Master in Ordinamento e funzionamento delle Pubbliche Amministrazioni Servizi pubblici (economici)/Servizi di interesse (economco) generale e la concorrenza.

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1 Master in Ordinamento e funzionamento delle Pubbliche Amministrazioni Servizi pubblici (economici)/Servizi di interesse (economco) generale e la concorrenza 27 maggio 2011 Avv. Linda Ceraso Direzione Affari Legali e Societari - Esso Italiana s.r.l.

2 AGENDA I servizi di interesse economico generale (SIEG) oUna nozione controversa Il modello organizzativo dei SIEG oLiberalizzazione oRegolazione economica oRegolazione sociale I SIEG a Rete oLaccess alla rete oLunbundling oLindipendenza del regolatore Il finanziamento dei SIEG

3 Art. 106 TFUE (ex art. 86 TCE): 1.Gli stati membri non emanano nè mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui si riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme dei trattati, specialmente a quelle contemplate dagli artt. 18 e da 101 a 109 inclusi. 2.Le imprese incaricate della gestione di un servizio di interesse economico generale (...) sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui lapplicazione di tali norme non osti alladempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dellUnione. 3.La Commissione vigila sullapplicazione delle disposizioni del presente articolo rivolgendo, ove occorra, agli Stati membri, opportune direttive o decisioni. Art. 14 TFUE (ex art. 16 TCE) Fatti salvi larticolo 4 del TUE e gli artt. 93, 106 e 107 del TFUE, in considerazione dellimportanza dei servizio di interesse economico generale nellambito dei valori comuni dellUnione, nonchè del ruolo della promozione della coesione sociale e territoriale, lUnione e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nellambito dei campo di applicazione dei trattati, provvedono affinchè tali servizi funzionino in base a principi e condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti. Il parlamento europeo ed il Consiglio, deliberabdo mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, stabilscono tali principi e fissano tali condizioni, fatta salva la competenza degli Stati membri, nel rispetto dei trattati, di fornire, fare eseguire e finanziare tali servizi SIEG - Fonti normative

4 SIEG – Fonti normative Protocollo (n. 26) al TFUE sui Servizi di interesse generale oArt. 1: i valori comuni dellUnione con riguardo al settore dei servizi di interesse economico generale ai sensi dellart. 14 del TFUE comprendono in particolare: - Il ruolo essenziale e lampio potere discrezionale della autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicino possibile alle esigenze degli utenti - La divesità tra i vari servizi di interesse economico generale e le differenze delle esigenze e preferenze degli utenti che possono discendere da situazioni geografiche, sociali e culturali diverse; un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dellaccesso universale e dei diritti dellutente oArt. 2: le disposizioni dei Trattati lasciano impregiudicata la competenza degli Stati membri a fornire, a commissionare e ad organizzare servizi di interesse generale non economico, allUnione europea e al TFUE

5 SIEG – Fonti normative Comunicazione Commissione su I servizi di interesse generale in Europa,11.09.1996 Comunicazione Commissione su I servizi di interesse generale in Europa,19.01.2001 Libro Verde su I servizi di interesse generale, 21.05.2003 Libro Bianco su I servizi di interesse generale, 12.05.2004

6 I Servizi di interesse economico generale Una nozione controversa Impresa Servizi Interesse generale Economico

7 Impresa: oQualsiasi entità, persona fisica o giuridica, individuale o collettiva che svolga unattività economicamente rilevante, ossia qualsiasi attività che consista nelloffrire beni o servizi su un determinato mercato o(...) a prescindere dal suo stato giuridico e dalle modalità di finanziamento (Corte Giust. Causa 41/90, sent. Hofner) SIEG - Nozione

8 Servizi: oDistinzione Servizi/Funzione – (c.d. prerogative règalieennes) oArt. 57 TFUE -Prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone (attività di carattere industriale; attività di carattere commerciale; attività artigiane; libere professioni, etc) oArt. 4 Direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkestein) -Qualsiasi attività economica non salariata, di cui allart. 57 TFUE, fornita normalmente dietro retribuzione SIEG - Nozione

9 Interesse Generale: La qualificazione di un dato servizio come di interesse generale dipende da una valutazione squisitamente politica, la quale, in un determinato momento ed in una determinata società, non pone sullo stesso piano le diverse attività ma considera talune come vitali e parti fondamentali della società

10 SIEG - Nozione Economico: oservizi scambiati secondo le leggi del mercato, dietro retribuzione ed esercitati in vista del conseguimento di un profitto o diretti a coprire i costi sostenuti per la produzione del servizio offerto (Cfr Corte Conti, 11.05.2009, n.195) oComunicazione sui SIG 2001 – non economici: - Istruzione nazionale (Corte giust., causa C-263/86 Humbeli) - Previdenza sociale (Corte giust., causa C-159/91 e C-160/91) - Sindacati, partititi politici, associazione religiose e sportive, etc

11 SIEG - Nozione Per poter definire un servizio come SIEG occorre guardare alle sue effettive modalità di gestione oSi è di fronte ad un SIEG laddove questo venga offerto: - in base alle leggi del mercato - dietro retribuzione - in vista del conseguimento di un profitto o in vista della copertura dei costi sostenuti per la produzione del servizio stesso - e soddisfi specifiche esigenze di interesse generale

