La costruzione della Città metropolitana di Milano Vittorio Ferri Università degli Studi di Milano Bicocca.

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1 La costruzione della Città metropolitana di Milano Vittorio Ferri Università degli Studi di Milano Bicocca

2 RIFORME e REGIONALISMO Centralismo statale e Regionalismo. La riduzione delle competenze regionali Semplificazione istituzionale, misure di contenimento sulla spesa. Impatto sulla competenza in materia di governo del territorio I trend della riforma

3 Osservazioni sui processi legislativi e sulla legge n. 56/2014 -Esclusione sistematica di maggiori oneri per la finanza pubblica… spending (??) senza revisione generale delle politiche pubbliche, crollo degli investimenti pubblici… -150-bis. le Province e le Città metropolitane assicurano un contributo alla finanza pubblica pari a 100 milioni di euro per l’anno 2014, a 60 milioni di euro per l’anno 2015 e a 69 milioni di euro a decorrere dall’anno 2016. -Incertezza delle riforme recenti rispetto alla revisione del Titolo V : carattere provvisorio e intermedio della legge n. 56/2014 a fronte dell’ambizione di rappresentare una riforma organica. -Diffusione del concetto di area vasta, protagonista della nuova pianificazione intermedia tra comuni e regione, delle nuove politiche locali e del tentativo di riorganizzazione dell’azione territoriale.

4 Sulla legge n. 56/2014 Rischio di sovrapporre obiettivi economici e di pianificazione diversi: la gestione delle funzioni fondamentali dei Comuni (Unioni) e il governo dell’area vasta (ex province, ora di fatto Unioni e CM sono tutti enti di area vasta!). Funzioni di area vasta, governo di area vasta (nei territori montani, urbani, metropolitani…) ma quanto vasta?? Area vasta = governo eletto in modo indiretto?? Quale responsabilizzazione dei politici?? Il nesso taxation-representation per le ex province ???

5 Sulla legge n. 56/2014 non definisce il concetto di area vasta, che mantiene ambiguità, così come quello di area metropolitana Secondo il Censis “si tratta di una questione non unicamente dimensionale, ma relativa ad una pluralità di altri fattori e «tra questi, spiccano le identità sociali che i territori esprimono, le relazioni socio-economiche che si dispiegano al loro interno, le modalità con cui i territori concretamente funzionano e la domanda di rappresentanza istituzionale che essi esprimono”.

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8 Divari orizzontali tra comuni appartenenti alla stessa classe di popolazione Città metropolitanaComuni “Centro”Comuni “Area interna” Totale Comuni % sul tot. Bari 3482,93%717,07% 41 Bologna 3969,64%1730,36% 56 Firenze 3480,95%819,05% 42 Genova 3653,73%3146,27% 67 Milano 134100,00%00,00% 134 Napoli 8188,04%1111,96% 92 Reggio Calabria 1717,53%8082,47% 97 Roma 2823,14%9376,86% 121 Torino 20464,76%11135,24% 315 Venezia3068,18%1431,82%44 Classificazione da documento del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica (DPS) sulle Aree Interne del Paese: Comuni “Centro” = Comuni Polo + Polo intercomunale + Comuni Cintura Comuni “Area interna” = Comuni Intermedi + Comuni Periferici + Comuni Ultraperiferici Classe di popolazioneComuni “Centro”Comuni “Area interna” % sul tot. GAO < 1.000 504,96%13413,28% GAO > 1.000* 16916,75%11411,30% 3.000/5.000* – 20.000 28628,34%10510,41% 20.001 – 50.000 1009,91%151,49% 50.000 – 150.000 222,18%40,40% > 150.000 100,99%00,00% Totale 63763,13%37236,87% Totale per le Cmetro escluse Mi-Na-Rm 59358,77%27627,35% Totale per le Cmetro di Mi-Na-Rm444,36%969,51% * il range varia da 1.001 a 3.000 nel caso di comuni appartenenti (o appartenuti) a comunità montana, da 1.001 a 5.000 per gli altri comuni.

