscano in maniera conforme all’obbiettivo.

18 18 Piuttosto, occorre che il comportamento degli amministratori sia “guidato” da un opportuno schema di incentivi e penalizzazioni (w dipende da profitti). La possibilità di costruire tale schema è legata alla presenza di diritti di proprietà e, in particolare, dalla loro possibilità di trasferimento. Questa possibilità è massima nel settore privato e minima in quello pubblico (in effetti l’unica possibilità è quella di cambiare residenza senza peraltro ottenere alcun corrispettivo).

19 19 Il sistema di incentivi è legato all’alienabilità dei diritti di proprietà sulle quote delle organizzazioni e sulla responsabilità che ne deriva. Questo perché i diritti di proprietà stabiliscono gli usi legittimi del bene e che cosa un individuo può attendersi dagli altri nei suoi rapporti economici. Inoltre, il sistema dei prezzi registra i cambiamenti nel valore reale o percepito dei beni

20 20 Effetti dell’inalienabilità della proprietà pubblica Concentrazione della proprietà: non è possibile nel settore pubblico. Ciascuno di noi è titolare di una frazione minima di tutti i servizi pubblici e dipende dall’azione di tutti. Lo schema di incentivi e penalizzazioni è blando. Specializzazione: visto che non è possibile la concentrazione delle proprietà non esiste la possibilità di specializzarsi nella gestione del proprio patrimonio. I cittadini esperti di trasporti non posso far valere la loro competenza

21 21 In assenza di trasferibilità non esiste un mercato: manca un meccanismo capace di registrare gli effetti delle decisioni degli amministratori ed esprimere una valutazione. Dunque vi è difficoltà nel controllo dell’azione degli amministratori, questo permette la discrezionalità del loro comportamento. Sarebbe a dire che essi possono perseguire obiettivi diversi da quelli assegnati all’organizzazione

22 22 La difficoltà nel controllo apre la via alla discrezionalità degli amministratori. Nelle grandi organizzazioni i dirigenti godono di ampio potere in virtù delle difficoltà che la proprietà incontra nel controllarli. Gli amministratori possono raggiungere obiettivi che sono nella loro funzione di utilità e non in quella dei proprietari.

23 23 Mentre nel settore privato si possono prevedere incentivi quali la compartecipazione ai profitti mentre nel settore pubblico ciò non è possibile. Da questo deriverebbe una maggiore inefficienza del settore pubblico.

24 24 Tuttavia sono state condotte numerose ricerche empiriche. La maggior parte di esse ha messo in evidenza che le imprese private si mostrano più efficienti ma il divario non è molto ampio e in a volte si volge a favore delle organizzazioni pubbliche.

25 25 La differenza si attenua quando si tratta di organizzazioni di grandi dimensioni....la teoria dei diritti di proprietà presta poca attenzione agli aspetti organizzativi….

26 26 L’efficienza X (Leibenstein) Si applica sia ad organizzazioni private sia ad organizzazioni pubbliche. Spiega la difficoltà di raggiungere livelli efficienti di produzione in organizzazioni grandi dimensioni. L. mette in evidenza come la teoria tradizionale dei mercati concorrenziali e imperfettamente concorrenziali trascuri alcuni importanti elementi.

27 27 La teoria dell’efficienza X individua tre elementi che possono essere alla base di divari di costo (efficienza) tra diverse organizzazioni: Contratti di lavoro incompleti; L’imperfetta specificazione della funzione di produzione (cioè del legame che intercorre tra input e output. Non tutti i fattori produttivi sono venduti sul mercato e se lo sono non vengono venduti allo stesso prezzo.

28 28 Contratti di lavoro incompleti: è impossibile specificare tutte le attività da svolgersi al fine di ottenere un certo prodotto. Ma anche se fosse possibile il lavoratore avrebbe comunque la possibilità di scegliere quali attività svolgere; il ritmo al quale svolgere queste attività; la qualità di queste attività. Se gli obiettivi non sono conosciuti è molto difficile specificare una funzione di produzione (si pensi a molte delle attività svolte da enti pubblici Polizia(repressione o prevenzione) Imprese pubbliche (profitti o riassorbimento della disoccupazione)

29 29 Non tutti i fattori sono acquistati sul mercato allo stesso prezzo. Il capitale per esempio è accessibile a costi diversi per l’impresa privata e per quella pubblica. Un costo meno elevato può rappresentare una spinta in meno all’uso efficiente delle risorse. E’ molto difficile riassorbire l’inefficienza X un modo è quello di tentare di introdurre la concorrenza anche nel settore pubblico.

30 30 Efficienza ed Efficacia nelle produzioni pubbliche Alcuni autori si sono chiesti se l’efficienza fosse effettivamente il giusto metro con cui misurare la bontà dell’attività pubblica. In questo senso viene proposto il concetto di efficacia delle produzioni pubbliche. Da questo punto di vista i servizi pubblici vengono divisi in due categorie: i servizi cd. Creativi e quelli cd. Preventivi.

31 31 I servizi creativi sono diretti al soddisfacimento immediato di un bisogno (acqua, elettricità) I servizi preventivi non sono consumati per le loro qualità intrinseche ma perché sono funzionali al consumo di un altro bene (polizia). Per i primi la produzione è diretta (litri d’acqua) ed è sufficiente ad identificare la produzione della prima categoria.

32 32 Per la seconda noi possiamo comunque calcolare un qualche parametro per esempio numero di chilometri percorso dalle volanti. Ma spesso questo parametro non viene giudicato sufficiente ad esprimere il servizio in questione. Se abbandoniamo la produzione diretta dobbiamo fare altrettanto con il concetto di efficienza che fa riferimento alla relazione tra prodotto e quantità impiegata di fattori. Allo stesso modo rinunciamo al concetto di produttività.

33 33 AI servizi preventivi posso applicare la nozione di efficacia. L’efficacia esprime la relazione che esiste fra la produzione diretta di servizi pubblici e il raggiungimento degli obiettivi posti all’azione pubblica. Per esempio, nel caso del servizio di polizia l’efficacia consiste nell’attività diretta delle volanti e la riduzione della criminalità ottenuta.

34 34 L’efficacia è un terreno di analisi difficile e controverso. Esistono difficoltà nel trovare l’obiettivo di una certa produzione pubblica. (per l’istruzione è l’aumento del grado di scolarizzazione, l’aumento effettivo del grado di conoscenze…) Inoltre dobbiamo sempre partire dalla produzione diretta e dunque dall’efficienza. MA anche qui le difficoltà sono notevoli.

35 35 Esistono difficoltà nella misurazione della produzione sia di ordine quantitativo che di ordine qualitativo. Sotto il profilo quantitativo molte produzioni pubbliche sono distribuite senza prezzo. Ne consegue che non si può calcolare il valore della produzione. (Somma dei costi, ma il valore che così si ottiene non ha nessuna utilità nel calcolo della produttività- se raddoppiano i professori non è detto che la produttività dell’università aumenti!)

36 36 Si ripiega così sulla misurazione fisica del prodotto. Sennonché la produzione pubblica avviene normalmente in forma di servizi. Il che pone problemi di misurazione (per la scuola si contano le ore di lezione, i promossi, o gli iscritti?) Sotto il profilo qualitativo invece pone il problema di sommare unità non omogenee. Per esempio le lezioni di economia non sono tutte uguali…..