12 SIEG – SINEG - SSIG Servizi ordinari Servizi di interesse generale Economici Non economici MercatoLibertà nella scelta del modello organizzativo Gestione amministrativa Servizi sociali di interesse generale ( Comunicazione COM (2006) 177, 26.04.2006 ) Servizi diretti ad assicurare primarie esigenze di carattere esclusivamente sociale caratterizzati da una profonda connessione con il principio di uguaglianza sostanziale, qualificanti il modello giuridico di Stato sociale

13 La regolazione dei SIEG oIl modello organizzativo - Liberalizzazione - Regolazione economica - Regolazione sociale

14 La regolazione dei SIEG Il modello organizzativo oMonopolio (sino inizi anni 90) - Presenza di ampie economie di scala che hanno stimolato lintegrazione verticale - Motivi politici: settori strategici per leconomia ed il benessere di un Paese - Clima ideologico oMonopolio v Concorrenza (seconda metà anni 90) - Insoddisfazione - failure of public ownership - Nuovo pensiero economico – tramonto delle teorie keynesiane e affermarsi del neo-liberalismo - Sviluppo della tecnologia - Impulso proveniente dal diritto comunitario oMercato Regolato – mano (ridimensionata) visibile dello Stato - Stato Erogatore verso Stato Regolatore distinto dallo Stato Guardiano Notturno

15 La regolazione dei SIEG Impulso proveniente dal diritto comunitario Commissione: oSino agli anni 80 la Commissione non si avvale dei poteri di cui allart. 106(3) TFUE - La Commissione mantiene una posizione neutrale nel dibattito tra i sostenitori di uneconomia pienamente concorrenziale e i difensori del ruolo di programmazione sociale oAtto Unico Europeo (1.07.1987): Muta lorientamento della Commissione che assume un atteggiamento più restrittivo nellapplicazione dellart. 106 TFUE - LAUE prevede linstaurazione progressiva del mercato interno (ovvero di uno spazio ove assicurare la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali (art. 8) da realizzare entro il 31.12.1992 oProgressiva apertura dei mercati dei SIEG - Prime direttive di liberalizzazione nel settore delle telecomunicazioni (1988); trasporto ferroviario (1991); trasporto aereo (1992), etc Segue …

16 La regolazione dei SIEG Giurisprudenza Comunitaria oIn una prima fase di applicazione dellart. 86 TCE (106 TFUE), la Corte si è astiene dal sindacare le scelte politiche degli Stati membri relative allorganizzazione dei SIEG oAtto Unico Europeo: muta lorientamento giurisprudenziale - Nelle sue decisioni vi è una crescente valorizzazione degli obiettivi economici della Comunità e la tutela delle libertà economiche assume un ruolo prioritario Cfr Corte giust. 19.3.1991, causa 202/88, Repubblica Francese c. Commissione (nota come Sentenza Terminali di comunicazione) oLa Corte restringe la portata della deroga contenuta nellart. 106(2) TFUE - Se in origine bastava lesistenza di un interesse pubblico a giustificare la presenza di una distorsione alle libertà del mercato, si afferma linterpretazione per cui tali deroghe non possono essere consentite in base alla sola presenza di un interesse generale ma debbono essere proporzionali al raggiungimento della missione generale

17 La regolazione dei SIEG Principio di proporzionalità Il PP svolge un ruolo centrale per valutare se le restrizioni alle regole della concorrenza siano ammissibili ex art. 106(2) TFUE oSi tenta di contemperare il principio di concorrenza con linteresse degli Stati membri ad una soddisfacente gestione dei SIEG Il PP attiene allan e al quantum dellazione oAn: richiede che lazione non possa essere sostituita da unaltra meno restrittiva delle regole della concorrenza oQuantum: accertata la necessità, impone che lazione sia la minima per ladempimento della missione - Comporta un giudizio sul livello di tollerabilità, accettabilità dellazione messa in essere

18 La regolazione dei SIEG La liberalizzazione oMercato delle comunicazioni elettroniche oMercato postale oMercato dellenergia elettrica e gas oMercato del trasporto ferroviario

19 La regolazione dei SIEG Le comunicazioni elettroniche oPrima fase di liberalizzazione tra il 1987 e il 1993 - Direttiva 88/301/CEE sulla liberalizzazione del commercio, installazione e allaccio dei terminali di telecomunicazioni - Direttiva 90/833/CEE sulla concorrenza nei mercato di telecomunicazioni c.d. a valore aggiunto - Parziale liberalizzazione dei servizi - Permane il monopolio per la gestione dellinfrastruttura oSeconda fase di liberalizzazione tra il 1994 e il 2002 - Direttiva 96/2/CE sulla liberalizzazione delle comunicazioni mobili e dellinterconnessione diretta delle reti degli operatori mobili con reti fisse o mobili straniere - Si procede alla piena liberalizzazione del settore, inclusa la possibilità di duplicare la rete di telecomunicazione oTerza fase di liberalizzazione 2002 – - Direttiva 2002/19/CE; Direttiva 2002/20/CE; Direttiva 2002/21/CE; Direttiva 2002/22/CE - Direttiva 2009/138/CE; Direttiva 2009/140/CE (che modificano Direttiva 2002/22/CE e Direttiva 2002/21/CE) - Si procede ad una razionalizzazione e semplificazione della disciplina delle telecomunicazioni