9 Variazione di popolazione 1971 - 2011 Reddito annuo pro-capite 2012 Città metropolitana di Milano Divari (diseguaglianze) territoriali tra comuni appartenenti a diverse aree territoriali

10 Variazione di popolazione 1971 - 2011 Reddito annuo pro-capite 2012 Divari (diseguaglianze) territoriali tra comuni appartenenti a diverse aree territoriali Città metropolitana di Torino

11 A valle del percorso analitico-interpretativo sopra delineato, è possibile trarre alcune considerazioni:  Si conferma il presupposto di partenza circa l’inadeguatezza dell’assunzione del confine delle ex-province per la definizione delle città metropolitane;  la presenza di realtà molto diversificate all’interno del territorio metropolitano, con presenza di fenomeni molto distanti (metropolitani o per converso “aree interne”-“territori lenti”) potrebbe influire negativamente sul processo di costruzione e di funzionamento delle stesse.

12 A valle del percorso analitico-interpretativo sopra delineato, è possibile trarre alcune considerazioni:  Si conferma il presupposto di partenza circa l’inadeguatezza dell’assunzione del confine delle ex-province per la definizione delle città metropolitane;  la presenza di realtà molto diversificate all’interno del territorio metropolitano, con presenza di fenomeni molto distanti (metropolitani o per converso “aree interne”-“territori lenti”) potrebbe influire negativamente sul processo di costruzione e di funzionamento delle stesse.

13  L’assunzione delle tre tipologie di divario offre spunti di qualche interesse nel cogliere sia le differenze interne alle città metropolitane, sia –per comparazione- la loro diversa caratterizzazione:  per i divari verticali emerge un ventaglio articolato: o (i) di peso del capoluogo rispetto alla città metropolitana/regione (cfr. Roma rispetto a Venezia); o (ii) di livelli di frammentazione amministrativa (cfr.Torino rispetto a Bari) che comporta anche entità ben diverse nelle misure di coalescenza territoriale mediante GAO;  per i divari orizzontali emerge: o (i) una differenza marcata di ruolo di comuni di analoga taglia demografica in contesti metropolitani diversi (comuni polo in GAO vs. comuni di medio-grande dimensione con debole dotazione/prossimità ai servizi, e classificati come “aree interne”); o (ii) una capacità di attrazione di flussi pendolari marcatamente diversa tra capoluoghi metropolitani (cfr. Bari rispetto a Bologna);

14  per i divari territoriali: o (i) i sistemi locali del lavoro, letti in rapporto alle dotazioni territoriali/aree interne, danno conto di una rilevante differenza nei diversi contesti delle geografie di densità relazionale, a partire da quella generata dal comune capoluogo, con SLL estesi o per converso frammentati o (ii) una tendenza demografica ricorrente di perdita di popolazione della città capoluogo, alla quale si accompagna un trend demografico positivo dei comuni di prima, seconda, e oltre, corona (logiche diverse connesse anche alla specificità geografica riguardano le città di costa); o (iii) la mappatura per livelli di reddito in rapporto al trend demografico risulta controversa: a fronte di una perdita di popolazione i capoluoghi metropolitani conservano ovunque un reddito relativamente più elevato, per converso le realtà territoriali periferiche che registrano tendenze allo spopolamento possiedono i livelli di reddito relativamente più bassi.  Di fronte all’inadeguatezza dei confini provinciali assunti rispetto ai fenomeni metropolitani, risulta desiderabile disegnare un percorso di entrata/uscita dei comuni e di conseguent e ri-definizione dei confini di città metropolitana.

15 Il ruolo delle Regioni nella costruzione delle CM Pur in presenza di un neo centralismo e in attesa di verificare tempi modi e contenuti della revisione costituzionale, il processo di attuazione della legge 56 del 2014 passerà dal ruolo concreto delle regioni per adattare i contenuti del provvedimento ai singoli contesti istituzionali, territoriali ed economici. Accordo ai sensi del comma 91 dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014 tra Governo e Regioni, sancito in Conferenza unificata e DPCM n. 92 Ruolo delle Regioni: riordino delle funzioni non fondamentali, nella costruzione delle zone omogenee, nell’attrazione degli investimenti, nella costruzione del sistema di finanziamento delle Città metropolitane, nell’osservatorio per le CM.