20 La regolazione dei SIEG I servizi postali oDirettiva 96/67/CE - Parziale liberalizzazione dei servizi – Permane il monopolio per la gestione della rete oDirettiva 2002/39/CE oDirettiva 2008/6/CE - Dispone a partire dal 1° gennaio 2011 la completa liberalizzazione del mercato, vietando agli Stati membri di concedere o mantenere in vigore diritti esclusivi o speciali per la fornitura di servizi postali

21 La regolazione dei SIEG Energia elettrica oDirettiva 96/92/CE - Produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita sono liberalizzate - Liberalizzazione parziale (clienti idonei) - Attività di trasmissione, dispacciamento, distribuzione restano assoggettate a regime di riserva oDirettiva 2003/53/CE - Totale apertura del mercato - Novità in tema di TPA, unbundling, Autorità di regolazione oDirettiva 2009/72/CE - Ulteriori novità in tema di TPA, unbundling, Autorità di regolazione Gas oDirettiva 98/30/CE - Produzione, stoccaggio e vendita sono liberalizzate - Liberalizzazione parziale (clienti idonei) - Attività di trasporto resta assoggettata a regime di riserva oDirettiva 2003/55/CE - Totale apertura del mercato - Novità in tema di TPA, unbundling, Autorità di regolazione oDirettiva 2009/73/CE - Ulteriori novità in tema di TPA, unbundling, Autorità di regolazione

22 La regolazione dei SIEG Il trasporto ferroviario Permane il monopolio per la gestione dellinfrastruttura oDirettive di prima generazione - Direttiva 91/440/CE; Direttiva 95/18/CE; Direttiva 95/19/CE oDirettive di seconda generazione - Direttiva 2001/12/CE; Direttiva 2001/13/CE; Direttiva 2001/14/CE oDirettive di terza generazione - Direttiva 2007/58/CE; Direttiva 2007/59/CE

23 La regolazione dei SIEG Mercato Regolato oLapertura dei mercati non si è tradotta in un completo arretramento dello Stato nella gestione dei SIEG ma in una trasformazione delle sue funzioni - Stato Erogatore (diretto/indiretto) v. Stato Regolatore distinto dallo Stato Guardiano Notturno - Nascita delle Autorità di Regolazione (indipendenti, elevata specializzazione tecnica) A livello nazionale (AGCom; AEEG) A livello europeo (Agenzia per la cooperazione fra i Regolatori nazionali dellenergia; Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (BEREC) oLo Stato Regolatore accetta i meccanismi del mercato e si limita a correggerne (eterocorrezione) le imperfezioni che potrebbero determinare esiti economicamente inefficienti o socialmente inaccettabili - Regolazione economica (efficienza): finalizzato a promuovere la creazione di un mercato concorrenziale - Regolazione sociale: finalizzato alla tutela e promozione dei diritti sociali, ovvero quei diritti che il mercato lasciato libero di operare non garantirebbe (in toto a livelli adeguati)

24 La regolazione dei SIEG Regolazione economica ( diversa dai programmi e controlli di cui allart. 41(3) Cost ) oCompito della regolazione è quello di evitare che ad un monopolio legale si sostituisca un monopolio di fatto oLeffettiva apertura del mercato richiede un intervento regolatorio ex ante finalizzato a fissare obblighi gravanti su soggetti aventi notevole forza di mercato (ex incumbent) onde evitare che questi ostacolino leffettivo ingresso di nuove imprese – c.d. Regolazione asimmetrica - Regolazione dellaccesso allinfrastruttura - Regolazione dellinterconnessione - Regolazione del Prezzo di accesso alla rete - Regolazione del finanziamento Segue …

25 La regolazione dei SIEG oLa regolazione economica si distingue dalla disciplina delle concorrenza - La regolazione economica si caratterizza per essere unattività ex ante, consistente nella emanazione di prescrizioni che incidono ed orientano il comportamento delle imprese, ispirata (prevalentemente) da finalità di promozione della concorrenza e dalla esigenza di correzione dei fallimenti del mercato (utilità) - La disciplina antitrust si caratterizza per essere unattività ex post, di applicazione e manutenzione delle regole, attività contingente e flessibile, a carattere prevalentemente sanzionatorio, basata sullaccertamento di comportamenti anticoncorrenziali Tuttavia la linea di demarcazione tra RE, affidata alle AI, e DA, affidata allAGCM, è piuttosto labile: Si osserva infatti una integrazione/sovrapposizione tra i principi della regolazione e la tutela della concorrenza oLa regolazione economica è destinata a scomparire nel momento in cui la transizione da un mercato monopolistico ad un mercato concorrenziale è realizzata - Ri-regolazione v. deregolazione

26 La regolazione dei SIEG Regolazione sociale oIl passaggio dal monopolio alla concorrenza non può prescindere da regole che assicurino anche lerogazione di un servizio di interesse generale secondo modalità considerate adeguate a soddisfare i bisogni della collettività - Trattato di Maastricht (sviluppare la dimensione sociale della Comunità); Trattato di Amsterdam (introduzione dellart. 14); Libro Verde sui SIG; Libro Bianco sui SIG, Protocollo sui SIG, sentenza Courbeu (1993), sentenza Almeno (1994) oIn presenza di un SIEG permane la doverosità e responsabilità dei pubblici poteri nel garantirne lerogazione in conformità a determinate caratteristiche ogniqualvolta il mercato risulti essere inadeguato al raggiungimento di tale obiettivo - Obblighi di servizio pubblico Segue …

27 La regolazione dei SIEG oObblighi di servizio pubblico (rectius di interesse generale) - Lo Stato Regolatore interviene attraverso limposizione di specifici obblighi di servizio pubblico per garantire lerogazione di quei servizi che limpresa ove considerasse il proprio interesse commerciale non assumerebbe o non assumerebbe nella stessa misura Universalità, uguaglianza, continuità, accessibilità, tutela della salute, tutela dellambiente, sicurezza, etc - Contratti di servizio pubblico - Regime specifico di cui allart. 106(2) TFUE Distinzione con art. 43 Cost: riserva – gestione (diretta/indiretta) dei pubblici poteri

28 La regolazione dei SIEG Obblighi di servizio pubblico nel settore delle comunicazioni elettroniche oDirettiva 97/33/CE sullinterconnessione, sul servizio universale e sullinteroperabilità -Servizio universale: un insieme minimo definito di servizi di determinata qualità disponibile a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione geografica e, tenuto conto delle condizioni specifiche nazionali, ad un prezzo abbordabile oDirettiva 98/10/CE oDirettiva 2002/22/CE - Di consolidamento della preesistente normativa

29 La regolazione dei SIEG Obblighi di servizio pubblico nel settore postale oDirettiva 97/67/CE - Art. 3 si preoccupa di garantire un servizio postale universale che offra un insieme minimo di servizi di qualità specifica che devono essere forniti in ciascuno Stato membro ad un prezzo accessibile, a tutti gli utenti, indipendentemente dalla localizzazione geografica

30 La regolazione dei SIEG Obblighi di servizio pubblico nel settore dellenergetico oDirettiva 96/92/CE (art.10) - Direttiva 98/30/CE (art. 9) oDirettiva 2003/54/CE (art 3.3.) - Direttiva 2003/55 (art. 3.3.) - Gli Stati membri provvedono (…) affinché tutti i clienti civili e, se gli Stati lo ritengono necessario, le piccole imprese, usufruiscano nel rispettivo territorio del servizio universale, cioè del diritto alla fornitura di energia elettrica di una qualità specifica a prezzi ragionevoli, facilmente e chiaramente comparabili e trasparenti oDirettiva 2009/72/CE (art.3); Direttiva 2009/73/CE (art. 3) - Di consolidamento della preesistente normativa

31 La regolazione dei SIEG Obblighi di servizio pubblico nel settore del trasporto oRegolamento (CEE) n. 1191/1969, relativo allazione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore del trasporto per ferrovia, su strada e per via navigabile - Obbligo di servizio (continuità) - Obbligo di trasporto (universalità) - Obbligo tariffario (accessibilità) oRegolamento (CE) n. 1370/2007 relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia (che abroga il Reg. n. 1191/1969)

32 I SIEG a rete I SIEG a Rete - ovvero, i servizi caratterizzati dallesistenza di una infrastruttura essenziale, quali le comunicazioni elettroniche, il settore postale, il settore energetico, il traspoto, etc, oLa regolazione del Third Part-Access (TPA) oLunbundling oLindipendenza delle Autorità di regolazione

33 I SIEG a rete La regolazione del Third Part-Access (TPA) oLa dottrina dellEssential Facility come fondamento del diritto di accesso alle reti ( United States v Terminal Railroad Association of Saint Louis, 1912 ) - La DEF impone ad una impresa che detenga il controllo di una infrastruttura essenziale lobbligo di renderla accessibile ai concorrenti a condizioni eque e non discrimintorie, nellipotesi in cui il suo utilizzo sia indispensabile allo svolgimento di determinate attività nei mercati a valle. - Il rifiuto di accesso, in presenza di determinate condizioni, costituisce un abuso di posizione dominante

34 I SIEG a rete Presupposti per lapplicazione della DEF: oCondivisibilità - Indica la possibilità tecnica di concedere laccesso per cui la fruizione della facility non è tale da impedire al proprietario di disporre del bene oEssenzialità - È intesa come indispensabilità – e non agevole sostituibilità - per lo svolgimento dellattività oNon duplicabilità - Secondo un orientamento della Corte di Giustizia (causa C-7/97, Oscar Bronner) il giudizio sulla possibilità di realizzare la facility alternativa deve prescindere dalle condizioni economiche e dalla posizione di mercato del soggetto richiedente dovendosi provare che non è economicamente redditizio creare un secondo sistema da parte di una impresa che abbia una dimensione economica paragonabile a quella che ha realizzato linfrastruttura di cui trattasi