16 Accordo tra Governo e Regioni e DPCM ai sensi del comma 92 art. 1 legge n. 56 Osservatori regionali: verranno istituiti presso ciascuna Regione per la ricognizione delle funzioni amministrative provinciali oggetto di riordino e per la conseguente formulazione di proposte concernenti la loro riallocazione presso il livello istituzionale più adeguato. Tuttavia, è contestualmente in corso un processo di revisione costituzionale, che potrebbe condurre al ripensamento di tale riparto di competenze. Il rischio è che, anche l’immane lavoro di ricognizione e di mappatura, sia temporaneo

17 Il governo del territorio nelle CM Secondo il co. 11, della legge n. 56/2014, lo statuto disciplina le modalità di indirizzo e coordinamento dell’azione complessiva di governo del territorio metropolitano (lett. a) e l’istituzione di accordi e tra la città metropolitana e comuni che non sono compresi nel suo territorio. Come osservato da Balboni 2014, p.16 la Città metropolitana di Milano “(…) non avrà successo e non avrà futuro se non si metterà in grado di essere una istituzione relazionale ispirata a un modello cooperativo: dunque con un atteggiamento di fondo che chiamerei amichevole, sia nei confronti della Regione Lombardia, sia nei confronti dei Comuni contigui a quello centrale (…)”.

18 Il governo del territorio nelle CM Funzioni fondamentali Comma 44 a) adozione e aggiornamento annuale di un piano strategico triennale del territorio metropolitano (…) che costituisce atto di indirizzo per l’ente e per l’esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni di comuni (…),nel rispetto delle leggi delle regioni nelle materie di loro competenza b) pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture appartenenti alla competenza della comunità metropolitana, anche fissando vincoli e obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei comuni compresi nel territorio metropolitano;

19 Il governo del territorio nelle CM La funzione fondamentale pianificazione Rispetto al coordinamento dei piani territoriali provinciali le CM assumono un ruolo rafforzato (reti di servizi, infrastrutture…) e nuovi obiettivi: -un governo strategico della comunità e del territorio, in grado di risolvere i principali problemi e favorire lo sviluppo delle aree metropolitana - possibilità di introdurre «vincoli e obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei comuni compresi nel territorio metropolitano»

20 Il ruolo della Regione Lombardia La costruzione della Città metropolitana di Milano comporterà la revisione generale (e la razionalizzazione) di numerose politiche pubbliche con spostamenti dall’alto (le deleghe statali e regionali attualmente i capo alle province, nonché l’attribuzione di eventuali ulteriori compiti da parte di entrambi i livelli di governo) e dal basso ( le funzioni trasferite dai comuni, dalle Unioni e dalle GAO) sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

21 Il ruolo della Regione Lombardia Ridefinizione degli strumenti di pianificazione a livello provinciale il PTCP, comunale il PGT e Piano dei servizi Eventuali prospettive di applicazione del Piano Territoriale Regionale d’Area in tutto o in parte del territorio della Città metropolitana Definizione delle zone omogenee sulla base dei 12 ambiti provinciali utilizzati per Il processo di concertazione del PTCP I comuni potrebbero delegare alla Città metropolitana la titolarità della Piano di governo del territorio e mantenere l’attuazione del regolamento edilizio, che potrebbe essere unificato.

22 Il PDL Lupi La bozza del DDL LUPI all’art.14 comma 1 ripropone l’applicazione del contributo straordinario nella misura massima del 66%, in funzione del maggior valore immobiliare conseguibile, a fronte di rilevanti valorizzazioni immobiliari generate dallo strumento urbanistico generale (Ferri 2012) Per le Città metropolitane il comma 4 prevede un eventuale (e opportuna) differenziazione delle aliquote del contributo straordinario, da determinare con legge regionale. Il contributo straordinario era stato introdotto dall’art.16 comma f) della legge 30 luglio 2010 n. 122 per il Comune di Roma Capitale.

23 Norme per il sostegno e la valorizzazione dei comuni con popolazione pari o inferiore di 5.000 abitanti Testo unificato “organico” delle commissioni riunite Bilancio tesoro e programmazione e Ambiente territorio lavori pubblici -Non prevede incentivi alle fusioni -Ruolo dei ministeri, della Conferenza Stato Regioni - Numerose azioni, politiche, progetti, incentivi, per i comuni e per aree specifiche, fondi per lo sviluppo, per la residenzialità, per il recupero dei centri storici, in controtendenza con “ nessun maggiore onere per la finanza pubblica” e con la crisi degli investimenti pubblici.

24 Grazie dell’attenzione Osservazioni e suggerimenti a: vittorio.ferri@unimib.it