35 I SIEG a rete Pertanto, in presenza di una Essential Facility: oIl proprietario/gestore di un EF dovrà consentirne laccesso: (i)Se è indispensabile per la fornitura del servizio (ii)Se il rifiuto – o accesso a condizioni discriminatorie – elimina una concorrenza effettiva nel mercato a valle o impedisce lingresso di un nuovo prodotto/servizio (iii)Se il rifiuto non è obiettivamente giustificato (ad es. non solvibilità del richiedente, non professionalità, non rispondenza a parametri tecnici e di sicurezza)

36 I SIEG a rete Il diritto di accesso nella disciplina di settore La DEF ha costituito unefficace strumento negli interventi di liberalizzazione dei SIEG a rete ed è stata utilizzata per giustificare i processi di regolazione di accesso alle reti e lobbligo imposto alle imprese di consentirne laccesso DEF verso Regolazione ex ante Riconoscimento ex ante del diritto di accesso alla rete Parità di armi tra concorrenti Concorrenza

37 I SIEG a rete Accesso alla rete Regolazione ex ante Diritto antitrust Accesso regolato Accesso negoziato Prezzo Il sistema di Accesso Regolato prevede che le condizioni di accesso siano determinate sulla base di tariffe pubbliche prederminate dalle Autortià di settore Il sistema di Accesso Negoziato prevede che le condizioni di accesso siano negoziate direttamente con il gestore. Obbligo di pubblicare le tariffe. Specifici compiti spettano alle Autorità d settore: controllo sulle tariffe, sulle condizioni contrattuali La regolazione del TPA è maggiore in quei settore dove minore è il grado di apertura del mercato

38 Provvedimento AGCM n. 17131, (A357) con il quale lAutorità ha condannato per abuso di posizione dominante Telecom e Wind per aver posto in essere condotte configurabili come pratiche discriminatorie nei rispettivi mercati allingrosso dei servizi di terminazione sulle proprie reti, consistenti nellappliazione alle proprie divisioni commerciali di condizioni tecniche e/o economiche per la terminazione delle chiamate fisso-mobili sulle proprie reti più favorevoli rispetto a quelle praticate ai propri concorrenti Decisione Commissione (2003/707/CE), 21.05.2003 in cui la Commissione al termine dellistruttoria accerta che Deutsche Telekom sfruttava in maniera abusiva la propria posizione dominante sui mercati rilevanti per laccesso diretto alla propria rete telefonica fissa Provvedimento AGCM n. 6698, in cui lAutorità ha qualificato in termini di abuso di posizione dominante il comportamento di Poste Italiane spa che, in relazione alla consegna della posta elettronica ibrida, aveva discrimanato il Consorzio Risposta, applicando dei prezzi più elevati rispetto a quelli che aveva praticato per una società partecipata (Postel)

39 I SIEG a rete Il TPA nel settore delle comunicazioni elettroniche – accesso negoziato oLa fornitura di rete è considerata attività di interesse generale, non riservata e sottoposta ad un regime di autorizzazione generale oFondamentale è invece il diritto di interconnessione tra reti (garanzia di una piena interoperabilità tra reti) oPer la realizzazione dellaccesso e dellinterconnessione è stato adotatto un sistema di accesso negoziato ove, in particolare, la determinazione del prezzo è affidata alla contrattazione delle Parti - LAutorità può però imporre che i Prezzi siano orientati ai costi qualora rilevi che loperatore potrebbe mantenere prezzi ad un livello eccessivamente elevato; può autorizzare dinieghi, stabilire condizioni tecnico-operative oIl diritto di accesso e di interconnessione sono disciplinati dalla Direttiva 2002/19/CE - Art. 4(1) stabilisce che gli operatori di reti pubbliche di comunicazione hanno il diritto e lobbligo di negoziare tra loro linterconnessione - Lobbligo di concedere laccesso alla rete (art. 12) non è generalizzato ma può essere imposto dalle Autorità solo alle imprese che dispongano di un significativo potere di mercato designate tali in esito allanalisi del mercato realizzato a norma dellart. 16 Direttiva 2002/21/CE, qualora reputi che il rifiuto di concedere laccesso o termini e condizioni non ragionevoli ostacolerebbero lemergere di una concorrenza sostenibile sul mercato Laccesso può essere rifiutato in base a criteri obiettivi quali la fattibilità tecnica o la necessità di preservare lintegrità della rete

40 I SIEG a rete In Italia oLa disciplina del diritto di accesso e di interconnessione è contenuta nel Codice delle comunicazioni elettroniche (artt. 40-52, d.lgs. 214/2003) oObbligo di interconnessione (art. 41) – lobbligo di accesso può essere imposto solo in capo alloperatore con significativo potere di mercato, solo se lAutorità reputi che leventuale rifiuto sia irragionevole e possa ostacolare lo sviluppo del mercato concorrenziale oI contratti di accesso e interconnessione sono perfezionati sotto la vigilanza del Regolatore oGli operatori offrono laccesso e linterconnessione nel rispetto degli obblighi di trasparenza, di non discriminazione e di contabilità separata

41 I SIEG a rete Il TPA nel settore postale – accesso regolato oLart. 2, Direttiva 97/67/CE definisce rete postale linsieme dellorganizzazione e dei mezzi di ogni tipo utilizzati dal fornitore o dai fornitori del servizio universale per raccogliere gli invii dai punti di accesso sullinsieme del territorio, trasportarli al centro di distribuzione e conseguentemente distribuirli allindirizzo indicato sullinvio oDirettiva 2008/06/CE - L art. 11 affida alle istituzioni comunitarie il compito di adottare le necessarie misure di armonizzazione atte a garantire (...)laccesso alla rete postale in condizioni di trasparenza e di non discriminazione - Art. 11-bis: (..) gli Stati membri garantiscono condizioni di accesso trasparenti e non discriminatorie a determinati elementi dellinfrastruttura (banche dati indirizzi, caselle postali, etc) oIn tale settore la disciplina dellaccesso alla rete è piuttosto blanda e ampia è la discrezionalità riconosciuta al gestore

42 I SIEG a rete In Italia oD.lgs n. 261/1999 (di attuazione della Direttiva 97/67/CE) - Affida al Ministero delle Comunicazioni il compito di adottare provvedimenti intesi a realizzare che laccesso alla rete avvenga in condizioni di trasparenza e non discriminatorie - Laccesso avviene mediante la stipulazione di un contratto tra lintermediaro e Poste italiane s.p.a. ad un prezzo il cui tetto massimo è definto dal Ministero delle Comunicazioni

43 I SIEG a rete Il TPA nel settore energetico – accesso regolato oNonostante il processo di liberalizzazione - lattività di trasmissione (consistente nel collegamento tra fonti di produzioni e reti di distribuzioni di elettricità ad altissima ed alta tensione) e dispacciamento dellenergia elettrica, nonchè la distribuzione (consistente nel trasporto dellenergia dispacciata attravreso la rete di trasmissione nazionale sulle reti di distribuzione ad alta, media e bassa tensione le consegne ai clienti finali), e - lattività di trasporto del gas naturale (consistente nel collegamento tra fonti di produzioni e reti di distribuzioni di gas attraverso un gasdotto ad alta pressione) - restano assoggettate a regime di riserva, a causa delle condizioni di monopolio naturale. oE stato adottato un sistema di accesso regolato più intenso rispetto ad altri settori

44 I SIEG a rete Accesso alla rete elettrica oDirettiva 96/62/CE - Accesso negoziato, accesso regolato, acquirente unico oDirettiva 2003/54/CE - Accesso regolato oDirettiva 2009/72/CE - Accesso regolato - Lart. 32 prevede che gli Stati membri garantiscano un sistema di accesso alla rete basato su tariffe pubblicate, praticabili a tutti i clienti, ed applicato obiettivamente e senza discriminazioni tra gli utenti del sistema. Gli Stati membri fanno si che le tariffe, o i relativi metodi di calcolo, siano approvati e pubblicate prima della loro entrata in vigore

45 I SIEG a rete In Italia oSin dallinizio del processo di liberalizzazione è stato adottato il sistema di accesso regolato (cfr. art. 3 e 24 d.lgs. n. 79/1999) oIl gestore della rete ha lobbligo di permettere laccesso a coloro che ne facciano richiesta nel rispetto delle condizioni tecnico- economiche stabilite dallAEEG oLart. 3 del d.lgs. n. 79/1999 prevede che il gestore della rete adotti un proprio codice di rete, approvato dallAEEG, in cui siano disciplinate le condizioni di interconnessione e accesso al proprio sistema (cfr Delibera AEEG del 23.03.2007) oLAEEG ha il compito di determinare le tariffe di accesso e tutte quelle misure necessarie a garantire laccesso a parità di condizioni, la massima imparzialità e la neutralità della rete.

46 Il TPA Accesso alle reti del gas oDirettiva 98/30/CE - Accesso negoziato, accesso regolato oDirettiva 2003/55/CE - Accesso regolato oDirettiva 2009/73/CE - Accesso regolato per i sistemi di trasporto e di distribuzione - Scelta tra accesso negoziato o regolato per lo stoccaggio - LAutorità di regolazione ha il compito di stabilire e approvare, in base a criteri trasparenti, tariffe di trasporto o di distribuzione Rifiuto accesso: incapacità infrastuttura; ostacolo alladempimmento degli obblighi di servizio pubblico, gravi difficoltà economiche

47 I SIEG a rete In Italia oSin dallinizio del processo di liberalizzazione è stato adottato il sistema di accesso regolato (cfr. d.lgs. n. 164/2000) oIl gestore della rete ha lobbligo di permettere laccesso a coloro che ne facciano richiesta nel rispetto delle condizioni tecnico-economiche stabilite dallAEEG - Leventuale rifiuto deve essere motivato e comunicato allAEEG, allAGCM nonchè al Ministero competente oIl gestore della rete ha lobbligo di adottare un codice di rete, approvato dallAEEG, in cui siano disciplinate le condizioni di interconnessione e accesso al proprio sistema (cfr Codice di rete Snam rete Gas, Delibera AEEG 87/2005) oLAEEG ha il compito di determinare le tariffe di accesso e tutte quelle misure necessarie a garantire laccesso a parità di condizioni, la massima imparzialità e la neutralità della rete.

48 I SIEG a rete Laccesso alla rete ferroviaria – accesso regolato oLaccesso alla rete si realizza attraverso una procedura di ripartizione della capacità infrastrutturale secondo criteri e procedure prefissate ed in base a principi predeterminati (cfr. Direttiva 2001/14/CE) oLa capacità della rete deve essere assegnata dal gestore in modo non discriminatorio - Laccesso può essere negato qualora la rete sia satura - Al fine di neutralizzare la rete se il gestore non è indipendente dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo o decisionale, la normativa comunitaria richiede che lassegnazione della capacità e la determinazione del prezzo siano svolte da un organismo indipendente oLe informazioni necessarie per luso dei diritti di accesso devono essere pubblicate integralmente in un prospetto informativo della rete (PIR)

49 I SIEG a rete Lunbundling - Imprese verticalmente integrate - Separazione tra gestore della rete e fornitore del servizio oLaccounting Unbundling Implica una sola separazione contabile per le attività di gestione della rete oLegal Unbundling Implica una separazione non solo contabile ma anche societaria per la gestione della rete oFuctional Unbundling Implica ladozione di misure (Chinese Wall) per garantire leffettiva separazione tra gestore della rete e fornitore del servizio oOwnership Unbundling La proprietà della rete è separata dallimpresa attiva nella produzione del servizio e le imprese non appartengono al medesimo gruppo societario.

50 I SIEG a rete Decisione Commissione (2004/33/CE), 27.08.2003 nei confronti di FS RFI spa per violazione dellart. 82 TCE a seguito di denuncia di impresa concorrente per rifiuto di accesso alla rete Provvedimento AGCM, 18.09.2007 nei confronti di FS RFI spa per violazione dellart. 82 TCE per comportamenti posti in essere nel mercato dellaccesso alla rete finalizzati ad ostacolare/escludere i concorrenti AGCM, Provvedimento n. 15174, 15.02.2006 nei confronti di ENI-TTPC (Trans Tunisian Pipeline Company Ltd) per violazione dellart. 82 TCE per comportamenti posti in essere nel mercato dellaccesso al gasdotto finalizzati ad ostacolare/escludere i concorrenti AGCM, indagine conoscitiva avviata il 29.04.2009 per accertare lesistenza di violazioni dellart. 82 TCE commesse da diversi gruppi societari veriticalmente integrati, tra cui il gruppo ENI,consistenti nellaver adottato, nel mercato della distribuzione del gas, comportamenti che avrebbero avuto leffetto di proteggere o ampliare le quote di mercato del venditore integrato ENI (divisione gas&Power) nei mercati a valle della vendita di gas

51 I SIEG a rete La separazione tra Regolatore e soggetti regolati. Lindipendenza delle Autorità di Regolazione oSeparazione giuridica (direttive di liberalizzazione di prima generazione) oSeparazione funzionale/strutturale (direttive di liberalizzazione di seconda/terza generazione) - Settore dellenergia elettrica: cfr art. 35, c. 4, Direttiva 2009/72/CE - Settore del gas: cfr 39, c. 4, Direttiva 2009/73/CE - Settore postale: cfr art. 22 Direttiva 96/67/CE - Settore delle comunicazioni elettroniche: Direttiva 2009/140/CE - Settore del trasporto ferroviario. Art. 30 Direttiva 2001/14/CE

52 Il finanziamento dei SIEG in un sistema di mercato concorrenziale oLe ragioni del finanziamento oModalità di finanziamento - Erogazioni pubbliche (gravanti sul bilancio pubblico) - Diritti esclusivi/speciali - Fondi di compensazione

53 Il finanziamento dei SIEG Le ragioni del finanziamento? -Compensazione oneri impropri -Ripristino par condicio tra le imprese

54 Il finanziamento dei SIEG Finanziamento pubblico oTipologia - Prestazioni positive (supporting subsidy) - Esenzioni fiscali, agevolazioni di pagamento, annullamenti di debiti, tassi agevolati, etc (easing subsidyi) oDistinzione dagli Aiuti di Stato di cui allart. 107 TFUE (ex art. 87 TCE) erogati in relazione a specifici obiettivi di politica economica Art. 107 TFUE: Salvo deroghe contemplate nei Trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza

55 Il finanziamento dei SIEG Natura giuridica del finanziamento oState Aid Approach (cfr caso FFSA, causa T-106/95, 27.02.1997) oCompensation Approach (cfr caso Ferring, causa C- 53/00, 22.11.2001) oIl caso Altamark, causa C-280/00, 24.07.2003

56 Il finanziamento dei SIEG Modalità di erogazione oSentenza Altamark - Limpresa deve essere incaricata dellassolvimento degli obblighi di servizio pubblico (incarico) - I paramentri in base al quale viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente (trasparenza) - La compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire i costi originati dalladempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenuto conto degli introiti relativi agli stessi, nonchè di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento (proporzionalità) - La scelta dellimpresa deve essere effettuata nellambito di una procedura di selezione pubblica (efficienza)

57 Il finanziamento dei SIEG oIl pacchetto Monti del 2005 - Decisione 2005/842/CE riguardante lapplicazione dellart. 86(2) TCE agli aiuti di Stato sottoforma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione dei SIEG - Il Framework (2005/C 297/04) sulla Disciplina comunitaria degli Aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico - Direttiva 2005/81/CE di modifica della Direttiva 80/723/CEE relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche nonchè fra determinate imprese oControllo, Trasparenza, Contabilità separata

58 Il finanziamento dei SIEG Diritti esclusivi oTra le varie modalità di finanziamento questa è quella che altera maggiormente le regole della concorrenza in quanto consiste in una riserva assoluta di attività a favore di determinati soggetti e simmetricamente in una restrizione assoluta delliniziativa economica di tutti gli altri consociati - Art. 43 Cost. ; art. 41 Cost limite oPertanto, nella concessione di tali diritti occorre: (i) Verificare se sia necessaria una restrizione della concorrenza per garantire lerogazione di un SIEG (abuso automatico) (ii)Verificare lampiezza della riserva, che potrebbe estendersi al di la di quanto necessario per garantire la missione (estensione abusiva) (iii)Evitare che limpresa abusi della posizione dominante conseguita sul mercato, distinguendo i casi in cui la pratica che costituisce labuso prospettato sia conseguenza diretta della legge (abuso inevitabile o induzione allabuso), da i casi in cui la condotta abusiva si presenti come comportamento riconducibile allimpresa (abuso evitabile)

59 Il finanziamento dei SIEG Necessità della deroga oIllegittimità dei monopoli avente carattere commerciale ( causa C-271/90, 17.11.1992, Terminali di comunicazione) oLegittimità dei monopoli riguardanti beni e servizi pubblici ( caso Corbeau, Causa C-320/1993) Test di necessità (criterio del minimo mezzo) e proporzionalità (che attiene al quanto e al modo dellinterevento pubblico) Il monopolio deve rispondere a giustificazioni oggettive, quali garantire ladempimento della missione in condizioni economicamente accettabili da parte dellimpresa incaricata

60 Il finanziamento dei SIEG Estensione abusiva oCostituisce una violazione dellart. 102 TFUE il comportamento di una impresa che, detenendo una posizione dominante in un determinato mercato, tendi di estendere la sua posizione di supremazia, senza necessità obiettiva, ad unattività ausiliara che potrebbe essere svolta da una impresa terza su un mercato collegato ma distinto, con il rischio di eliminare qualsiasi concorrenza da parte d altre imprese sul mercato collegato (caso Magill, cause riunite C-241/91 e C-242/91) oSe lestensione della posizione dominante dellimpresa, alla quale lo Stato ha concesso diritti speciali o esclusivi, è dovuta ad un provvedimento statale, tale provvedimento integra una violazione del combinato disposto dellart. 106 e art. 102 TFUE (cfr caso Servizi di telecomunicazioni, causa C-271/90, 17.11.1992; caso Corbeau) oCaso Ambulanz Glockner (causa C-475/99, 15.10.2001), la Corte consente che il mantenimento dellequilibrio economico dellimpresa possa giustificare lestensione dellesclusiva anche ad attività concernenti servizi ordinari e del contiguo mercato concorrenziale in quanto necessaria a garantire lequilibrio economico del provider, purchè non venga dimostrato che esso non sia manifestatamente in grado di soddisfare la domanda nei due mercati

61 Il finanziamento dei SIEG Se la restrizione alla concorrenza è necessaria per ladempimento della missione occorre far si che limpresa non abusi della posizione dominante conseguita nel mercato. Per cui se lattribuzione di tali diritti può essere di per sè compatibile con il diritto comunitario, uno Stato membro viola lart. 106 TFUE, in combinato disposto con lart. 102 TFUE, in caso di: oAbuso inevitabile o induzione allabuso Limpresa con il mero esercizio dei diritti che le sono attribuiti sfrutta abusivamente la sua posizione dominante (abuso inevitabile) o quando questi diritti sono idonei a creare una situazione in cui limpresa è indotta a commettere tali abusi (induzione allabuso) Abuso evitabile In tal caso, le norme nazionali rendono solo possibili abusi da parte delle imprese beneficiare di diritti esclusivi e la condotta dellimpresa può essere esaminata solo come comportamento autonomo eventualmente rilevante ai sensi dellart. 102 TFUE

62 Il finanziamento dei SIEG I Fondi di Compensazione Le imprese presenti nel mercato partecipano, in base alla propria forza di mercato, al finanziamento dei costi netti supplementari eventualmente generati dalladempimento della missione in base al principio pay or play oSettore delle Comunicazioni elettroniche (cfr art. 13 Direttiva 22/2002/CE relativa al servizio universale) oSettore della Distribuzione del gas naturale (cfr Delibera AEEG n. 237/00, 28.12.2000) oSettore Postale (cfr Direttiva 97/67/CE e successiva Direttiva 2008/06/CE)